贺雪峰 | 农村发展中的市场制度与社会制度

贺雪峰

习近平总书记在党的二十大报告中指出：“我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，各种‘黑天鹅’、‘灰犀牛’事件随时可能发生。我们必须增强忧患意识，坚持底线思维，做到居安思危、未雨绸缪，准备经受风高浪急甚至惊涛骇浪的重大考验”。[1]26在未来不确定性因素增多的情况下，如何保持“三农”事业中发展与秩序的平衡，以及市场制度与社会制度的平衡，将不仅关涉“三农”发展事业的成败，而且必将影响中国现代化事业的大局。

总体来讲，中央决策从大局出发，考虑较为周全。但到了地方可能会出现偏差，将完整的国家政策作片面而简化的理解，从而造成地方实践中的偏差。以当前县域城市化为例，当前中西部地区县域城市化中普遍存在国家积极城市化战略，到地方则成为激进的城市化实践，农民则往往是被动卷入到城市化中来[2]。这种错位就可能对中国现代化事业造成损害。

本文拟从市场制度与社会制度差异的角度讨论党的二十大和党的二十届三中全会精神与“三农”发展紧密相关的三个问题。

党的二十大报告第四章“加快构建新发展格局，着力推动高质量发展”，第三节“全面推进乡村振兴”部分，要求“深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益”[1]31。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）再次重申“赋予农民更加充分的财产权益”[3]23。

近年来，学界和政策部门普遍认为，要提高农民收入，最重要的措施之一就是增加农民财产性收入。当前农户家庭收入由四个部分构成。一是经营性收入，主要是指农业经营收入。显然，农业经营收入增长空间十分有限。二是工资性收入，主要是务工收入。在经济发展进入新常态后，农民工工资大幅度上涨空间已相对较小。三是转移支付。国家连续多年用于“三农”事业的财政资金都已超过2万亿元。因此，学界和政策部门中的很多人认为，未来时期增加农民收入的一个重要方向是增加农户财产性收入。无论从国际对比，还是从国内不同阶层对比来看，中国农户家庭收入中财产性收入占比相对较小，总量也少，且存在明显的区域不平衡。有研究发现，美国等西方发达国家家庭收入中，财产性收入占比达到20%以上；2019年中国城镇居民可支配收入中财产净收入占比为10.4%，农村居民这一占比仅为2.4%[4]，且农户家庭财产性收入主要集中在城中村、城郊村和沿海发达地区农村，中西部普通农村农户家庭财产性收入较少。这也正是学界和政策部门认为未来提高农户家庭收入的重要途径来自财产性收入增加的原因。

财产性收入是指通过资本等要素参与社会生产和生活活动所产生的收入，它包括家庭拥有的动产和不动产所获得的收入，比较典型的是存款利息收入、土地房屋出租租金收入以及各种有价证券投资的收入如股票收益。

在农户存款不多、炒股风险很大的情况下，增加农民财产性收入的主要途径就是做土地文章，这也是党的二十大报告强调要“深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益”[1]31的原因。

周其仁很早就说过：“农民自用的建设用地一旦经由市场竞价，可能表现为数目惊人的货币财富”[5]，郑新立一再强调，只要允许农民宅基地进入市场交易，就可以产生上百万亿的财富[6]。媒体上曾有释放农村土地红利，农民就是捧着土地金饭碗讨饭吃的报道。有两类实践，第一类是由城中村、城郊村以及沿海发达地区已经工业化村庄通过将农地非农使用，所产生的土地非农增值收益，具体就是村集体通过出租土地和厂房获得巨额租金收益，村民因此可以获得年度分红收益。因为农村工业化，二、三产业发展，外来人口涌入，本地农户就可能在宅基地上建较大面积住宅，出租住房获得租金。虽然不同地区不同村庄村民所获分红与租金有差异，但全国大多数城中村、城郊村和沿海发达地区村庄，村民都有或多或少的分红和租金收入，这也就是这些地区村民的土地食利收益。正因为这些地区有土地食利收入，国家才出台农村清产核资文件，其对象主要为城中村、城郊村和经济发达地区村庄。

第二类实践是通过城乡建设用地增减挂钩政策，让农民退出宅基地，复垦宅基地为耕地，从而增加相应城市建设用地指标，再将指标赋予一个价格。比如每亩指标50万元，就可以让农民宅基地具有超额价值。实际上农民宅基地并没有用作建设用途，而只是复垦为耕地从而形成了新增城市建设用地指标，这显然是计划行为而非市场行为，宅基地复垦所形成的指标价格本质上是在特定条件下，城市向农村转移财富，并没有任何新增财富[7]。通过城乡建设用地增减挂钩政策来转移财富最典型的是精准扶贫中通过对口支援来形成资源转移的例子。如河北阜平与石家庄，安徽金寨与合肥，沿海地区与三区三州进行的具有明显帮扶与财富转移性质的对口增减挂钩实践。

