今天是2024年12月11日，星期三，农历十一月十一，美好的一天从阅读《现代财经-早读早分享》开始！
每日晨语
掌握适时清空的艺术，实乃人生至高智慧。舍弃对过往经验的痴迷，摆脱物质欲望的枷锁，释放被烦恼束缚的心灵，方能腾出心灵与思绪的广阔空间，迎接生命中最为宝贵之物。人生之路多舛且艰，唯有学会放手，方能轻装上阵，勇往直前，不断攀登新的高峰。让每一天的美好，都始于一场心灵的“清空”之旅！周三，早安！
以下内容是由《现代财经》编辑部根据国内外财经类门户网站相关资讯编辑整理而成（总第3211期）。原创不易，敬请尊重。谢谢鼓励。
一、早读分享
1、工业互联网提速，为新型工业化提供强劲动能。
习近平总书记指出，要持续提升工业互联网创新能力，
推动工业化与信息化在更广范围、更深程度、更高水平上实现融合发展。
党的二十届三中全会提出，要加快新一代信息技术全方位全链条普及应用，发展工业互联网，打造具有国际竞争力的数字产业集群。今年以来，各地加快推动工业互联网高质量发展和规模化应用，为新型工业化、建设现代化产业体系提供坚实支撑。党的二十届三中全会对健全推动经济高质量发展体制机制作出系统部署。（中国经济网）
蔡子微评：
近年来，各地加快推动工业互联网高质量发展和规模化应用，为新型工业化、建设现代化产业体系提供坚实支撑。然而，工业互联网发展目前存在着产业缺乏协同性与创新性等问题。对此，一方面要推动产业协同，打破信息孤岛，实现数据的互联
互通，
实现工业数据在多源设备、异构系统之间的有序流动；另一方面要探索和创新工业互联网的盈利模式，加强业务与应用模式的创新，业务与应用模式的创新决定了工业互联网的发展速度。
话题关注：数字经济时代工业互联网推进新型工业化体系建设的机制及路径研究
2、扩大投资面向未来，外资企业密集布局中国市场。
今年以来，我国采取更大力度吸引和利用外资，展现扩大开放的坚定决心，使中国市场的全球吸引力得到巩固和增强。商务部数据显示，1-10月，全国新设立外商投资企业46893家，同比增长11.8%。新设立企业数量的增长表明外商对中国市场的信心依然存在，中国大市场为跨国企业在华发展提供的空间更加广阔。（中国证券报·中证网）
蔡子微评：
近年来，中国经济持续回升向好，市场潜力不断释放，为外资企业在华发展提供了新机遇。外资企业看好中国市场的巨大规模和消费潜力，认为中国稳定高效的供应链体系对其全球业务发展起着重要支撑作用。同时，中国政府在优化营商环境、加强知识产权保护等方面所做的努力，也为外资流入创造了良好的条件。因此，外资企业正在加速布局中国市场，以实现更灵活的投资策略和更高的回报。
话题关注：外资进入、多维关联互动与中国本土企业创新
3、商务部：大力发展数字消费、绿色消费、健康消费，多措并举改善消费条件。
商务部消费促进司副司长杨枿在“中国经济圆桌会”大型全媒体访谈节目上说，下一步，商务部将推动消费品以旧换新政策落实落细，让更多消费者得到真金白银的实惠；举办商旅文体健融合的各类活动；积极推动首发经济，大力发展数字消费、绿色消费、健康消费；多措并举改善消费条件，在城市，要深化国际消费中心城市培育建设，推动步行街、商圈设施改造和业态升级，提升城市消费能级；在乡村，将深化县域商业建设三年行动，实施农村电商高质量发展工程，让农村居民消费更加便利。（财联社）
蔡子微评：
商务部提出的大力发展数字消费、绿色消费和健康消费的政策，体现了国家在推动消费升级和可持续发展方面的决心。这不仅有助于提升居民的生活质量，也为经济增长注入了新的动力。通过以旧换新政策和农村电商高质量发展工程，能够有效促进消费，改善消费条件，推动城乡经济的协调发展。
话题关注：健康消费背景下农村电商发展的机遇与挑战研究
4、科技创新赋能高质量发展。
12月6日至8日，2024腾冲科学家论坛在云南省腾冲市举办，千余名国内外专家学者和企业家代表，围绕“科学·全球创新与科学家使命——科技赋能高质量发展”
主题进行了
深入交流。本届腾冲科学家论坛聚焦科技创新最新趋势，策划举办了一批新的分论坛，在推动科技与经济深度融合方面展现新作为。中国移动科学技术委员会副主任高同庆说，人工智能与各领域各学科相携并进，推动科学技术产生重大发展跃迁，愿进一步发挥企业优势，助力云南加快建设南亚东南亚信息大通道，为产业数智化发展注入新活力。（经济日报）
蔡子微评：
腾冲论坛不仅是科技领域的盛会，更是全球科技交流与合作的典范。创新无疑是驱动经济发展的核心力量，尤其是人工智能和文化产业的结合，展示了科技如何推动社会各个层面的变革。未来应注重跨学科的知识融合和技术转化应用，持续关注科技前沿，助力国家与地区的高质量发展。
话题关注：科技创新助力经济高质量发展：价值指向与路径选择
5、应用场景持续拓展，低空基础设施建设有望加快。
2024年以来，低空经济乘风而起蓬勃发展，应用场景持续扩展，低空基础设施、低空飞行服务和保障体系建设不断推进。赛迪研究院数据显示，
截止
2024年9月，国内低空经济领域的企业数量超5万家，其中上市企业118家、专精特新“小巨人”企业211家、高新技术企业3991家。以低空飞行器制造为驱动，我国低空经济的应用场景不断扩展，低空基础设施、低空运营服务和低空飞行保障体系建设不断推进。（中国证券报·中证网）
蔡子微评：
随着无人机、空中出行等新兴技术的快速发展，低空应用场景不断拓展，这直接推动了低空基础设施建设的需求，包括起降场、空域管理、通信导航系统等，以支撑低空经济的规模化、安全化发展。加快低空基础设施建设，不仅能促进相关产业的融合发展，还能提升城市空中交通管理水平，为未来立体交通体系的建立奠定基础。
话题关注：低空基础设施建设与创新系统韧性：演化及影响机制
6、以旧换新政策显效的落脚点更在于“用”。
商务部全国家电以旧换新数据平台显示，截至12月6日24时，有2963.8万名消费者购买8大类家电产品4585万台，带动销售2019.7亿元，其中一级能效产品销售额占比超过90%。据悉，全国家电以旧换新销售额突破1000亿元耗时79天，从1000亿元到2000亿元仅用40天。这是消费潜力加速释放的体现。消费品以旧换新涉及千家万户，大力推动消费品以旧换新，是畅通国内消费市场循环、激活存量市场的重要举措。（中经网）
蔡子微评：
从以旧换新政策来看，其着眼于“换”，但成效显现的最终落脚点是在于“用”。以旧换新政策的实施不仅促进了消费品的更新换代和销量的快速增长，各方要抢抓先机、用好用活政策，在推动“用”上发力并更好释放消费品以旧换新的巨大潜能。同时，也要加强监管和评估工作，确保政策的顺利实施和效果的最大化发挥。
话题关注：以旧换新政策下消费潜力释放与产业升级路径研究
7、肉牛产业需提质增效破困局。
