技术与制度互构关系
转换及其对公共治理的影响
陈振明 张树全
作者简介:
[1]
陈振明，厦门大学公共政策研究院/公共事务学院教授；[2]张树全，厦门大学公共事务学院博士研究生。
文章来源：
《公共管理学报》2023年第4期，已在中国知网上线，感谢读者推荐，同时也感谢作者授权转载。
发表时间：
2023/9/23
版块分类：
前沿文献（推送前知网下载量：2195）
PDF全文：
点击链接<
技术与制度互构关系转换及其对公共治理的影响
>可下载PDF全文（有效期7天）。
摘要：
“第四次工业革命”使技术与制度之间的互构关系从“社会建构”向“技术决定”转变，这一转变对公共治理有何影响，公共治理受此影响会呈现出何种趋势？对这一问题的回答有助于更好地协调治理技术和治理制度之间的关系。本文在马克思关于革命性技术的理论分析基础之上，引入“社会建构”和“技术决定”的概念，构建了一个技术和制度互构关系转换的三阶段分析框架，以考察信息技术对公共治理的影响。分析表明，智慧社区、智慧城市等治理技术的更新，其实质是以信息技术为基础的制度变革，不仅改变了公共治理的技术，还引发了公共治理资源、治理动能和治理场景的变革。技术向前发展的趋势不可逆转，因此公共治理部门在协调治理技术和治理制度的关系时，要顺应技术和制度互构关系转换的趋势，构建适应数字时代需要的公共治理体系，以推动治理体系和治理能力现代化。
关键词：
技术;制度;互构;信息技术;公共治理;
一、 引言
当前大数据、人工智能、物联网、云计算等技术群落蓬勃发展，引发社会结构的深刻变革，给社会治理带来新的机遇和挑战。中共二十大报告指出，要加快推进市域社会治理现代化，提高市域社会治理能力[1]。面对来自大数据、人工智能等新一轮科技革命带来的冲击，准确判断数字技术冲击下公共治理的未来发展方向，关系到是否能更好地利用智能技术推动治理体系和治理能力现代化，是当前我国公共治理面临的一个重要课题。
理论界对技术和制度之间关系的认识处于长期的争论之中，形成“技术决定论”和“社会建构论”两种针锋相对的观点。技术决定论认为技术影响制度，社会建构论则相反，认为制度决定技术。理论上的分歧使其不能为公共治理的技术创新提供清晰的指导，厘清两者之间的关系具有重要的理论和实践意义。马克思在研究机器和资本主义制度的形成时对技术与制度之间的关系进行了大量的分析，并提出了判断革命性技术的两个标准，即技术的通用性和技术的社会需求。在马克思关于革命性技术的理论分析基础上，引入“社会建构”和“技术决定”的相关概念，可以构建起一个描述技术和制度互构关系变化的三阶段模型。当前以大数据、人工智能、物联网等技术为代表的技术和产业革命，正推动信息技术和制度之间的互构关系从“社会建构”阶段转向“技术决定”阶段，公共治理系统是社会制度的子系统之一，对社会整体的技术与制度互构关系转换的研究，有助于准确认识公共治理的未来发展方向，为公共治理体系的创新提供理论参考。
二、技术与制度互构的理论基础
（一）技术与制度的互构关系
互构的概念来自社会学，社会学把个人与社会的关系看成是现代性的核心问题，对这一问题的研究积累了一系列理论与方法的二元对立范式，如自然与人文、传统与现代、习俗与契约等，互构是指个人与社会之间相互建塑与型构的关系[2]。技术与制度是上述二元对立的其中一种，是科技哲学、社会学、经济学所共同关注的问题。
芳汀认为行动者在特定的组织形态和资源网络环境下对技术进行感知、设计、执行和使用，组织形式和社会网络由技术和制度安排共同决定，通过这一过程使客观的技术转变成“被执行的技术”[3]。奥利科夫斯基（Orlikowski）以吉登斯的结构理论为基础，认为技术是由特定社会环境中的人们根据物理原理进行建构的；然而，一旦技术被开发和部署，就表现出客观性和结构性的特征[4]，后来他又引入技术执行的观点，认为技术执行一方面改变制度和习惯，另一方面又受到资源、规范以及认知等制度因素的影响[5]。邱泽奇认为组织和技术都具有刚性和弹性两种属性，弹性指的是可塑性，组织因为信息技术的刚性而改变其结构，同时，技术也因为组织的刚性而被修改和改造；他把技术区分为核心技术和辅助技术，核心技术的刚性会重塑组织的结构；而辅助技术和管理技术的革新，则可能在技术结构弹性允许的范围内保持原有的组织结构，由此形成技术和制度之间的互构关系[6]。
综上所述，可以把技术与制度互构看成是技术和制度相互交织、形塑、影响、定制对方的过程，制度是约束行为的规范和规则，既指机构内部的制度，也包括社会整体的运行制度。一方面技术是否被采用取决于现行制度中的利益集团的需要，制度决定技术是否被采用以及如何采用；另一方面，技术是制度运行的基础，任何制度都基于特定的技术而运行，离开了对应的技术，制度就可能无法运行，技术的革新会改变制度运行的基础，因而技术限制着制度的形式。