中国是消灭了土地私有制的社会主义国家，也因此消灭了土地食利者。农村土地是生产资料而非财产，农户具有土地承包经营权。中国农村人多地少，“人均一亩三分、户均不过十亩”承包土地是全国普遍情况。人多地少，农业收入有限，越来越多农村人口进城务工经商，他们将自己承包地流转给仍然留村务农农户耕作，收取较少的土地流转费。比如如果每亩200 元，10亩也就 2000 元。这点土地流转费很少有增长空间。因此，一般讲增加农民财产性收益，都不是讲增加农村承包地流转费，而主要是指用作建设的农村土地，典型的就是城中村、城郊村和经济发达地区已经非农使用土地的收益，也正是这些地区大量土地非农使用带来巨额增值收益，从而为农户带来了土地财产权收益。

这里面存在一个问题，即按照《中华人民共和国土地管理法》，农地非农使用必须有国家下达的建设用地指标，及通过农地转用审批。之所以沿海经济发达地区有大量农业用地用作了建设用地，是因为当时《中华人民共和国土地管理法》尚未出台，或管理不严格，造成大量事实上用于建设的农村土地，即后来被称作“集体经营性建设用地”的土地。《中华人民共和国土地管理法》规定，不可以随便将农地用作建设，而必须经过土地征收环节。

更重要的是，并非因为农地变为非农用地产生了土地增值收益，而是在土地上进行了开发建设才产生收益。城中村、城郊村、沿海经济发达地区旺盛的二、三产业经济活动才带来了土地非农使用增值收益。没有城市化、没有在土地上进行密集的经济活动，也就不可能有土地非农使用的增值收益，也就不可能为农民增加财产权收益。

为了节约土地，原国土资源部于2004年出台了《城乡建设用地增减挂钩试点办法》，允许农村通过将包括宅基地在内的所谓农村建设用地复垦，将复垦面积与新增城市建设用地指标挂钩，利用城市建设用地指标的稀缺为农村复垦宅基地定价，从而将城市资源向农村转移。

但正如前述，这种办法只是转移了财富。增减挂钩转移财富，可能会带来拆农民房屋等实物财产的损失，有的地方政府可能会为获得更多城市建设用地去侵犯农民基本权利，其中的典型例子是山东的“合村并居”。而既然是转移财富，最好的办法或媒介是通过财政税收政策。

中国是消灭了土地私有制和土地食利者的社会主义国家，增加农民财产性收益绝对不是要搞土地私有制。因此，理解党的二十大报告中“深化农村土地制度改革”[1]31，并非要搞土地私有化。国家所采取的是积极的土地政策导向，不应作激进化的理解。

党的二十大报告中有两处提到“城乡融合”：一是在第四章引言部分强调要“着力推进城乡融合和区域协调发展”；二是在第四章第三节“全面推进乡村振兴”中提出“坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动”[1]31。此外，党的二十大报告第四章第一节“构建高水平社会主义市场体制”中强调要“构建全国统一大市场，深化要素市场化改革，建设高标准市场体系”[1]29。党的二十届三中全会《决定》第六章标题即为“完善城乡融合发展体制机制”，在引言部分要求“促进城乡要素平等交换、双向流动”[3]9。

生产要素市场主要包括资本市场、劳动力市场、土地市场（房地产市场）和技术市场等。从城乡关系来看，主要涉及劳动力市场和土地市场。从劳动力市场来看，目前已经形成相当完善的全国劳动力市场，农民工进城务工经商所受体制机制制约已微乎其微，基本上做到了劳动力在全国范围内的最优配置。当前关于要素市场的主要争议集中在土地市场上。2020年3月30日，中共中央、国务院发布的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》第二章“推进土地要素市场化配置”，提出“建立健全城乡统一的建设用地市场”“深化产业用地市场化配置改革”“鼓励盘活存量建设用地”“完善土地管理体制”[8]3。