近期，全球牛肉供给趋紧，巴西、美国、加拿大等国家牛肉价格保持上涨态势。国内牛肉市场则面临价格走低、养殖者深陷亏损、产业发展承压的境况。形势怎么看，今后怎么办？不仅肉牛产业界关心，许多消费者也很关注。本世纪以来，我国牛肉产量总体保持增长，但自给率
已从
100%下降到2023年的73%。原因是国人对牛肉的需求巨大，生产增速赶不上消费增速。过去10多年里，牛肉价格总体呈上涨态势。
期间
，因价格一度上涨过快，牛肉还被戏称为“牛魔王”。然而自2023年以来，牛肉价格大幅下跌，养殖场户普遍亏损，上下游企业经营困难，行业面临多年未遇的严峻形势。（经济日报）
蔡子微评：
我国牛肉产业的发展情况复杂且具有挑战性。尽管牛肉产量总体增长，但自给率下降，国内市场价格走低，养殖者亏损，产业发展承压。然而，也有一些积极的迹象，如近期养殖场户亏损面收窄，产能过剩压力缓解等。从长远来看，肉牛产业仍有很大的发展潜力。生产端，肉牛产业是朝阳产业，能充分利用资源，产业素质也在不断提升；消费端，牛肉消费还有不小的提升空间。在当前困境下，降低成本、延伸产业链、提高附加值以及强化金融支持是重要的应对策略。我国肉牛产业需要在挑战中寻找机遇，通过转型升级实现可持续发展。
8、全国首个！成都科幻产业发展规划来了。
近日，2024成都市文创
业
（数字文创）招商引智（北京）推介会在北京举行，会上，《成都市科幻产业发展规划》正式发布。据悉，《规划》为全国首个城市
科幻
发展规划，从总体思路、空间布局、发展要点
多
方面对成都未来科幻产业的发展进行了描摹。梳理《规划》发现，《规划》根据成都各区域科幻产业发展基础与资源优势，布局“一核引领、两区联动、多点支撑”的科幻产业发展格局。同时聚焦构建创新支撑体系、壮大科幻产业集群、打造载体平台体系等七大领域，明确了24项发展要点与7类专栏工程；围绕“科幻+”融合产业、科幻概念未来产业、科幻科普教育等方向，制定了16项重点发力领域。（第一财经）
蔡子微评：
科幻产业的蓬勃发展，正引领城市经济向创新驱动转型。这一产业不仅丰富了文化消费，还促进了科技应用的创新。城市应把握机遇，通过政策扶持和资源整合，推动科幻产业与实体经济深度融合，激发城市经济新活力。同时，要注重科幻产业的可持续发展，确保其在推动经济增长的同时，也能为城市带来长远的社会和环境效益。
话题关注：创新驱动下科幻产业发展及城市产业经济转型优化研究——以成都市为例
9、财政金融加力促经济回稳。
近日，四川省财政厅决定于12月11日招标发行354亿元再融资专项债券，募集资金用于置换存量隐性债务。作为增量财政政策的重要举措，增加地方政府债务限额置换存量隐性债务正在加速落地。今年以来，积极的财政政策组合使用赤字、专项债、超长期特别国债、税费优惠、财政补助等多种政策工具，加大宏观调控力度，加强重点领域保障。“特别是9月下旬以来，一揽子增量政策相继出台、力度空前，积极因素持续积累，市场信心明显改善，经济运行回升向好趋势明显。（中经网）
蔡子微评：
面对复杂多变的经济形势，财政政策与货币政策的精准调控显得尤为重要。今年以来，我国政府通过组合使用赤字、专项债、超长期特别国债、税费优惠、财政补助等多种政策工具，有效加大了宏观调控力度，加强了重点领域保障。
未来将
继续加强政策调控的精准性与有效性，推动经济持续回升向好，实现高质量发展的新跨越。
话题关注：积极财政政策与稳健货币政策协同作用下的经济回稳策略研究
10、注入新活力，云南电力现货交易赋能高质量发展。
11月，云南电力现货市场首次开展整月连续结算试运行，此前已开展了近1年的试运行（多日、周
、
旬的试运行），这次延长到全月。此举意味着云南充分融入南方区域电力现货市场试运行，可以更高效地实现省际间电力盈缺互补，有力促进清洁能源消纳，为南方区域电力市场持续注入新活力。云南是我国重要的清洁能源基地，目前以水电为主的绿色电源装机超1亿千瓦，清洁能源发电量占比连续8年保持在90%左右。2024年前9月，云南新能源装机规模突破4700万千瓦，带动全省发电量增长13%。（中国经济网）
蔡子微评：
电力现货交易市场在
优化能源
资源配置、提升电力安全保供能力、促进可再生能源消纳等方面发挥着重要作用。然而，当前电力现货交易市场也面临市场规则有待健全、风险防控较弱等问题。对此，一方面优化现货市场顶层设计，满足安全、清洁、低碳、灵活等多重目标。要适应新型电力系统运行规律，兼顾不同主体利益诉求，营造更加公平的竞争环境。另一方面加大市场风险防控力度，通过源网荷储技术和机制创新等，规避电力供需不平衡风险。加强申报电量、电价、交易行为等监测
、
防范市场风险。
话题关注：碳中和驱动下电力现货交易市场风险防控与策略优化
11、河南郏县：数字农业让乡村振兴有“智”更有“质”。
近年来，郏县在推进畜牧养殖业发展的同时，坚持数字赋能，围绕精准饲养、质量监控、污染治理、畜牧装备等领域，探索推广养殖新模式、新技术，提升养殖产能，推动猪、鸡、牛等传统养殖向规模化、智能化、生态化转型发展。金丰农业科技有限公司实施正大代养模式，建成5栋全自动化鸡舍，现已投产4栋，前三季度出栏肉鸡90万只；润德农业科技开发有限公司使用新型全自动养殖模式，设计6栋全自动化蛋鸡舍，已建成2栋，投产1栋，存栏7.5万只。（经济日报）
蔡子微评：
智能化技术在农业中的应用不仅提升了生产效益，也使传统养殖业向绿色、可持续方向发展。这种转型不仅解放了劳动力，也能有效减少资源浪费和环境污染。在未来的农业发展中，数字化和自动化将成为关键方向，值得更多关注与研究。同时，政府政策支持和创新技术的结合，也是促进产业转型升级的重要因素。
话题关注：数字经济驱动农业全产业链现代化的作用机制与实践路径
12、天津市首个海洋环境数据专区发布上线。
日前，北方大数据交易中心河东区分中心在天津市河东区智慧城市运营指挥中心揭牌成立，海洋环境数据专区正式发布上线。该中心将聚焦河东区特色产业优势，充分挖掘数据潜能，为市场主体提供安全可信的交易环境，在数据应用场景深度开发、数据交易的全链条服务能力提升等方面不断创新，着力打造一批“数据要素*”可复制能推广的场景标杆案例，上架一批优质数据产品，引育一批数据产业链上下游企业，推动数据要素产业高质量发展。（经济日报）
蔡子微评：
该中心聚焦河东区特色产业优势，挖掘数据潜能，为市场主体提供安全可信的交易环境，有助于推动数据要素产业的高质量发展。作为首个交易板块的海洋环境数据专区的正式发布上线，具有重要意义。它上线了多个海洋环境高质量数据产品，这是河东区与国家海洋信息中心、北方大数据交易中心联动推动海洋数据赋能实体经济发展的实质性成果，加快推动公共数据资源的开发利用和数据要素的交易流通，这将为促进区域经济高质量发展注入新的动能。
话题关注：数据要素平台加速赋能产业升级路径研究——以北方大数据交易中心为例
分税制下财政治理现代化的双重内涵与建构路径——基于结构功能主义的视角
作者：
岳红举,王利梅.
