完善立法推进检察机关提起公益诉讼制度建设

新中国行政法的立法过程是一条创新之路，例如制定了世界上独一无二的行政许可法。从目前行政诉讼法的立法趋势以及结合国外立法经验来看，我国行政诉讼法需要改变目前权利救济理念中只限于“主观诉讼”的取向，应将“客观诉讼”纳入行政诉讼法，进而实现检察机关提起公益诉讼在行政诉讼法中的引入，非常赞成建立行政公益诉讼制度。

具体来讲，在检察机关提起公益诉讼试点中引入诉前程序，体现了司法权和行政权的良好互动与合作关系，应对试点经验进行总结，在未来将其作为一项制度确定下来。

我认为，检察机关提起公益诉讼主要是为了督促行政机关更好地履行行政管理职能。无论是环境污染问题，还是食品药品安全问题，仍需以行政机关为主，也只能由行政机关来解决这些问题。经过诉前程序，行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察院可以提起行政公益诉讼。

此外，针对目前试点工作中出现的一些程序问题等，法院和检察院应当通力合作，立足检察机关宪法定位和遵循诉讼规律的原则，共同携手推动这一制度的建立，比如在双方司法解释中融为一体。

检察机关提起公益诉讼试点效果明显，凝聚了社会各界和检察机关的共识，大家越来越认识到检察机关在公益诉讼中的重要地位和作用。试点工作一方面为检察机关提起公益诉讼制度的建立提供了基本模型，更为重要的是，试点工作显示出，检察机关提起公益诉讼的价值并不仅仅在于解决矛盾，而是这项工作对行政机关起到了督促作用。因此，不能简单以案件数量多少来衡量这一制度的价值。

试点工作将于今年7月结束，检察机关提起公益诉讼制度的立法问题也应运而生。鉴于时间紧迫，我认为，应由全国人大常委会先行作出授权决定，以使检察机关提起公益诉讼的制度延续下去，然后进行相关立法。从长远来看，应当跨越公法、私法的鸿沟，制定单独的公益诉讼法，对公益诉讼程序进行设计和规定。

从民事诉讼法起草和修改历史看，检察机关提起公益诉讼很早就成为一个立法上的重要议题，民事诉讼法学界很多专家是支持检察机关提起公益诉讼的，由于种种历史原因，这一制度一直没有明确规定在民事诉讼法中。

随着社会经济的发展，这一制度立法的重要性逐渐凸显，通过对试点情况的评估，显示出检察机关提起公益诉讼的良好效果，因此，当前情况下，建立这一制度非常有必要。

下一步，在构建制度的具体架构上，要注意对检察机关提起公益诉讼的身份进行科学定位，民事诉讼当事人诉讼地位平等原则是否适用于被告人与检察机关的关系等问题，会影响检察机关提起公益诉讼的具体程序设计，要认真思考，才能有利于这项制度的建立和发展。

从试点工作来看，检察机关提起公益诉讼初见成效。目前，检察机关提起公益诉讼还存在一些难题，如诉前程序缺少必要的强制性措施，提起公益诉讼的相关案件类型新，界定范围、标准认识不统一，检察机关和法院办理、审理难度大，效率有待提高等。

因此，提出如下建议：

一要确定检察机关的公诉人身份。提起公益诉讼的检察机关是代表国家提起诉讼，如果简单地把检察院视为当事人一方，一定程度上将制约检察机关监督职责的履行，这与检察机关代表国家参与诉讼的定位不符。