（二）技术与制度互构关系类型及其转换
技术和制度相互影响，但在不同的时期，其侧重点不一样，在某一时期制度占主导地位，在另一时期可能技术占主导地位。技术与制度的互构关系如何随时间推移而动态变化，其影响因素是什么？为了回答这一问题，可以在马克思关于引发革命的技术及其判断标准的基础上，引入“技术决定论”和“社会建构论”的相关概念，建构起一个理解技术与制度互构关系随时间而转换的分析框架。
马克思曾指出，蒸汽、电力和自动走锭纺纱机甚至是比巴尔贝斯、拉斯拜尔和布朗基诸位公民更危险万分的革命家[7]。并在《机器、自然力和科学的应用》手稿中，讨论了工具、机器的变革和工厂组织、资本主义制度的形成等问题，认为蒸汽机技术之所以引发工业革命，在于其具有两个特征，并把这两个特征看成是技术能否引发社会革命的判断标准。一是具有通用性。马克思认为瓦特改进的蒸汽机的独特之处在于“普遍适用于整个工业”[8]。并且蒸汽机可以自由的支配并用于任何规模的机器生产，才使得机器生产机器成为可能。“由于机器不仅需要任意增大其规模，而且还需要发展机器体系，所以必须有可用于任何机器规模的动力和原动机。因此，没有蒸汽机是不可能发展机器的。”可见，作为革命性的技术，蒸汽机具有很强的通用性，大量的行业都将蒸汽机作为动力，马克思因此称蒸汽机为万能原动机。二是具有庞大的社会需求。工业革命为什么只在英国发生？马克思对这一问题的回答是：“只有在那里，经济关系才发展到使资本有可能利用科学进步的程度。”[8]232马克思在这里用括号标注道：“（当时，特别是英国的农业关系和殖民地起了决定性的作用。）”殖民地为当时的英国提供了巨大的世界市场，形成了对机器动力的巨大需求；在农业方面，当时的欧洲农业发展催生了对农产品生产和加工所需的农业机械动力需求。“机器劳动这一革命性的因素直接由于需求超过了用以前的生产手段来满足这种需要的可能性而引起的。”因此，对技术广泛而充分的社会需求是形成革命性技术的条件之一。马克思虽然指出了引发社会变革的技术的两个判断标准，即技术的通用性和市场需求，但对技术引发社会革命的过程没有详细的说明，对于制度和技术相互关系的动态演进还需要进一步的理论分析。
在之后的文献中，关于技术与制度的关系形成了两种针锋相对的观点：“技术决定论”和“社会建构论”。技术决定论认为技术本身就蕴含着一套规则体系，采用特定的技术就要执行对应的制度和规则，且技术的进步决定社会的进步。支持技术决定论的学者通常从社会更迭的角度，认为农业社会、工业社会和信息社会都是由技术所推动。例如哈贝马斯认为科学技术能渗透制度并使制度发生变化[9]。福山把技术影响制度的路径总结为军事和经济两种途径[10]。托夫勒发现，每一次技术浪潮都把大量的行业结合在一起，形成革新洪流，推动社会形态的转变[11]。也有部分学者从微观的角度，发现大型设备的使用会直接改变组织内部的工作方式。钱德勒考察了宾夕法尼亚铁路的组织变化过程，发现协调工作催生了中间管理层[12]。对煤炭开采设备[13],CT医疗扫描等设备的研究，也得到了相似的结论[14]。社会建构论和技术决定论刚好相反，认为技术由制度决定，是社会建构的结果。如温勒（Winner）以1970年以前美国纽约立交桥通行高度为例证明了技术是一种政治工具，可以通过对技术的使用来分配社会的资源[15]。平奇（Pinch）认为在技术开发的每一个阶段，都由强势集团对技术方案进行选择[16]。布德罗（Boudreau）的个案研究发现，在企业资源系统（ERP）的使用初期，该机构内的人员尽量避免使用该系统，在对系统进行二次开发，使系统对个人的约束被大大弱化之后，系统才得到了广泛的应用[17]。“技术决定论”和“社会建构论”的观点虽然截然相反，但完全有可能是对同一过程的不同阶段的描述。
从“技术决定论”和“社会建构论”的争论可以总结出“社会建构”和“技术决定”的一般特征。“社会建构”是指制度对技术的形塑、影响和定制，社会建构意味着制度决定了个人或组织对技术的设计、理解和使用方向，通过改造技术以适应组织的需要，甚至技术的发明也是设计的结果；“技术决定”则是指技术对制度的形塑、影响和定制，当旧的技术被新技术淘汰时，依存于旧技术的制度和文化必然会陷入危机之中，新技术对个人或组织的行为提出要求，个人或组织顺应技术系统的要求从而改变社会的交流和互动模式，技术作为外生变量对制度施加突变性的影响，社会群体或组织通过变革规则和制度以适应技术环境。简言之，可以把“社会建构”理解为“技术嵌入社会系统”，通过改造技术以适应组织和制度的需要；“技术决定”可以被理解为“社会嵌入技术系统”，通过变革制度和规则以适应技术运行的需要。可见，“社会建构”和“技术决定”是技术与制度互构的两种基本类型。