来源：《中央财经大学学报》2024年第10期
导读
财政治理现代化决定了国家治理体系和治理能力的现代化。分税制财政体制已经从“适应市场经济体制”转型为“匹配国家治理现代化”,作为中国式现代化的重要内容，分税制下财政治理现代化具有纵横协同治理体系现代化和权、责、利相统一的治理能力现代化的双重内涵，前者呈现出治理主体间的三重结构，后者则呈现出治理功能上的四重维度。纵横协同的治理体系优化需要实施“有效市场”与“有为政府”的衔接配合、增强统一领导与“两个积极性”的有机联动以及落实“省负总责”与“分级负责”,而权、责、利相统一的治理能力现代化则需要优化配置事权、支出责任与财力、财权，将纵横协同的治理体系优势转化为国家治理的效能。结构功能主义的研究范式有助于阐释中国式财政治理现代化的规范内涵，并为新一轮财税体制改革提供理论依据和制度支撑。
关键词：
分税制;财政治理现代化;政府间财政关系;结构功能主义;
引用格式：
岳红举,王利梅.分税制下财政治理现代化的双重内涵与建构路径——基于结构功能主义的视角[J].中央财经大学学报,2024,(10):14-25.DOI:10.19681/j.cnki.jcufe.2024.10.004.
一、引言与文献综述
现代财政制度是国家治理现代化的基础和重要支柱，作为现代财政制度的重要内容，科学的财税体制既是优化资源配置、维护市场统一的制度保障，也是促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。党的二十大报告将基本实现国家治理体系和治理能力现代化作为二〇三五年的使命任务，《“十四五”规划和2035年远景目标纲要》提出推动有效市场和有为政府更好结合，建立现代财税金融体制，更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用。在此基础上，2023年中央经济工作会议提出谋划新一轮财税体制改革的战略部署。
立足于提高中央财政收入占全国财政收入的比重和财政收入占国内生产总值的比重，1994年的分税制改革按照“事权与财权相结合”原则，初步奠定了政府间财政关系的基本框架。党的十四大报告将财权替代为财力，提出构建“事权与财力相匹配”的财政体制，十八届三中全会首次提出“事权与支出责任相适应”，十九届四中全会则立足于“权责清晰、财力协调、区域均衡”的调整目标，要求优化事权和财权划分，保持“事权、支出责任和财力相适应”。可见，无论是财权、财力还是支出责任划分，基本上都是围绕事权展开，只不过从财权转换为财力，并逐渐过渡到与支出责任相适应，事权划分一直是政府间财政关系调整的逻辑起点。
事权是各级政府提供公共服务的职权或职能(中央财经大学课题组和安秀梅，2006
[1]
)，支出责任则源于公共服务的出资责任，是事权的延续(张晋武，2010
[2]
)，财权是各级政府履行事权时所拥有的筹集资金的权力，财力则是保障支出责任的可支配的财政资源(李齐云和刘小勇，2009
[3]
)。由此形成财权、财力与事权、支出责任之间逻辑上的支撑与保障关系，构成了政府间财政关系调整的核心，并引发了学界的广泛争论。一是事权与财权关系研究。1994年分税制改革秉承的“事权与财权相结合”原则，决定了“事权与财权相匹配”必然成为分税制改革的核心问题(孙开，1997
[4]
)。然而，事权划分的基本原则为经济外部性、信息复杂性和激励相容性(楼继伟，2013
[5]
)，主要依据中央与地方公共服务供给职能差异，而财权划分侧重于国家政治、经济体制等因素，两者并不存在一一对应关系。保持事权与财权相统一，只适用于计划经济和改革开放初期的经济体制(倪红日，2006
[6]
)。二是事权与财力关系研究。以财权匹配事权，导致了中央与地方财权特别是税权划分呈现出“倒三角形”，而事权划分又呈现出“三角形”配置状态(孙永君，2013
[7]
)，以至于出现“财权上收、事权下放”“小马拉大车”等现象(周坚卫和罗辉，2011
[8]
)。因为单纯地强调事权与财权相结合，往往只具有象征意义，与其说用财权匹配事权，倒不如说用财力匹配事权更为恰当(楼继伟，2020
[9]
)。三是事权与支出责任关系研究。基于事权划分对于支出责任归属的决定性作用，有学者认为两者的关系属于本源和派生关系(李齐云，2013
[10]
)。然而，并非所有事权都需要相应的支出责任予以配套，而且即使事权相同，支出标准也不一定相同，还取决于地方财力、施政重点乃至于部门博弈能力等因素(刘承礼，2016
[11]
)。
可见，分税制改革开启了政府间财政关系调整的体制基础，财政汲取对市场财产权的侵权性，必然需要财政支出的公共性来消解，财政收入不是目的，而是政府事权与支出责任运行效能的基本保障；同理，财政支出不是对市场功能的替代，而是基于市场失灵的直接回应，目的还是建立市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用(孙开和张磊，2018
[12]
)。当现代财税体制已经从“适应市场经济体制”转型为“匹配国家治理现代化”(高培勇，2018
[13]
)，如果仍固守于中央和地方的纵向二元分立，是否忽略了政府与市场的横向关系？因为政府介入市场的深度和广度，直接决定了中央和地方纵向事权与支出责任的总量和结构，并间接影响着省以下各级地方政府分担的总量和结构。进而，以中央和地方财政关系调整中的“地方”替代省以下各级地方政府，是否掩盖了后者的独立财政地位？根据结构功能主义原理，好的结构会产生正向功能。继而，作为党的二十大报告确立的使命任务，中国式现代化包括财政治理体系和治理能力的现代化，财政治理现代化如何在构建纵横协同治理体系的同时，经由事权、支出责任与财力、财权的优化配置将其制度优势转化为国家治理的效能，就成为当下亟待回答的中国之问。
本文的边际贡献主要有三个：一是提出财政治理现代化的规范内涵。目前相关研究还只是认为财政治理现代化是中国式现代化的重要组成部分，本文通过分析分税制三十年政府间财政关系调整，阐释财政治理现代化的双重内涵，并论证逻辑关系，丰富了财政的国家治理理论。二是构建结构功能主义的研究范式。在治理理念上，本文阐释了政府间财政关系调整从二元分立转向了多元共治；在治理结构上，政府与市场、中央与省级、省与省以下各级地方政府构成了纵横协同的治理体系；在治理功能上，权、责、利相统一构成了治理能力现代化，构建了中国特色财政话语体系。三是推动分税制改革的纵深研究。本文认为不能以中央与地方财政关系中的“地方”掩盖省以下各级地方政府的独立财政地位，也不能将分税制演变为“分成制”，除了推动中央与省级财政分权外，还需要加速推进省以下财政体制改革，积极回应新一轮财税体制改革的战略部署，拓展了研究边界。