二要修改人民检察院组织法及相关法律法规。从现实角度来看，可以通过一个全面推开的授权决定，同时修改人民检察院组织法及相关法律法规，或者将来单独制定公益诉讼法。

三要建立程序性保障机制。统一办案流程，确定标准、模式；适当扩大公益诉讼的受案范围，以侵害事实发生为标准，在立法中注意设置刚性措施。

应充分肯定，近两年来检察机关提起公益诉讼试点工作是非常有效的，为公益诉讼制度的构建进行了有价值的积极探索。

检察机关提起行政公益诉讼是履行法律监督职能的体现，对于推进法治政府建设，促进国家治理能力和治理方式现代化，全面推进依法治国具有重要意义。

值得注意的是，检察机关提起行政公益诉讼具有双重作用。

以环境保护领域为例，由检察机关提起行政公益诉讼一方面实现了对行政机关的监督，另一方面通过督促行政机关积极履行环境保护职能，也实现了对污染企业的治理，比一般的环境诉讼具有更大效能。

目前最适宜的办法是，通过全国人大常委会授权决定的方式进行立法。关于未来的立法，由于行政公益诉讼和民事公益诉讼存在不同，统一制定公益诉讼法可能会面临一些困难，可以采用在两大诉讼法中设立专章的形式进行，在民事诉讼法和行政诉讼法中设专章规定的同时，采用附属立法方式在专门的单行法律中进行规定，以作为补充。

从全国人大常委会公益诉讼试点授权决定的文本来看，与以往全国人大常委会的授权决定有所不同。

其他一些试点决定都有这样的表述：“试点期满后，对实践证明可行的，应当修改完善有关法律；对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。”

而授权检察机关进行公益诉讼试点的决定没有类似表述，决定表述如下：

“最高人民法院、最高人民检察院应当加强对试点工作的组织指导和监督检查。试点进行中，最高人民检察院应当就试点情况向全国人民代表大会常务委员会作出中期报告。试点期满后，对实践证明可行的，应当修改完善有关法律。”

说明此次授权决定全国人大常委会在建立检察机关提起公益诉讼制度问题上的坚定态度。

那么，在这一基础上，需要解决的问题首先就是如何修改全国人大制定的基本法律，其次是如何度过从现在到未来正式立法的空窗期。

当前采取授权决定的形式非常好，期待由全国人大常委会作出检察机关全面提起公益诉讼的授权决定，由最高人民法院和最高人民检察院就具体问题制定相关司法解释。

通过对国外环境法发展历史的考察，可以发现，检察机关在环境公益诉讼中扮演了十分重要的角色，然而统观我国民事诉讼法、行政诉讼法和相关环境法律的规定，可以看出我国并没有形成以检察机关为主体的环境公益诉讼制度，总的来看，应建立检察机关提起公益诉讼制度。

为了建立好这样的制度，一个路径是全国人大立法，从试点逐渐推广到全国；另外一个路径就是在条件成熟时修改相关法律。例如，随着检察机关在公益诉讼中发挥重要作用，民事诉讼法、行政诉讼法和环境保护法等单行法在修订过程中都要进一步完善相关制度规定。

从世界其他国家的立法经验来看，未来有必要制定一部专门的环境诉讼法，立法的核心问题是检察机关和环保团体以及行政机关提起公益诉讼的定位和区分。在环境公益诉讼法中，检察机关应该发挥法律监督机关的作用，以公权力来监督公权力，督促行政机关积极履行环境保护的职责。

从短期来看，检察机关提起公益诉讼的立法形式可由全国人大常委会授权进行，全国人大常委会的授权决定中可以规定原则性条款，而有关具体实施办法仍然由最高人民检察院和最高人民法院作出。

这主要是考虑到环境行政公益诉讼在实践中的复杂性。

现实中，一个环境问题一般由多部门协同管理，经常出现“九龙治水”现象，而且有的环境行政不作为有时候也得到地方政府的授权和支持。

为了真正有效保护环境，应将地方政府的规划和决策也纳入环境公益诉讼的受案范围。

鉴于这些复杂问题需要在实践中进一步厘清，全国人大常委会的授权决定中可以只规定原则性条款。

从长远来看，待条件成熟时，应该制定专门的公益诉讼法，一方面，考虑到公益诉讼尤其是环境公益诉讼不同于其他一般诉讼，在侵害对象、起诉主体资格、适用程序等方面都具有特殊性；另一方面，由于我国环境治理的复杂性和长期性，需要立法、执法、司法部门协同努力，这也需要制定一套系统完善的环境公益诉讼程序规则将其连接起来，促使环境治理真正走上法治化轨道。