在马克思关于革命性技术的理论分析基础之上，引入“社会建构”和“技术决定”的概念，可以把技术引发社会制度变革的过程分成三个阶段：初期是“社会建构”阶段，后期是“技术决定”阶段，在这两个阶段之间则是技术不断扩散和衍生的中间阶段。显然，不是所有的技术都能经历上述三个阶段，只有像蒸汽机、电力、电子计算机这样的革命性技术才能完整经历这三个阶段，并最终改变社会运行模式。技术和制度互构关系转换的内在机制在于技术具有庞大的社会需求和通用性。在初期的“社会建构”阶段，技术的通用性低且社会需求不足，技术嵌入社会系统而运行；随后，巨大的社会需求使技术不断扩散，并使技术成为社会普遍使用的工具；技术的通用性使得技术在扩散的过程中，和众多行业、部门融合发展，成为跨群体、跨行业、跨地区协同和沟通的媒介，最终使社会系统嵌入技术系统而运行，进入“技术决定”阶段。
根据上述分析，可以得到一个理解制度与技术互构关系转换的一般分析框架：任何一种技术在发明初期，必然需求少且通用性不足，使用者数量少，在此情形下技术不可能从外部向组织施加压力，技术对制度的影响非常有限，技术和制度之间的互构关系表现出“社会建构”的特征。大量的普通技术止步于这一阶段，不会给社会制度带来显著的影响，但革命性技术则会随着时间的推移而不断扩散、衍生出新的社会群体，并在这一过程中增强通用性。通用性强意味着技术将和社会中的几乎所有行业融合，成为社会沟通、协同的通用媒介，从外部向组织施加压力，进而改变社会的运行方式，形成“技术决定”的局面。
（三）从“社会建构”向“技术决定”转化的实现机制
从技术的通用性和社会需求这两个维度的变化过程，可以揭示互构类型转化的实现机制。随着技术的通用性和技术的社会需求从低到高、由弱至强的变化，技术与制度的互构关系将从“社会建构”走向“技术决定”。
(1）社会建构阶段。这一阶段技术的需求较少且通用性不足，技术嵌入原有的制度结构而运行，体现出“社会建构”的特征。技术和原有行业的结合，替代原有行业运转中的某些环节和功能，组织根据自身的需要对技术进行二次开发，技术提升组织的生产效率，但对组织的制度安排的影响较小，且这种影响只限于组织内部。例如蒸汽机在发明之初广泛用于采矿、冶金、纺织、面粉、机械等行业以替代原有的水力、风力等动力装置；电动机在发明之初广泛的用于替代体积庞大的蒸汽机，有些工厂甚至是在蒸汽机原有的位置换上电动机，不涉及制度的变革，如图1中的小圆圈所示。
(2）基于技术的群体衍生和融合发展阶段。这一阶段处于“社会建构”和“技术决定”之间，随着技术需求的增加和通用性的增强，基于技术的使用会衍生出大量新的行业、产业、职业、消费者等群体，这些新群体通过互补共生、相互强化的交易与合作，形成正反馈循环，不断增加新技术需求的同时，也使技术向更多的行业渗透，和众多的原有行业融合发展，使技术成为社会运行的基础设施。这一阶段开始的标志是大量基于新技术的新兴行业的兴起，例如蒸汽机发明后的蒸汽火车、铁路等行业的兴起；电动机和发电机发明后的电缆和输电网络、开关、变压器、发电机、水坝、蒸汽发电机等行业发展。这一阶段，虽然原有的嵌入式的技术改造和渗透仍然在进行，但新兴行业的兴起给社会带来了全新的制度要素，技术对制度的影响日益增强。由技术所引发的制度变革不再局限于组织的内部，而是溢出单个组织的边界并开始引发社会运行机制的变革。例如蒸汽机的广泛使用，尤其是随着蒸汽火车和铁路运输的兴起，把原来封闭的城市联结起来，形成城市网络和交通运输网络，重新塑造和大大拓展了社会的生产和生活空间。在图1中，用五角星和三角形等形状表示由新技术衍生的各种群体。
图1 从社会建构到技术决定的演进过程
(3）技术决定阶段。随着群体衍生和融合发展阶段的持续，技术一方面对传统行业进行全面的渗透和改造；另一方面淘汰大量的原有产业并不断衍生出新的产业，最终使社会的绝大部分产业、行业、消费者、职业等群体的活动都基于新技术而进行，新技术使个人、群体和组织等社会主体相互连接，是社会主体之间互动的媒介。制度本质上是沟通和协调系统，当新的沟通和协调技术取代了旧技术时，必然引发制度变革。从技术的社会需求看，这一阶段技术几乎和每个人都直接相关，是绝大部分个人或组织共同的需求；从通用性的角度看，新技术几乎是所有行业的共同生产要素，虽然使用的重点、方式和方向等有所不同，但共同使用的技术成为了不同群体间相互沟通、互动和协调的基础，使社会系统嵌入新技术系统而运行。在图1中，把表示衍生群体的多种几何形状用线段连接起来，表示这些群体间基于共同技术而进行的连接、沟通、互动和协作，这些新的互动和连接方式事实上就是新的制度安排。