二、分税制改革三十年的国家治理理念转型
客观上，在分税制改革初期，我们强调以事权匹配财权，特别是税权的目的，是为了提升中央的宏观调控能力和实现市场统一，激发中央和地方“两个积极性”，但随着财权下放空间的减缩，财权配置原则必然与事权配置原则发生冲突。源于财权的财力属于应然层面的财政收入，与实然层面的可支配财力仍存在诸多差异。受制于经济发展水平和征管能力等因素的约束，即使不同区域的财权划分标准相同，仍可能出现财力的差异，这也是转移支付产生的制度根源。“健全事权与财力相匹配的财税体制”，也被党的十七大报告首次确认。
其实，即使将财权替换为财力，保持事权与财力相匹配，并构建转移支付制度的同时，仍难以克服“中央请客、地方买单”的困境。因为有事权也有财力但不承担支出责任，并不违反“事权与财力相匹配”原则。即使上级政府的事权与财权、财力相匹配，但如果其不承担相应的支出责任，或者能够将事权、支出责任层层转移给下级政府，仍不能保证下级尤其是基层政府不承担超过自身事权范围的支出责任。因此，不同于传统观点将财政制度依附于市场经济体制，党的十八届三中全会将其提升为国家治理的基础和重要支柱，进而从国家治理范畴，提出了“事权与支出责任相适应”原则，逐步将事权与支出责任划分作为政府间财政关系调整的主要内容。
然而，固守于事权与支出责任划分，还只限于政府间财政关系调整的局部视角。一方面，事权不同于支出责任。虽然事权划分是支出责任划分的基础，支出责任是政府履行相应事权的财政义务，支出责任能够在事权划分中找到依据，但决定支出责任的因素却并非一定限于事权，这也是中央提出“保持事权与支出责任相适应”的应有之义。否则，就丧失了单独强调支出责任划分的逻辑基础和政策价值。另一方面，固守于事权与支出责任划分，还忽略了起点和过程之间的逻辑关系。事权与支出责任划分是财权、财力划分的基础，具有前提性，如果忽略两者匹配关系的过程性，仍难以涵盖事权、支出责任与财力、财权关系的全貌。因为仅仅增加下级政府事权而不增加财权与财力，或者减少其财权与财力，而不降低相应的支出责任，上级政府依然可以在本级财政紧张而存在预算约束前提下，层层下放事权或支出责任。此时，即使下级政府能够保持事权与支出责任相适应，也难以有效解决职责履行的财权与财力保障难题。
分税制改革的前提是财政的分级管理，由于改革的初衷主要是提高“两个比重”，化解“诸侯经济”的潜在威胁(王绍光和胡鞍钢，1993
[14]
)，而将重点放在了财政收入关系调整，以至于收入分权成为改革核心。这种割裂财政收支联动机制的做法，既导致了收入集权而支出分权局面(冯俊诚，2020
[15]
)，也陷入了政府间财政关系调整的二元分立。所以，分税制改革推进中，我们逐步从“事权与财权相结合”过渡到“事权与财力相匹配”，再到“事权与支出责任相适应”，直至党的十九届四中全会要求优化政府间事权和财权划分，保持事权、支出责任与财力相适应。至此，收入调整与支出调整逐渐呈现出并重态势。可以看出，虽然党的政策具有淡化财权划分意向，仍将财力作为匹配事权与支出责任的主要方向，但不可否认，作为各级政府履行事权并承担相应支出责任的财政支撑，财力并不代表财权，财权暗含了财力以及相应配套的权力，而财力则是其下位概念。只是相对于财权下放而言，完善财政转移支付，以及保持财力与事权、支出责任相适应，成为当下政府间财政关系调整的现实依据。
因此，当十九届四中全会提出“权责清晰、财力协调、区域均衡”目标的同时，要求优化事权与财权划分，实际上我们已经切入了政府间财政关系调整的整体主义视角，也步入了分税制改革的深水区。事权、支出责任与财力、财权的划分势态，不仅决定着中央与地方纵向协同关系，还取决于政府与市场在财产分配、经济发展方面的横向协同关系(张光，2009
[16]
)。缺乏边界清晰的横向协同，不仅制约纵向财政关系调整，而且冲击分税制功能发挥；而忽略纵向协同的市场分权效应，不但影响政府与市场的横向关系，也必然阻碍省以下财政体制改革的纵深推进。此时，政府间财政关系调整也已经由传统的二元分立转向了多元共治理念。
三、财政治理现代化的双重内涵
科学的财税体制是维护市场统一、实现国家长治久安的制度保障，财政治理的现代化决定了国家治理体系和治理能力的现代化(高培勇，2014
[17]
)。因此可以说，分税制改革三十年对事权、支出责任与财力、财权划分的探索，始终围绕政府与市场、中央与地方之间纵横协同的治理体系和权、责、利相统一的治理能力展开，即中国式财政治理现代化。作为中国式现代化的重要内容，财政治理现代化包括治理体系现代化和治理能力现代化两个层面，也具有了纵横协同治理体系现代化和治理效能现代化的规范内涵，前者是结构论，侧重于从横向和纵向治理主体角度构建现代财政治理体系，后者则是功能论，侧重于从权、责、利运行效能角度提升纵横协同的治理能力。
(一)结构论：纵横协同治理体系的现代化
从治理体系角度看，与中央与地方纵向财政关系密切相关的横向制度安排也构成了中国式财政治理体系现代化的基本内容，纵横协同的治理体系不再局限于中央与地方主体间的二元对立，而应是治理主体的多元化，既包括中央与省级、省与省以下各级纵向政府间的财政关系调整，也包括政府与市场横向主体间的治理框架。
其实，在分税制语境下，政府间财政关系调整并非孤立的单向逻辑，而是具有天然的横向和纵向两个维度，前者主要体现于政府与市场在公共服务供给上的职责分工，而且市场在资源配置中的决定性地位，决定了横向边界厘定成为纵向权责分解的前提和基础；后者则既包括中央和省级政府，也包括省以下各级地方政府的财政分权，不能将其抽象化、概括化。首先，厘清政府与市场在公共服务供给上的边界是政府间财政关系调整的基础和前提。分税制改革三十年的基本趋势便是放松对市场的管制，逐步扩大市场的资源配置功能，并经历了“辅助性作用”“基础性作用”和“决定性作用”的功能转型。其次，分税制改革的前提是财政制度的分级管理，“一级政府、一级财政”原则必然要求事权与支出责任的分层次以及保持财权与财力的相适应，发挥中央统一领导下的“两个积极性”。最后，不能以中央与地方的财政分权遮蔽省以下各级地方政府的独立地位，当前分税制改革还只限于中央与省级政府之间，省以下财政体制属于中央财政指导下的“自主选择模式”(倪红日和张亮，2012