无论是经济发展还是城市化都需要在土地上搞建设。我们一般讲生产要素与市场中的土地资源，并非一般农业用地，而主要是用于二、三产业建设的城市建设用地。城市建设用地的一个重要特点是聚集，形成规模，且不可移动。目前中国集中用于二、三产业的土地有两种略有差异的表现形态：一是城市；二是沿海城市经济带内主要土地用于二、三产业建设的农村，也就是前面提到的沿海经济发达地区的农村。沿海城市经济带内的农村，虽然体制上仍然是农村，但从形态上讲可能与城市已无异。

因此，畅通城乡要素流动，表现在土地要素市场上主要体现两个方面。一是随着经济发展和城市扩张，越来越多的城郊农业用地被征收为城市建设用地。中国实行土地公有制，国家征收农村集体土地搞建设，这显然不是市场行为，而是有计划的和体制内的，这种体制是中国制度的巨大优势，因为这种体制消灭了土地食利者，做到了“地尽其利、地利共享”[9]。当然，在征地时提高农村集体和农户家庭补偿标准也未尝不可，不过，这里不存在市场。

二是借城乡建设用地增减挂钩制度，人为建立城乡建设用地之间的联系，从而形成一个虚拟的土地市场。之所以说是虚拟市场，是因为全国绝大多数农村宅基地即使可以算作建设用地，这些建设用地也远离城市，不可移动，因此也就无法变成城市建设用地。增减挂钩制度规定，通过拆农民房子复垦农村宅基地为耕地，就可以形成新增城市建设用地指标，将本来是计划的指标变成虚拟市场，将本来应当依据经济发展需要由国家下达的建设用地指标变成让地方政府通过增减挂钩来获得指标，导致全国各地方政府想方设法拆农民房子，以获得城市建设用地指标。

这样来看，在建设用地市场上可能不存在所谓畅通城乡要素流动的问题。反过来倒是，因为将本来是计划的建设用地指标误认为可以通过城乡建设用地增减挂钩来配置其实无法配置的资源，可能造成部分地方政府拆农民房子的冲动。实际上，农民宅基地本来就只是免费获得无偿使用的村社集体成员的福利，与城市已经市场化的土地是完全不同性质的土地，且因为土地不可移动，也就不可以进行市场交易与流动。

进一步的问题是，城乡之间除了融合，其实也存在着极为关键的差异，这个差异的核心是，城市与农村实际上是两套相当不同的体系。相对于高度市场化的城市，农村具有相当部分自给自足经济成分，且农村集体所有制和村社熟人社会制度都为相对弱势的农民群体尤其是农民群体中的弱势群体（比如老年人）提供了社会保护。如果说城市是高度市场化体制的话，农村就是仍然保留了传统的体制。在中国人口众多的现代化进程中，尤其是当前风险与机遇并存，不排除发生惊涛骇浪的重大考验时，农村为占中国人口大约一半的农民提供了基础保障和最后退路。习近平总书记指出：“全面建设社会主义现代化国家是一个长期过程，农民在城里没有彻底扎根之前，不要急着断了他们在农村的后路，让农民在城乡间可进可退。这就是中国城镇化道路的特色，也是我们应对风险挑战的回旋余地和特殊优势。”[10]

城乡之间的关系并非同步发展，而往往是错位发展，农村现代化一般要比城市慢半拍，这个慢半拍，就是要等待农民自己在城乡之间进行选择，而不能过急过快。农民进城往往不等于安居，他们要在城乡之间多次往返，才能积累足够进城的资本。进一步来讲，城乡之间的关系往往是互补甚至是对立统一的关系。正因为农村相对传统甚至带有自然经济成分的体制，为中国绝大多数农村弱势群众提供了社会保障，中国城市才可以用更加市场化的办法放手发展，农村也就成为中国式现代化的“稳定器”和“压舱石”。

所以，城乡融合并非城乡不存在差异，更非城乡同质化，而是在城乡各自保留其功能情况下的融合。城市是发展极，农村是“稳定器”，城市更加市场化，农村保留传统，相对传统稳定的农村为更加现代积极的城市提供了可能。城乡是两套不同的系统，更加市场化的城市与更加社会化的农村在未来相当长的时期内的对立统一，将是中国式现代化的最大智慧之一。

党的二十大报告第四章第四节“促进区域协调发 展”要求“推进以人为核心的新型城镇化，加快农业转移人口市民化”[1]32，“推进以县城为重要载体的城镇化建设”[1]32。党的二十届三中全会《决定》重申“加快农业转移人口市民化”[3]22。

当前中国正处在史无前例的快速城市化阶段，到2022年中国城市化率已达65%。中国城市化主要表现为农民进城。当前农民进城究竟进到哪里，以及进城农民如何对待城乡，有很多需要讨论的方面。