显然，只有革命性的技术才能完整的经历上述三个阶段，这或许是大量微观视角的研究都支持社会建构论的原因，因为绝大多数技术都只停留在第一个阶段。但革命性技术数量虽少，却最终决定了社会运行的技术框架，引致利益格局、公共治理和社会规则的重构。在历史上，蒸汽机技术、电力技术都完整地经历了上述三个阶段。当今世界，以人工智能、物联网、云计算为代表的第四次工业革命不仅衍生出大量新兴的产业，同时和大量的传统产业融合发展，正在改变整个社会的运行机制，通用性技术的特征非常明显。数字技术和制度之间的互构关系转换，深刻影响和塑造了公共治理的结构要素和运行机制。因此，要更加全面理解数字技术驱动下公共治理的变革方向，就必须对当前信息技术和制度之间的互构关系转换进行详细考查。
三、信息技术与制度的互构关系转换
信息技术最早可以追溯到电子管和无线电的发明，后续的发展都在这两项技术的基础上进行，电子管是计算机的基础、无线电是无线网络的基础，因特网的出现使两者走向融合，一直发展到今天的高速无线上网、云计算、智慧城市等技术。早期的技术更新主要集中在硬件和操作系统等领域，对制度的影响非常有限，属于社会建构；近期的技术创新主要集中在智慧城市、元宇宙等领域，社会系统嵌入技术系统的特征初步显现，走向技术决定的趋势愈发明显。
如图2所示，纵轴代表技术的通用性，通用性越强，数字技术作为沟通和协同载体的功能也越强，晶体管、电子管等元件谈不上沟通功能，因而通用性低；门户网站、办公自动化软件，直至虚拟空间、数字孪生、智慧社会等技术创新，其作为沟通和协作媒介的特征非常明显，技术在这些场景起到了沟通和协调的作用，是一种新的制度安排。因而通用性的增强表现为技术从硬件、软件，演变为规则和观念的过程。横轴既代表时间，也代表社会对技术的需求数量，因为技术需求的增加、技术的扩散是一个渐进的过程。数字技术的更新在图中表现为从左下到右上的分布，表明早期的技术更新对制度的影响较弱；随后是门户网站、搜索引擎、电子商务等基于信息技术的行业与群体衍生，以及以“互联网+”为代表的技术和产业融合发展。在近期，智慧城市、元宇宙等数字技术的更新直接意味着社会运行机制的转变，技术重塑社会运行机制、“技术决定”的趋势日益明显。
（一）社会建构阶段
计算是生产和生活中非常重要的一项基础性技术，尤其是在工业革命之后随着工业和交通的发展，科学、航海、天文观察、工程、金融、战争等领域都需要大量的数字计算，早期的计算由人工完成，工作量非常巨大且容易出错，比如在海上航行时，导航表计算错误会导致船舶偏离航线，迫切需要找到更加高效的计算方法。1822年，英国数学家巴贝奇建成了一个可以进行多项式方程计算的机器，巴贝奇将其称为差分机，差分机的诞生说明精心设计的物理机器可以完成复杂的计算工作。
图2 信息技术的主要更新
在社会需求的推动下，真正能进行大规模复杂运算的电子计算机诞生了。第一台电子数字计算机于1946年诞生于宾夕法尼亚大学。在二战期间，为了准确打击目标，需要计算弹道轨道，通常需要十几个人计算几个月才能完成，因此美国军方在1943年拨专款组成了一个专门研究小组，以研制计算弹道轨迹的电子计算机，1946年研制成功并交付使用。该计算机体积庞大，主要由电子管构成，计算弹道仅需要20秒[18]。1951年第一台民用计算机交付给美国人口统计局，标志着计算机从实验室进入到市场，从军事应用转变为民事应用，主要用于解决人工无法完成的军事、情报、科研、教育等方面的计算任务，以解决工程建设、火箭发射、气象预报等方面的问题。上世纪70年代以后基于大规模集成电路和微型处理器的第四代计算机诞生，使计算机的成本下降而性能提升，应用范围逐渐扩大。主要应用于企业和政府等机构的内部办公信息系统如计算机决策支持系统以及计算机管理信息系统，如库存管理、财务会计电算化、计算机审计等方面。在教育行业的应用主要是辅助教学，如课件设计、教学评价、教学测控与管理、模拟实验、多媒体教学、图书管理等。在工业和服务业生产过程中主要有辅助设计、绘图、遥感、仿真等功能。
随着个人计算机（PC）的出现，计算机被普通家庭拥有和使用，在互联网兴起之前，计算机主要用于处理企业或其它组织的内部事务，使用者之间相互没有直接的关联。总之，这一时期的计算机价格相对较贵、性能有限、数量少，使用者主要以大型企业、政府机构等大型组织为主，其功能主要是对原有的纸质信息进行电子化处理，以方便实时控制和进行信息传递。技术对制度的影响比较弱，制度与技术的互构关系属于“社会建构”的类型。
（二）群体衍生与行业融合发展阶段