[18]
)，《国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》(以下简称国办发〔2022〕20号文)将其确立为“省负总责、分级负责”原则。
由此可见，事权、支出责任与财力、财权在中央与地方之间的划分，既承载了政府与市场在公共服务资源配置中的不同地位，也承载了中央与省级、省与省以下各级地方政府之间的分权化逻辑。其中，政府与市场的关系界定，属于财政治理体系现代化的第一层次，缺乏合理的横向边界划分，不但影响各级政府的公共服务供给职能，而且必然冲击中央与地方的纵向财政关系。中央与省级财政关系调整，属于财政治理体系现代化的第二层次，既直接受制于政府介入市场的深度和广度，也间接影响着省以下各级地方政府关系的有效届分。随着党的十九届三中全会要求赋予省以下更多自主权，以及国办发〔2022〕20号文的出台，省以下财政体制改革必然由传统的“中央与省级主导”转向“地方分级负责”。省以下各级地方政府之间的财政关系调整属于财政治理体系现代化的第三层次。
(二)功能论：权、责、利运行效能的现代化
中国式财政治理现代化既是现代财政制度建设的基本问题，也是新时代新征程中国式现代化的使命任务。从治理能力角度来看，纵横协同的制度安排构成了治理体系的基本框架，而制度运行的效能则决定了治理能力的现代化。优化事权与财权划分，保持事权、支出责任与财力相适应，不仅是政府间财政关系调整的基本要求，也是将纵横协同治理体系的制度优势转化为治理效能的基本原则。
从语义上理解，事权与支出责任侧重于从财政支出角度划分中央与地方的财政关系，但如果从事权与支出责任产生的前提——公共服务职责的保障程度考虑，财权与财力又必然成为财政收入的前提和基础。财政收入源于对市场财产权的合法侵犯，侵权行为的消解势必要求财政支出的公共利益最大化，在财政收入与财政支出之间建立民主正当性。事权、支出责任与财力、财权划分的背后，是中央与地方财政收入体系和财政支出体系的划分，以及财政收支相互衔接、相互配合的联动机制。首先，从财政收入角度来看，事权履行需要相应财力或财权的保障与支撑，这是财政收入汲取的基础和来源，缺乏收入保障的事权履行就成了无本之木、无源之水。其次，从财政支出角度来看，支出责任划分必然依赖自身财权所产生的财力，或者上级财权所产生财力的转移支付，缺乏财权与财力的匹配，也就丧失了支出责任的保障性以及问责的正当性。最后，从财政收支联动机制看，财政收入取之于民、财政支出用之于民的共担、共享与共治，本质上体现了国家的理财水平，收支联动机制是发挥财政分权治理效能的基础和根本条件，并决定了国家的治理水平。单纯地固守于事权与支出责任划分，必然忽略财权与财力经由市场财产转化为公共财政的过程性，既不能为事权与支出责任的履行提供财政基础，又模糊了政府与市场的横向边界，还制约了纵向财政关系调整。
由此可见，事权与支出责任主导了财政支出划分，而财权与财力则倾向于财政收入划分，事权、支出责任与财力、财权划分，成为财政收入与财政支出划分以及财政收支联动机制构建的必然依据，也是现代财政治理效能提升的核心。其中，事权划分属于财政治理能力现代化的第一层次。无论是“事权与财权相结合”“事权与财力相匹配”，还是“事权与支出责任相适应”“事权、支出责任与财力相适应”，事权都是支出责任以及财权、财力划分的前提和必备要件，这已经被财税实践所验证。然而，事权划分的主导性地位，并不意味着支出责任必然依附于事权，有事权并不一定有支出责任，支出责任不同于事权，具有自身划分的基本原则(岳红举，2019
[19]
)，支出责任划分属于财政治理能力现代化的第二层次。强调“事权与支出责任相适应”，也并非是对“事权与财权相结合”“事权与财力相匹配”的天然替代，而只是将其作为政府间财政关系调整的逻辑起点，以及当下财税体制改革的重点和突破口。相较于财权划分的政治与经济体制约束，尤其是作为财权主要形式的税权客观上还需要统一集中到中央，因此保持事权、支出责任与财力相适应，逐渐成为政府间财政关系调整的基本依据，财力划分便属于财政治理能力现代化的第三层次。与此同时，基于财权在分税制体制改革中的基础性地位，在保持中央与地方财力相对稳定的前提下，财权划分就属于财政治理能力现代化的第四层次。而且，随着新《预算法》授权放开地方政府债务，以及十九届三中全会要求赋予省以下更多自主权，均为今后财权的适度下放提供了法律支撑和政策指导。
所以，以事权划分为逻辑起点，从“事权与财权相结合”“事权与财力相匹配”“事权与支出责任相适应”，可以推导出“支出责任与财力相适应”原则，进而经由财权对财力的决定性作用，可以推导出“事权、支出责任与财力、财权相适应”原则(柯华庆，2014
[20]
)。任何孤立地看待事权、支出责任、财权与财力的观念，必然割裂政府与市场、中央与省级、省与省以下各级地方政府之间的逻辑关系，进而阻碍纵横协同治理体系的构建，以及财政治理能力的现代化。
四、纵横协同治理体系的三重结构
承前所述，纵横协同的治理体系强调治理主体的多元共治，既包括政府与市场的横向协同，也包括中央与省级、省与省以下各级地方政府之间的纵向协同，构成了中国式财政治理体系现代化的三个层次，也决定了纵横协同治理体系的三重结构。
(一)第一重结构：“有效市场”与“有为政府”
政府介入市场资源配置的横向维度，决定了中央与地方纵向事权与支出责任划分的总量和结构，属于纵横协同治理体系的核心和关键问题。首先，受制于公共服务的非竞争性、非排他性，市场机制难以有效配置，成为政府事权的制度根源。《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(以下简称国发〔2016〕49号文)就明确提出，将应由市场承担的基本公共服务事权与支出责任还于市场，而应由政府提供的，明确相应承担主体的政府层级。由此，市场在资源配置中的决定性功能，决定了市场有效的第一性。
其次，市场经济体制改革的核心是处理好政府与市场的关系，只有在实行市场经济体制改革后，我国才具有了划分政府与市场事权边界的体制依据(宋立，2007
[21]
)。分税制改革以来的政府职能转变，均立足于增强市场机制的资源配置功能，倒逼财政体制改革，实现由传统的投资型财政向公共服务型财政转变。由此，更好地发挥政府作用，退出对市场的越位和补充市场的缺位领域，决定了政府有为的兜底性。