当前农民进城有两个显著特征。第一个特征是农民即使进城，也不放弃农村，最典型的是，虽然按居住地统计的城镇化率已超过65%，但户籍城市化率却只有46%。就是说，全国有接近20%的人口住在城市却保留了农村户籍。第二个特征是，农民往往是多次进城，且往往是家庭年轻子女进城，年老父母留村，以及农民往往是年轻时进城，年龄大了再回到农村。两个显著特征归结到一点，就是中国农民进城却仍然与农村保留着千丝万缕的联系。

因此，农民城市化就会有三个重要表现。第一，农民进城是要从城市获得二、三产业就业机会。能否在城市安居，其前提是是否就业，即是否在城市找到收入机会。第二，农民要在城市安居，就需要在城市买房。一般来讲，在一、二线城市买房，房价远超农民家庭承受力，很难买得起。所以，农户家庭最普遍是在县城买房，县城也有很高积极性鼓励农户家庭到县城买房。第三，保持与村庄的联系。原因是进城农民工的父母往往仍然留守在村庄，以及进城农民工在农村留下退路——万一进城失败仍然可以回农村务农。

推进以县城为重要载体的城镇化建设，最大的好处是农民相对买得起房，以及县城离农村的家不远。但问题在于，一般来讲，中西部县域经济发展水平较低，可以提供的就业机会相对较少，农民工进城务工经商，主要是进到大中城市和沿海发达地区，而较难在县城找到较高收入的就业机会。当农民家庭在县城买房以后，他们就更加需要有较高收入以还房贷，如果其收入过低，他们就更加难以在县城待下去。

农民工在全国劳动力市场上挣钱，回到县城买房，农民家庭消费能力强就为县域经济发展提供了可能。最能见到成效且获利最多的是发展县城房地产。只要农民到县城买房，房地产商就要招拍挂城市建设用地，就要建商品楼，地方政府就有了土地财政收入，开发商品房就能拉动建材、装修、建筑行业，县城经济也就明显繁荣起来。因此，一些县级政府愿意借机成立各种类型城投公司，通过负债来经营县城，结果就是中西部地区一些县城在很短时期内膨胀，无论是作为政绩还是县城外观，都发生了有目共睹的变化。

农民进城买房对县域经济发展、增加财政收入、产生显著政绩等都有极大推动，县政府自然会食髓知味，就会通过各种办法促进农户家庭进城买房，包括宅基地换房，鼓励按揭贷款买房，教育进城推动农民在县城买房，鼓励农民在县城买房结婚，等等。有的农户家庭没有条件，就通过按揭的形式在县城买房。

目前的问题是，农户家庭在县城买房支付首付是容易的。但在当前中国制造业产能过剩背景下，中西部县城发展现代制造业的空间却相对有限，且在中西部地区，县域经济普遍面临着省会和地市级大中城市的产业竞争，其结果就是，部分地区的县域经济主要依靠农业和农民工外出务工收入来支撑，具有高度依附性。但县域缺少制造业以及因此可以带动的第三产业，县城就无法为进城买房农户提供就业机会。其结果就是，越是在县城买房的农户家庭，越要依靠农村的农业收入（年老父母务农）和越要依靠到沿海地区和大中城市务工经商收入来还房贷和维持县城生活，这样的县城就成为消费性城市。

因此，在积极推动城市化战略的今天，一些中西部地区县域可能易出现激进城市化实践。其结果就是，推进以县城为重要载体的城镇化建设，到部分地方就可能变成不区分实际情况，在缺乏产业基础情况下，盲目且激进推进农民进城。而被动卷入到县城的农民发现，虽然他们在县城买房了，却既缺少就业机会，又负债累累，而更加离不开农村，从而更加需要外出务工经商以还房贷。

党的二十大报告要求“加快农业转移人口市民化”[1]32，其中一个含义是进入到城市的农民脱离农村户籍，脱离农村土地，真正作为城市市民，享受到市民一样的公共服务与社会保障。从当前中国实际城市化率与户籍城市化率的差距来看，显然还有一部分可以市民化的进城农民仍然未能完全市民化。因此，这个意义上讲，国家要求“推进以人为核心的新型城镇化，加快农业转移人口市民化”[1]32，让进城农民在城市安居乐业。

问题在于，部分地方政府尤其是中西部地区地方政府可能会采用激进办法来过度推进农民市场化，切断了本来不具备进城条件的农民与农村的联系，造成农民被动卷入的城镇化，而非真正基于农民意愿的以人为核心的城镇化。这是要防范的。