上世纪90年代是一个分水岭，在此之前计算机更多的是嵌入原有的组织结构使用，属于社会建构阶段；随着上世纪90年代互联网的兴起，基于计算机技术衍生出大量新兴的行业、职业和消费者等群体，并通过网络把计算机的使用者相互联结在一起。1994年美国政府允许企业建设与运营互联网，互联网的商用正式开始。同年我国中关村地区教育与科研示范网络工程实现联网。之后互联网行业爆炸性的增长，席卷全球，出现了大量的新兴行业。
WEB1.0时代形成了门户网站、在线发行、网络游戏和动漫、搜索引擎、电子邮件、电子商务、电子政务等新兴的互联网应用，与此对应形成了门户网站、互联网音乐、互联网游戏、互联网出版和电子商务等新兴的互联网企业。互联网开辟了崭新的连接场景，社会感受到了互联网带来的机会，软件开发、网站设计等成为社会急需的服务，软件行业空前发展。另一类应用是在原有的机构和行业的基础上，对传播媒介进行数字化改造，实现传统行业和互联网的融合发展，如电子政务，企业、学校等机构的门户网站等。与此同时形成了早期的网民，他们在网上进行信息查询、音乐下载、网上交易、即时聊天等活动。早期著名的门户网站以美国在线（AOL）、雅虎、新浪、网易等为代表。聊天室在上世纪90年代非常流行，它使地理位置上相互隔离的群体可以实时交流。此外还有OICQ、MSN、AIM、腾讯QQ等即时聊天工具，为人际交流提供了全新的工具。在线发行知识产品包括在线下载音乐MP3、电子图书、免费试用软件等，在线视频网站油管（Youtube）是在线视频服务的代表。早期的网络游戏以文字的形式提供服务，后来出现图形界面的网络游戏大厅如联众世界。搜索引擎包括谷歌、百度、雅虎等。亚马逊是最早期的电子商务网站，除此之外，很多企业都建立了自己的门户网站以展示产品、在线交易和提供售后。早期的电子政务建设一般包含政府上网、办公自动化、公文电子化、服务数据电子化等内容。上述每一个行业都代表着一类庞大的新兴用户和职业群体，是信息技术向社会渗透的结果。
智能手机的诞生催生了互联网行业的大爆发。2007年苹果推出触摸屏智能手机，是计算机和互联网技术的重要转折点，使信息技术向生产和生活全面渗透。一是移动APP的爆炸式增加极大地丰富了互联网生态，使智能手机被大量使用，几乎达到人手一台的程度。二是智能手机加上移动网络可以全天候在线，这使互联网用户在参与“共同生产”时不受时间和地点限制。三是互联网用户的增加。手机上网逐渐替代电脑上网，用户爆发式增长，使互联网的应用向企业和工作场景扩散，如微信、视频会议、在线文档等。互联网进入WEB2.0时代，互联网的互动方式由单向转变为双向。典型应用包括社会化网络服务（SNS），如脸书（Facebook），推特（Twitter）、MSN、博客、播客、网络社区、聚合RSS、维基等。WEB2.0催生了社交网络、众智众筹等一批新型的互联网行业，在这些新型的互联网应用中，用户的参与程度加深，行为习惯也因此发生潜移默化的转变。
大数据、云计算和人工智能等新一代技术革命的爆发，形成以自动驾驶、语音识别、文字识别、人脸与物体识别为基础的广泛产业应用，如金融云、社交云、电商云、制造云、教育云、医疗云、交通云等。到2010年左右，Web2.0时代爆炸式增长的网络数据给网络服务运营商带来了巨大的压力，他们需要为如此巨大的用户群体提供全天候、实时、快捷和准确的数据服务，传统的数据存储和读取技术难以有效处理这些规模庞大的数据，大数据等技术应运而生。云计算技术通过分布式的计算把分散在物理空间的硬件、软件、信息资源进行逻辑上的集成，用户能在分散的地理空间根据需要随时调取和存储数据[19]。云计算解决了数据存储的问题，如何挖掘海量数据中所蕴含的巨大价值被提上日程，大数据分析包括可视化分析、数据挖掘、预测分析、机器学习、数据质量管理等多种方法，其目的是在海量的数据中发现具有价值的知识和信息。海量数据为基于神经网络的人工智能提供了“数据原料”，使人工智能获得重大突破，而人工智能又为大数据的分析提供了有效的工具。两者互补共生，使大数据系统具有“感知”和“认知”的能力，赋予海量数据以更大的价值。2012年，由1.6万个CPU构建的电子模拟神经网络能通过自主学习识别猫的面孔；2016年Alpha Go战胜柯洁；目前最新的Chat GPT不仅可以进行自然语言对话，还能完成撰写邮件文案、程序代码和论文等内容生成型任务。智能识别技术使人、物、声音、方位、温度、湿度、光线等都能作为智能系统可以计算和处理的变量，再加上5G无线网络的覆盖，使物联网（Lo T）进入到智联网（AIo T）阶段，人类社会进入了万物互联、万物智能的时代。智能传感器分布与社会的各个角落，除了视频探头、智慧门禁等公共场所的数据采集设备之外，智能传感设备分布在广泛的个人生活领域，如智能汽车、智能家电、智能电表、智能水表、智能穿戴、智能照明和智能音箱等设备，不间断地采集环境的数据，并通过算法可以建立起人与物、物与物之间的互动关系，实现了万物互联、万物智能。