最后，在治理理念下，治理主体的多元化、治理方式的民主化，决定了政府与市场的关系，不再是单向的命令与服从，而呈现出平等与合作的共治关系。政府与市场具有不同的比较优势，尤其在经济转轨时期，部分准公共服务领域还无法有效区分两者的职责边界。这既需要形成多元化、多渠道的市场投入力量，又需要政府简政放权，积极培育并参与市场竞争，促进政府与市场的“双向塑造”(周黎安，2023
[22]
)，进而形成“有效市场”与“有为政府”衔接配合的治理体系。
(二)第二重结构：统一领导与“两个积极性”
坚持中央统一领导下，发挥地方主动性、积极性，不仅是《宪法》关于政府职权划分的基本原则，也是中央与地方财政关系调整的法律依据。首先，中央的统一领导是基础和前提，有助于维护中央权威和统筹调控，避免财政关系调整争议的长期搁置局面(张敏和马万里，2024
[23]
)。这也是国发〔2016〕49号文提出财政事权由中央决定以及裁定划分争议的明确要求，只有划分了中央与省级之间的财政关系，省以下各级地方政府才能实施“二次配置”。由此，相对于地方主动性、积极性的发挥，这种“中央决策、地方执行”机制，决定了中央的统一领导具有优位性。
其次，分税制是分级管理的财政体制，除了中央一级，地方层级还普遍存在四级政府，缺乏后者的协同配合，前者的统一领导也无法有效落实。况且，分税制改革的纵深推进还需要从中央与省级延伸至省以下各级地方政府，后者主动性、积极性发挥的程度，也决定着分税制体制运行的整体效能。由此，相对于中央的统一领导，激励地方政府主动作为，推进省以下体制改革纵深发展，决定了地方政府的承继性。
最后，兼顾了中央驾驭能力与地方发展活力的“包容性财政体制”，既是中国经济改革和发展奇迹的关键，也是理解中国式现代化道路和制度经验的可行框架(吕炜和靳继东，2022
[24]
)。中央政府兼有顶层制度设计者和调适者的双重角色，地方政府则是改革实验者、拓荒者和实践者，基于“摸着石头过河”的改革策略，先行先试、试点模式等区域性探索在先，借鉴模仿、以点带面等政策推广在中，条件成熟时全面推广、上升为中央意志在后的改革路径，构成了分税制改革三十年发展的基本逻辑。由此，相对于中央的统一领导和发挥“两个积极性”，上下协同、激励包容的财政关系呈现出有机联动性。
(三)第三重结构：“省负总责”与“分级负责”
在省以下财政体制改革纵深推进背景下，中央与地方财政关系中的“地方”已经不能作为一个概括性概念，而应当成为相对独立的财政主体，分税制改革事实上已经形成了“一级政府、一级财政”的“行为联邦制”(郑永年，2013
[25]
)。首先，我国分税制改革实施的是“二元决定机制”，由国务院决定中央与地方、省级政府决定省以下财政体制。作为中央与地方财政关系转换的枢纽，省级政府既是省以下分税制规则的制定者，又是省域内转移支付资金的分配者，还是地方政府债务的统借统还者。国办发〔2022〕20号文则进一步要求省级政府对省以下财政体制改革“负总责”。由此，相对于省以下各级地方政府而言，作为地方政府的最高层级，省级政府便呈现出省域内财政关系调整的统筹调控性。
其次，中央与省级政府的财政分权不能替代省以下各级地方政府的分权体制，将后者依附于省级政府，进而否认其相对独立的财政地位，既不符合省以下地方政府的不同层级，也违背了事权与支出责任划分的基本目的，最终背离“两个积极性”原则。党的十九届三中全会明确提出赋予省级及以下机构更多自主权，国办发〔2022〕20号文则进一步要求各级地方政府“分级负责”。由此，相对于省以下财政体制改革的“省负总责”，分级管理的“分级负责”机制也就决定了各级地方政府的相对独立性。
最后，省以下财政体制改革已经成为当前分税制改革纵深推进的薄弱环节，这既源于事权与支出责任的过度下移，也跟财权与财力的不断上收有关，更源于各级地方政府尤其是市县政府尚未真正落实分级管理、分级负责原则。赋予市县政府相对独立的财政主体地位，尊重其自主性和首创精神，既是政府间财政关系调整激励相容原理的基本要求，也是当下积极推进省以下事权与支出责任划分的应有之义，发挥“两个积极性”，更应突出地方积极性(高培勇，2023
[26]
)。由此，单就国办发〔2022〕20号文要求省级政府“负总责”与各级地方政府“分级负责”而言，省以下财政体制改革的加速推进显然具有时代紧迫性。
五、权、责、利运行效能提升的四重维度
政府与市场、中央与省级、省与省以下各级地方政府之间的多元共治，从主体角度构成了中国式财政治理现代化的体系结构，然而，发挥纵横协同治理体系的功能优势，还需要优化财政收入、财政支出以及财政收支的联动机制，将权、责、利相统一的制度功能转化为治理效能。事权、支出责任与财力、财权划分，构成了中国式财政治理能力现代化的四个层次，也决定了权、责、利配置功能提升的四重维度。
(一)第一重维度：事权划分是纵横协同治理效能提升的逻辑起点
事权划分是分税制三十年政府间财政关系调整的核心，也是纵横协同治理效能提升的逻辑起点。按照纵横协同的治理体系划分，事权履行效能的衡量指标可以区分为两个：横向统一的价值定位和纵向协调的层级划分，前者决定了政府事权履行的总量和结构，后者则决定了政府事权履行的主体和方式，均在于发挥政府与市场、中央与省级、省以下各级地方政府的比较优势，实现公共服务供给的最优化和公共利益的最大化。
首先，事权划分的目录清单制度是横向协同治理效能提升的现实依据。国发〔2016〕49号文的出台，正式推动了中央与地方事权划分的政策构想转向了制度设计和财政实践，目前我国已经初步形成了包括医疗卫生、科技等十个领域的财政事权划分框架。单就形式而言，这种事权划分的目录清单制度是对中央与省级、省与市级、市与县级之间纵向财政关系的调整，然而在实质上，就其目标而言，对现代财政制度的追求，本就与市场经济体制改革的“市场有效”“政府有为”核心目的相契合；就其改革策略而言，以政策先行、分领域试点探索的实施方式，也是基于经济转轨时期政府与市场关系的动态化以及保持事权划分适度确定性的现实考虑(刘尚希等，2018
[27]
)。进而，在建设目标和改革策略上，事权划分目录清单制度在厘清纵向财政关系的同时，必然为政府与市场的横向分野提供体制性保障(马万里，2013
[28]