检察机关提起公益诉讼具有必要性，这一点从检察机关自身定位以及近两年来的公益诉讼试点效果来看，已经得到很好的证明。

检察机关提起公益诉讼与一般意义上的私益诉讼本质不同。

检察机关提起公益诉讼是立法上赋予这一代表国家利益的特殊主体提起诉讼的职权，正是因为立法上对这一特殊主体的特别授权才使得这一主体拥有启动公益诉讼的特殊权责。

为此，检察机关可以在启动公益诉讼时拥有与一般私益诉讼的原告不同的诉讼权，甚至不同的程序设计和安排，诸如检察机关可以拥有一定的调查取证权，可以不缴纳诉讼费用，等等。

尽管检察机关具有特殊的身份，但是一旦其进入诉讼程序依然需要遵循诉讼程序的基本要求和规律。

申言之，检察机关提起公益诉讼时，在遵循民事诉讼一般规律的前提下，可以享有与一般私益诉讼原告不同的诉讼权和程序安排。

检察机关提起公益诉讼是对于司法制度的创新探索，对于解决环境污染等社会问题、缓解或预防有关群体性冲突、促进行政机关矫正相关不作为或乱作为具有重要意义。

检察机关提起公益诉讼，包括提起民事公益诉讼或行政公益诉讼。因为我国检察机关有刑事诉讼公诉程序的示范效应，还因为公益诉讼取证的特殊性，检察机关提起民事公益诉讼或行政公益诉讼，使得其诉讼程序设计与一般民事诉讼或行政诉讼有所不同。

立法机关对公益诉讼制度的规定，可以只是对其不同于民事诉讼或行政诉讼的制度作出创新安排。

国家检察官学院河南分院从2014年开始关注并研究公益诉讼，检察机关提起公益诉讼立法研究课题组经过一年多的研究，分头到北京、江苏和湖北等试点地区检察院实地调研，又经过十几次集中讨论，咨询专家意见，我们认为：

从1949年新中国成立以来，人民检察院提起公益诉讼就有立法，改革开放后立法出现了一个时期的中断。

2015年7月全国人大常委会授权检察机关提起公益诉讼试点后，试点效果良好，具体体现在：

共识初步形成，制度初步建立、效果初步显现、问题初步解决。

基于试点的情况，课题组提出的方案是：

建议全国人大常委会采用决定的形式，在全国检察机关推广提起公益诉讼。课题组还提出长远的立法方案，即未来修改行政诉讼法、民事诉讼法、人民检察院组织法等，或者直接制定公益诉讼法。

通过诉讼保护公益，或者说公益的司法保护是法律平等原则的基本要求。建立一套公益诉讼制度，需要解决的问题远比理论上的设想复杂。

关于检察机关提起公益诉讼的原则，应注意三个问题：

一是程序的正当性与必要性相协调。

诉讼程序应当用于解决需要通过正当程序作事实判断、法律判断、价值判断的复杂争议，显而易见的违法和错误正常情况下不应当通过诉讼方式来解决。

损害公益和违法，二者之间存在区别，不能简单地画等号。如果简单地将督促纠正不能解决的问题都纳入到公益诉讼中，可能会造成诉讼资源的浪费。

二是要坚持诉讼类型与法律责任相一致。

严重损害公益的行为，不仅在行政法、民法上应当给予负面评价，在刑法上也应当给予负面评价，且不可以民事的或者行政的公益诉讼替代刑事追究。

三是检察机关起诉与公众参与相结合。

公益诉讼归根到底是为了保护公共利益，公众是公共利益的享有者，也是最终判断者。一方面，检察机关提起公益诉讼不排除其他主体拥有提起公益诉讼的权能；另一方面，公众参与应当成为检察机关提起公益诉讼的直接推动力。