如果说信息技术最初只是在少数行业使用，那么到了万物互联时代，信息技术几乎渗透到了所有的行业，“互联网+”、“智能+”体现了信息技术和传统行业的融合。例如智能金融通过基于海量金融数据的机器学习、自然语言处理等技术，实现风险智能控制、目标客户智能营销；基于生物识别的智能网点、刷脸支付、机器人客服等新型服务方式越来越普遍；智能工厂通过物联网精准掌握生产和销售等环节，实现智能化的生产跟踪、质量监测、物流管控、订单和仓储流转等管理。此外还有智能交通、智慧社区、智慧医疗、智慧健康、智慧农业、智慧安全、智慧教育等广泛的行业应用，可见智能技术已经成为了社会的基础设施，改变了社会行为和生活习惯，必然对社会的运行方式、制度安排产生深远的影响。
（三）走向技术决定阶段
从图2可以看出，当前数字技术的发展正处于群体衍生与行业融合阶段向技术决定阶段的转变过程之中，技术决定的特征初步显现，虽然还没有全面进入技术决定阶段，但越来越多的社会互动通过嵌入数字技术网络而进行，“社会系统嵌入技术系统”的这一趋势是明显的。自2016年“互联网+”广泛应用以来，信息技术和制度之间的相互关系发生了微妙的转变，从以往的信息技术嵌入社会生活，逐渐转变为社会生活嵌入信息网络。随着云计算机平台的普遍使用、人工智能的加持、自动识别探头的广泛分布，智能系统对信息的采集随处可见，无论个人是否愿意，自动识别技术都能通过人脸识别、手机WIFI探侦等方法识别并采集个人的数据，人和物都自动作为庞大的智能系统的输入终端而存在。显然，从“互联网+”到“智能+”，从城市大脑到智慧社会甚至智慧地球，从虚拟空间到元宇宙，数字技术正在对社会生活进行全面的重塑。这些技术创新已经不再是简单硬件或软件的更新，而是通过平台算法重建人与人、人与物之间的互动关系。从技术与制度的互构关系来看，在这一时期，技术决定的趋势比较明显，可总结为以下几个方面：
(1）人类智能嵌入机器智能，决定知识的生产方式。从海量数据中自动提取知识对于人类智能而言是极为困难的任务，但借助硅基智能和暗知识，这样的知识提取正在转变为现实，最新的Chat GPT类内容生成型人工智能，不仅能提取知识，还能根据所提取的知识进行内容生产。从而使人类的知识生产基于机器智能而进行，图形、文字和语音的智能识别和分析，日益成为决策的基础。人类以往的知识一般被分为可言传知识和不可言传知识两类，暗知识既不属于可言传知识，也不属于不可言传知识，而是人工智能在工作过程中所使用的知识，这类知识对人类而言既不可表达也无法感受[20]。这种知识在机器学习过程中形成，和大规模的神经网络参数相关，不再是对人类智能的简单模仿，最新的Chat GPT所依靠的神经网络模型拥有1750亿个参数，远远超出了人脑的“认知荷载”，将其称为硅基智能或许更恰当一些。在2016年Alpha Go（阿尔法狗）在围棋比赛中战胜李世石时，即使是阿尔法狗的设计者也无法知道阿尔法狗对棋局的分析和判断过程。暗知识扩展了人类的认知能力，使相关关系替代了因果关系，在没有理论指导的基础上，也能识别事物的规律性运动。广泛分布的智能识别摄像头，自动化的模式识别等技术都是基于暗知识而运行。随着“智能+”应用越来越普遍，基于暗知识而作出决策的情境也将越来越普遍，从而使暗知识成为人类认知的重要组成部分，突破人类的“认知荷载”限制。随着人工智能的广泛应用，暗知识必然对人类的认知和决策模式带来更加深远的影响。
(2）数字资源的重要性日益提升，决定了社会资源系统的结构。资源是社会生产的基础，资源的形式、种类随着社会生产力的发展而变化，生产技术不同，对应的资源体系也会发生变化。在信息社会中，尤其是在以大数据、物联网、人工智能为代表的新一轮科技革命的冲击下，数据正在成为最重要的战略资源和生产要素。首先，数据是价值创造的要素。通过回归分析、情感分析、社会网络分析等数据挖掘技术，能对数据进行对比、关联和聚类，揭示隐藏在大规模数据背后的相关关系和行为模式，直接创造价值。例如在药品开发过程中，通过数据挖掘可以发现某类药物和某类病症之间潜在的相关关系，加快药品的开发周期。其次，数据是协同的媒介。基于数据能实现高效的协同，传统的社会协作受到时间和地理位置的限制，只能在有限的范围内进行；“云+网+端”的数据网络把人、物、机构等主体连接在一起，提供了更加及时、准确和丰富的信息传递机制，使个人和组织能与其它主体之间进行实时的多维信息交换，实现大规模、远距离的实时交流和协作，使众智众包、共同生产等价值创造方式越来越普遍。再次是智能识别等技术可以把消费者、厂商、产品、资源等全面转换成数据，通过数据的提取、识别、组合和共享，进行数据感知、智能分析、智能匹配，实现精准决策、精准管理精准操作。智慧工厂、无人车间、自动化的物流管理等，都是基于智能识别的精准管理的结果。最后，数据是人工智能的基础。人工智能的训练依靠数据原料，充分的数据可以训练出更加先进的人工智能，实现更精确的人、物、事件识别并建立起人与物、物与物之间的状态互联、信息互联、行为互联，是智慧城市、智慧医疗、智慧社区、智慧交通等智能社会运行方式得以实现的基础。总之，基于数据能实现科技创新、产业变革和社会变革，数据是信息时代重要的战略资源。