)，已经成为横向协同治理效能提升的现实依据。一方面，针对“市场有效”“政府有为”的市场经济体制建设目标，应保持基本公共服务普遍性与特定公共服务非均衡性的适度平衡，以基本公共服务均等化为突破口，优先划分基本公共服务领域的专属事权和共同事权；同时，对于特定领域，鼓励地方政府结合自身经济社会发展实际，提供差异化公共服务，并吸引社会资本与政府合作，以市场供给主体的多元化纾解社会主义初级阶段的主要矛盾。另一方面，针对经济转轨时期政府与市场难以有效彻底厘清边界的现实困难，应保持事权动态化和确定性的适度平衡。作为公共政策的重要形式，目录清单制度有助于保持事权划分的开放性，可以经由实践反馈、适时调整、立法确认等程序，逐步提升为法律法规，已经成为当下适合中国国情的改革策略。
其次，专属事权和共同事权划分是纵向协同治理效能提升的制度选择。除了明晰政府与市场的横向边界外，政府事权还需要在中央与省级、省与市级、市与县级的纵向财政主体之间再次分配。按照政府层级和匹配关系，事权可以划分为专属事权和共同事权两种，前者又可以细分为中央、省级、市级和县级的各自专属事权，后者则由于政府层级差异呈现出相对复杂的六级共同结构：中央与省级；中央与省级、市级；中央与省级、市级、县级；省与市级；省与市级、县级；市与县级。相对于专属事权的主体单一、职能明确，共同事权则由于主体多元、职能交叉等特征，既属于中央与地方事权划分的重点，也成为省以下财政体制改革纵深推进的难点。由此，在这个意义上讲，是否有效划分事权尤其是共同事权的履行层级和主体边界，决定了中央与地方“两个积极性”能否有效发挥。一方面，针对事权划分的层级结构，应立足于“最佳财政辖区原则”(Olson，1969
[29]
)，根据公共服务的受益范围、事权构成要素和实施环节，分解到不同层级，并按照“基层优先、外溢共担”原理，只有当低一层级政府不能有效发挥作用时，高一层级的政府介入才具有正当性(Vischer，2001
[30]
)。另一方面，针对事权划分的主体边界，应逐步扩大专属事权并适度减少共同事权，防止共同事权普遍化可能导致的过度下移以及“一事一议”风险。减少并规范共同事权的目的不在于彻底消除共同事权，而是对不同政府层级治理优势的认可以及对下级主动作为的激励。
最后，事权划分的决定机制是纵横协同治理效能提升的关键举措。当前中央和地方事权划分实施的是“中央决策、地方执行”机制，中央具有划分决定权和争议裁决权，省以下地方事权也通常按照“省级决策、市级执行”“市级决策、县级执行”机制，逐步衍生出由中央划分中央与省级、省级划分省与市级、市级划分市与县级的基本格局。这种“上级决策、下级执行”机制虽然有助于维护中央统一领导，契合了“下管一级”财政体制，但却显示出事权决定的单向性，难免导致事权的过度下放，挤压下级尤其是基层政府的财政支撑能力，使后者产生逆向激励，进而在出现“跑部钱进、跑省钱进、跑市钱进”的同时，追逐非规范性财政收入，挤压市场的资源配置能力和机会。
财政资源和利益格局的优化配置是治理能力提升的核心，事权划分的决定机制也成为纵横协同治理效能提升的关键。在纵横协同理念下，政府与市场、中央与地方、省与省以下各级地方政府均属于平等与合作的共治关系，单向决定机制亟待转向多元互动的协同模式。一方面，完善改革方案的制定方式。可以借鉴预算编制的“两上两下”模式，先由下级政府提出事权划分的基本框架，上级政府审核后下达调整目标，再由下级政府提出调整范围，最后经上级批准后形成最终方案。方案制定的自下而上有助于发挥地方政府的积极性、主动性，弥补公共服务事权的市场失灵，而自上而下则有助于突出中央的统一领导，纠正地方政府重建设、轻服务的政府失灵(徐永红，2013
[31]
)。另一方面，完善事权划分争议的裁决机制。如果按照“谁划分、谁裁决”原则，上级政府既是事权划分的决定者，又是事权争议的裁定者，难免陷入“运动员”与“裁判员”的身份悖论。应立足于多元治理理念，赋予下级适度的决策参与权和争议救济权，短期内可以基于行政效率考虑优先使用行政裁决，通过在政府内部设立仲裁机构处理事权协调问题(王浦劬，2016
[32]
)，但长期看适宜由立法形式规范上级对下级事权的干预方式，通过全国人大和地方人大机关解决行政法规、地方性法规和政府规章之间的冲突(楼继伟，2018
[33]
)，落实财政公平、财政民主的实质价值。
(二)第二重维度：支出责任划分的约束与激励功能
传统的支出责任划分方法是将其依附于事权，按照事权层级匹配相应的支出责任，虽然有助于保持支出责任与事权相适应，但也掩盖了支出责任划分的独立性。作为政府履行公共服务事权的支出义务和保障，支出责任划分重在激励各级政府履行相应事权的同时，发挥问责的约束功能。姑且不论支出责任是否具有相应的财权与财力支撑，单就其约束和激励功能而言，运行效能的评价指标通常有两个：合法性与合理性，前者侧重于支出责任分配的民主与法治，是发挥激励功能的基础和前提，后者侧重于支出责任分配的效率和效益，是发挥约束功能的目的和归宿。
其一，支出责任划分的合法性有助于增强纵横协同治理体系的约束功能。作为弥补市场失灵的直接回应，政府履行公共服务的支出义务源于经由市场财产转化而来的公共财政，并通过公共服务形式回馈市场，方可在消解侵权性的同时，约束各级政府“正确地做事”。与此同时，支出责任在约束政府与市场横向边界的同时，也直接决定了中央与省级、省与省以下各级地方政府的纵向支出责任划分边界，并影响着纵向协同的约束功能。由此，发挥纵横协同治理体系的约束功能，就需要将支出责任划分的合法性分解为三个层面：在横向层面，尊重市场机制在现代财政制度中的主体地位，通过制定政府支出责任正面清单和市场投资负面清单等形式，将政府支出收缩到基本公共服务领域，扩大市场在竞争性领域的决定性作用。在纵向层面，尊重中央与地方各级财政主体的独立地位，按照“一级财政、一级支出责任”原则，明确支出责任的具体层级和承担主体，特别是共同支出责任的分担比例，提高问责的正当性、法定性。在纵横协同层面，明确基本公共服务的国家基础标准和省级标准、市级标准，坚持差别化分担，向困难地区倾斜，并通过预算民主程序矫正市场失灵和政府失灵，防止支出责任过度下移导致的“下级跑上级、上级跑中央、地方找市场”。
其二，支出责任划分的合理性有助于增强纵横协同治理体系的激励功能。强调支出责任划分的合法性，本质上还是责任管理的“控制导向”，而在治理理念下，强调纵横协同的激励功能，就需要转向“绩效导向”，关注如何“做正确的事”(童伟，2013
[34]