(3）人类网络嵌入技术网络，决定人与人、物与物之间的联动方式。根据网络对象的不同可以把网络划分为人类网络、商业网络、知识网络、技术网络等类型，人与人之间、个人和群体之间，以及群体与群体之间的相互交往和互动属于人类网络，物与物之间的互动关系属于技术网络。在当前万物互联、万物智能的技术条件下，个人已经无法摆脱数字技术网络和人脸识别、语音识别、方位识别等技术的包围，人作为技术网络的自动化的输入端而存在。与此同时，人际间的互动越来越多地通过技术网络而进行，面对面的互动越来越多地被远程互动所取代，人类网络越来越多地嵌入技术网络而运行。
人类网络嵌入技术网络，使数字平台逐渐演变为“社会操作系统”。操作系统是计算机的资源管理和调度软件，负责调度计算机的计算、存储、输入、输出等行为，实现人机交互。综观计算机的发展历程，可以发现操作系统的控制范围在不断扩大，从计算机的主机扩展到组织机构的资源管理系统（ERP），再扩展到整个智慧城市的数据中心。城市大脑、智慧城市等理念或实践，实质是把整个城市集成在统一的计算系统之中，使城市作为一个计算单元而存在，通过输入、存储、计算、数据传送、输出等计算过程以优化城市的运行效率。遍布于城市的传感器、视频探头、嵌入式系统，作为城市大脑的输入端而运行，不间断地自动采集数据；云平台储存并分析输入端采集的数据，从中提取决策所需要的信息，并进行可视化的展示；高速网络把采集的数据以及分析的结果传送至端设备，以输出城市大脑的计算结果。在城市大脑的运行过程中，以人工智能为基础的云计算平台起到了“社会操作系统”的作用，社会公众则作为自动的输入端，作为数字变量存在于城市大脑之中，改变这一系统中的算法、参数和数据。云计算平台直接改变了人与人、人与物之间的联动关系，实现新的制度安排。
(4）社会空间嵌入数字空间，决定社会的互动场域。人类的生产和生活离不开互动和反馈，必须在特定的空间中进行，并以特定的身份和角色与他人互动交流，形成物理空间在场和社会空间在场。数字技术使社会空间越来越多地嵌入数字空间，个体、群体和机构越来越频繁地在数字空间中进行互动，使数字空间成为一种新的在场方式。尤其是在智能手机普及之后，个人在数字空间实现了全天候在线，没有以前离线和在线的区别，互动不受时空的限制，实现了数字空间的全时全域在场。大数据、云计算、移动互联网、人工智能、物联网等技术相互结合，组成了覆盖物理空间的信息物理系统（CPS），一方面通过视频探头、网络数据留痕、自动识别等技术从物理空间采集数据，另一方面又把数据传送、加工、分析后的结果通过“数据驾驶舱”、自动预警等系统反馈回物理世界，对物理空间和社会空间进行塑造。数字空间和物理空间越来越走向融合，以往需要物理在场才能完成的活动，越来越多的可以在数字空间中完成，或通过线上线下无缝衔接的方式完成，如办工、娱乐、医疗、教育、购物、吃穿住行等需求，都可以在数字空间搜寻、对接、协作和获取。数字空间已经成为个体生活的重要方式，数字化生存已经变为现实。除了个人存在于数字空间之外，越来越多的机构也加入了数字空间，如企业、政府、第三部门等组织，通过相互交织，相互嵌入的电商平台、社交平台、金融平台、公共服务平台等数字服务平台，形成了庞大的数字空间服务网络，其功能日益完善，服务日益多样化、智能化，成为公共治理的重要场域。
四 、信息技术与制度的互构
关系变革对公共治理的影响
公共治理是社会系统的重要组成部分，受社会整体的运行模式的影响。在第四次工业革命过程中，技术与制度互构关系正在从“群体衍生与行业融合发展”阶段走向“技术决定”阶段，这一转换必然给公共治理带来深刻的冲击和影响。正如前几次工业和技术革命过程中科层制行政方式替代非理性的行政方式一样，随着第四次工业革命的推进，一种全新的公共治理结构正在形成和发育之中，并可能在未来完全替代科层制的公共治理结构。虽然这种治理结构还没有最终成型，但数字技术对科层制治理结构的冲击是显而易见的，其中必然体现出未来公共治理结构的某些特征。在公共治理实践中，各种基于数字技术的治理方法创新不断涌现，世界各国尤其是发达国家纷纷制订本国的数字治理、数字政府发展计划，争夺数字时代公共治理体系建构的先行优势、话语权和影响力。在此背景下，研究技术与制度互构关系的转换对公共治理的冲击和影响，有助于从宏观上对未来的公共治理结构、动能、运行方式等特征进行更准确的预判，并在公共治理系统设计中把握正确的技术发展方向，以更好地利用数字技术提升公共治理水平。
回溯信息技术和治理体系互动的历史可以发现，在信息技术发展初期，技术和制度的互构关系属于社会建构，这一时期信息技术在公共治理过程中的应用是嵌入式的，对原有的制度影响较小。主要集中在办公自动化、“三金工程”、政府上网工程、“三网一库”等领域。从目标看，“一站”“两网”“四库”“十二金”等项目的建设目标是对原有工作系统进行信息化改造，早期的政府门户网站作为电子政务的一项标志性工程，其主要功能是进行信息的发布，其它的功能如在线办事等则比较弱，且各地的执行情况不一致，部分地方政府粗放式的门户网站建设还出现过“僵尸网站”等问题，说明早期的门户网站等技术更新，并没有引发大规模的制度变革。从主管机构看，早期的电子政务归办公厅系统进行管理，属于政府管理的后勤工作。根据2008年发布的《国务院办公厅主要职责内设机构和人员编制规定》，电子政务办公室是国务院办公厅的下设机构，负责运营中央政府门户网站。同时，地方政府网站的管理也是办公厅系统的常规工作之一。办公厅系统属于后勤系统，制度变革的范围有限，由办公厅系统负责管理政府门户网站，充分体现了对技术的嵌入性使用的特征。随着信息技术和制度的互构关系从“社会建构”走向“技术决定”，技术创新所蕴含的制度变革成份越来越高，数字技术几乎渗透到社会生活的方方面面，平台型组织、共享经济、生产型消费者、电子支付等新的协作机制不断成熟。这一阶段的公共治理以融入数字化环境为重点，一方面强调政府各部门之间的数据共享，另一方面鼓励公众通过数字化途径获取公共服务，第四次工业革命对治理形成了全面的冲击和塑造。
（一）治理动能:从人类智能到人机协作
基于人工智能的自动识别、自主分析技术扩展了人类的认知能力，尤其是以Chat GPT为代表的内容生成型人工智能，正突破常规的逻辑推理、聚类回归等初级的认知范畴，能根据简单的自然语言指令生成文本、图像，甚至自主编写代码等，其将数据自动转换成决策所需要信息的能力空前提高，这意味着治理过程中的数据驱动时代已经加速来临。在人工智能技术的加持下，数字治理平台作为治理施动者的趋势日益明显，人机关系正在从“治理主体使用治理工具”转变为“治理工具驱动治理主体”。通常情况下，人在治理系统中处于支配地位，治理技术遵循治理者的指令，技术工具在人的操作下运行。第四次工业革命正在改变这种人机互动模式，人工智能不仅是认知革命，也是沟通革命，通过建立起物与物之间的沟通关系，能自动识别人、物、事件、地理方位等多维信息，并把人、车、物等海量的城市要素转变成平台中可计算、可记录、可追踪的变量，从而在物与物、物与人、人与人之间建立起相互联系，成为治理过程中协调人与人、物与物、人与物之间相互关系的指挥中枢。
人作为治理主体，越来越依赖于智能系统的机器认知，智能平台通过智能提醒等指令塑造着治理者的行为动机，越来越具有主体性和施行性。如智慧安防系统可以自动识别犯罪嫌疑人的容貌，自动锁定并发出提示；可以根据分析“人车关系”识别套牌车等等，工作人员在系统的提示下开展工作。工作动能由“街头官僚”的经验判断转变为数据驱动。在人、物、事件都已经数据化的前提下，治理越来越多的依靠机器学习挖掘数据背后隐藏的规律，并据此自动作出决策。治理主体已经不再仅仅是人，而是由人和智能系统所组成的行动者联合体，智能系统越来越作为治理主体而发挥作用，不仅负责信息的采集、分析和识别，还参与了治理的决策，尤其是在交通管理等治理中，智能系统集识别、分析和执行等功能于一身，成为治理体系中的核心要素。
智能平台还参与了工作人员的培训、考核和监管，对治理主体、治理对象的行为进行全面塑造。在培训过程中可以通过图像、语音识别、虚拟仿真和现实增强等方法对员工的工作能力进行全面、精准的测量；在日常的业务过程监管中，可以通过GPS和人脸识别系统、手持终端设备等记录工作人员的行动轨迹、工作过程和工作量，实现全过程的监督；在工作考核方面，通过记录工作人员的考勤、日志、表彰记录、客户评价与投诉等信息，对工作人员进行全面准确的评价。智能平台不仅监督工作人员，对治理对象即社会公众也形成了有效的监督，例如人脸识别技术配合事件分析，能有效遏制闯红灯、随地吐痰等不文明行为。可见，治理平台日益作为治理过程中的施动者而存在，无论是治理主体还是治理对象都需要学会和智能平台和谐相处。