)。将财政支出绩效评价扩展为全面绩效管理的同时，2018年中共中央、国务院出台的《关于全面实施预算绩效管理的意见》还要求将各级政府提供公共服务的成本和效益纳入绩效管理，本质上也是将市场机制引入政府决策，促进公共服务型财政职能转变。由此，全面绩效管理在提高“有效市场”与“有为政府”横向协同效能的同时，必然对中央与地方纵向财政关系产生两个层面的激励功能：第一层面，针对公共服务供给的市场失灵，全面绩效管理可以发挥支出责任的“积极绩效”评估功能，补足市场的缺位，激励地方政府主动作为，在提高财政支出效率和效益的同时，增强市场对公共财政正当性的认可。第二层面，针对公共服务供给的政府失灵，全面绩效管理又可以产生支出责任的“消极绩效”评估功能，克服各级政府的越位和过度干预，在减少权力寻租、权力设租的同时，增强市场在资源配置中的决定性作用。
(三)第三重维度：财力匹配与结构优化的治理功能
作为事权与支出责任的财政支撑，财权与财力是各级政府从市场筹集财政收入的权力和能力，财权是财力的权力载体，财力是财权的表现形式。在分税制体制下，受制于财政分权程度、地方经济发展水平以及征管能力等因素，地方政府即使拥有财权也并不一定拥有相应的财力，财政资金筹集权力与能力的分离，必然导致财力来源的“双轨制”：自有财权形成的财力、转移支付形成的财力。
其一，事权、支出责任的财力匹配机制决定了纵横协同治理效能的保障程度。政府与市场在事权与支出责任上的划分，决定了财政支出的横向边界，而中央与地方对财力的划分，则决定了财政收入的纵向边界。保持事权、支出责任与财力相适应，就需要在横向协同与纵向协同之间建立财政收支联动机制。就横向协同关系而言，公共服务供给的市场失灵是政府存续的逻辑必然，筹集财政收入的目的在于弥补市场缺陷，并通过财政支出的有效性回馈市场，形成“有效市场”与“有为政府”的良性互动。就纵向协同关系而言，在财权下放空间有限的体制下，财力成为事权与支出责任划分的主导性因素，缺乏财力的匹配机制，既难以为地方政府事权与支出责任的履行提供财政支撑，也势必导致后者的放任态度以及上级问责正当性的丧失。就纵横协同关系而言，政府与市场横向划分的事权与支出责任决定了中央与地方财力调整的总量和结构，也必然成为省与省以下各级地方政府财力划分的约束条件。继而，当事权与支出责任下放而财力向上集中，纵向层面的事权、支出责任与财力不相适应，必然在横向层面体现为过度罚款、隐性债务等逆向激励。
由此，作为事权与支出责任的履职保障，财力匹配机制对财政资源配置格局的再造，既决定于政府与市场的横向边界，又承载了中央与省级、省与省以下各级地方政府纵向分权的治理效能，已经成为财政治理能力的重要指标。在政府与市场层面，应立足于财政收入适度性和公共服务供给的有效性，在综合考虑经济发展水平、财政汲取能力等综合财力的基础上，合理划分事权与支出责任，确保市场有效的第一性和政府对于基本公共服务的兜底性。在中央与省级层面，应立足于中央和地方财力的相对稳定性，通过完善地方税体系、扩大增值税分享比例、增加一般转移支付以及完善地方政府债务管理等形式，发挥中央和地方“两个积极性”。在省与省以下各级地方政府层面，应立足于省级政府的统筹调控与市县政府的分级管理，根据省域内经济社会发展水平、收入分布、区域均衡度等指标变化，适时调整财力划分，在适度提升省级收入分享比例的同时，还应对基层政府保基本民生、保工资、保运转实施“省负总责”。
其二，财力结构决定了纵横协同治理效能的提升程度。按照财力背后的权源划分，财力结构呈现出两种形式：自有财权形成的财力和转移支付形成的财力，前者主要是税收、政府性基金、地方政府债务等，后者主要表现为一般转移支付、专项转移支付和共同事权转移支付。如果按照财力服务于事权的目的划分，财力结构又呈现出两种功能：基本公共服务事权和特定公共服务事权，前者属于税收和一般转移支付的基本价值目标，后者则是政府性基金、地方政府债务和专项转移支付的主导性功能。
不同的财力结构，既代表着财政资源筹集权力与能力的分离程度，也意味着不同的事权定位，更体现出不同政府层级的努力方向。就自有财权形成的财力而言，由于受制于税收法定原则、政府性基金等非税收入的征收规范约束，增加这些财力，既需要中央的立法授权，还依赖征管技术的完善，更需要本地区经济的高质量发展；至于地方政府债务，除了需要遵循中央限额管理和本级人大批准外，债券能否顺利发行还依赖于市场主体对支出用途、偿还能力、政府信用等综合治理水平的认可。经由自有财权形成的财力，在逻辑上是政府服务于市场的必然结果，本质上却是市场主体对政府治理能力的认可。就转移支付形成的财力而言，相比通过本地区治理能力提升获得的财政收入，转移支付资金既无需偿还，又与本地区经济发展努力不存在逻辑上的必然关系，获取成本相对较小，极易诱发“跑部钱进、跑省钱进、跑市钱进”机会主义的同时，产生“鞭打快牛”的负向激励(范子英和张军，2010
[35]
)。党的二十大报告首次将财政转移支付与预算制度、税制结构并列提出，一定程度上也是对当前分税制改革纵深推进尤其是省以下各级地方政府财力结构调整的明确要求。
由此，不同的财力结构既承载了不同的公共服务事权功能，也决定了省以下财政体制改革中地方政府积极性、主动性的发挥程度。就纵横协同治理效能提升的决定性因素而言，财力结构优化应突出三个层面：第一，基于财力结构对基本公共服务事权和特定公共服务事权的功能差异，应构建以税收为主导、政府性基金、地方政府债务等非税收入为辅助的财力结构。姑且不论税收对于财政治理的基础性、支柱性、保障性作用，单就基本公共服务事权的保障功能而言，税收收入就应当成为现代财政的主导性财力，而政府性基金和地方政府债务等财政收入只能定位于特定公共服务事权或基本公共服务的辅助作用。第二，基于自有财力与转移支付的努力程度差异，应构建以自有财力为主导、转移支付为辅助的财力结构。以提高中央财力占比为目的的分税制改革虽然有助于维护中央统一领导，但客观上也使地方财政占比下降，自有财力难以支撑事权与支出责任，转移支付制度由此产生。相较于从经济高质量发展中获取财政收入的自信自觉，过度依赖转移支付势必产生“坐等靠”的机会主义以及“讨价还价”的逆向激励，地方财政也演变为“打酱油财政”(杜江和龚浩，2020
[36]
)。第三，基于省以下财政体制改革的激励相容原理，应构建以省级分配为主导、财政资金直达机制为辅助的转移支付体制。由于地方财政体制存在诸多差异以及一般转移支付分级测算技术难题，中央资金通常由省级财政实施“二次分配”，难以有效保障下级尤其是基层政府的财力支撑，财政资金直达机制由此产生。然而，除了扩大资金直达机制适用范围并将其制度化、规范化外，作为中央与地方财政关系转换的枢纽，省级政府具有省域内财力差距的统筹调控地位，发挥财力划分的“省负总责”功能，还需要适度增加主体税种的分享比例，增强省级财力集中度。
