一、 国家监察体制改革的宪法程序
现行宪法第五条规定，中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家，一切国家机关必须遵守宪法和法律。习近平总书记（2014:1）将这一宪法原则在改革中的应用阐释为：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”作为一项涉及国家权力重新配置的重大改革，国家监察体制改革自然也必须依法而行。考察现行宪法可发现，“监察”一语分别出现在宪法第八十九条和第一百零七条，仅指行政监察。更为明确的是，现行宪法中的国家机关并不包括与“一府两院”并列且由同级人大产生的国家监察机关。如何在法治轨道上行使这项重大的“改革权”，依照宪法法律规定将国家监察机关安置于宪法和法律之中，是国家监察体制改革面临的首要课题，也是法学界应当回答的问题。
（一） 修法抑或修宪：国家监察体制改革的法治路径之争
关于如何依法改革国家监察体制，法学界形成了修法改革国家监察体制和修宪改革国家监察体制的两种观点。马怀德、张瑜教授（2016:A4）认为可以由国家立法机关以修改法律的程序改革国家监察体制，通过修改《中华人民共和国行政监察法》，将之更名为《国家监察法》，改革国家监察体制，从中央到地方形成由同级人大选举产生的监察委员会，统一行使监察执法权，对所有国家机关、公务人员、法律法规授权具有公共事务管理职能的组织及国家机关依法委托从事公务管理活动的组织进行覆盖式监督。如若按照马怀德教授的主张行事，国家监察体制改革可以快速铺开，但《中华人民共和国行政监察法》的修订事实上构成对现行宪法的实质修改，修法行为及修订后的《国家监察法》必然受到合宪性追问，国家监察机关的权威可能因此而弱化。我国现行宪法规定全国人大及其常委会行使国家立法权，这一追问的实质是全国人大及其常委会是否可以行使立法权实质性的修订宪法。马怀德教授（2016:3）对此作出如下回应：人民享有国家的一切权力，全国人大是人民行使国家权力的机关，故全国人大可以行使国家的一切权力，包括设定国家机构的权力。全国人大可以制定国家机构的基本法律，故享有制定设立国家机构的法律和作出设立国家机构的决定的权力。全国人大常委会是全国人大的常设机关，可以对全国人大制定的法律作部分修改，故全国人大常委会可以作出关于设立国家监察委员会的决定。根据惯例，全国人大常委会可以通过授权的方式设立国家监察机关。这一回应的实质是认为全国人大的权力源于人民，人民享有多少权力，全国人大及其常委会便享有多少权力，其权力范围不以宪法为限，其权力行使也不受宪法限制；基于这一前提，并不存在全国人大及其常委会以法律修改方式设立监察机关是否符合宪法和法律的问题。修法改革国家监察体制论的本质是全国人大至上论，这致使该主张存在无法解决的内在矛盾：如果全国人大及其常委会享有无限的主权性权力，国家监察机关便不可能监察全国人大及其常委会，也就无法实现公权行使监察全覆盖的目标，国家监察体制改革必将功亏一篑。
童之伟教授（2016:5-6）在批判修法改革国家监察体制论的基础上提出修宪改革国家监察体制论，认为“全国人大无权在没有宪法根据的情况下创设新的国家机关”，“在全国人民代表大会闭会期间，作为全国人大的常设机关，全国人大常委会只可以行使全国人大的部分权力，无权行使全国人大的全部权力”，“讨论做重大政治改革的授权问题，要以宪法为根据，不能以对全国人大常委会‘近年来作出的授权决定的领域和范围’的主观感觉为根据”，“全国范围设置国家监察机关必须修宪才行。”虽然修宪改革国家监察体制论并未明确回应全国人大与现行宪法的关系，但显然，其中隐含的前提是全国人大及其常委会的立法权源于宪法，受限于宪法，立法权的行使不能导致宪法的实质修订，否则便与宪法规定不符，实质是主张“宪法之下的立法权”。总之，童之伟教授（2016:3-13）认为全国人大及其常委会的立法权限于宪法的授权，现行宪法明确授予全国人大修宪权，不能以法律修改的方式改革国家监察体制，行修宪权之实，唯有修改宪法方能全面设立国家监察委员会，无论是试点改革还是全面改革国家监察体制，均须在法治轨道上运行。
（二） “人大职权”与国家监察体制改革的宪法路径
围绕国家监察体制改革的法治路径之争凸显了国家监察体制改革中的核心命题之一，即国家监察体制改革的程序约束，其实质是全国人大改革国家监察体制的宪法权限问题。根据现行宪法第六十二条的规定，全国人大行使基本法律制定权，制定基本法律，享有修宪权，可以修订宪法，两种权力性质不同，行使程序有别。修法改革国家监察体制论以人民的名义确证全国人大的无限权力，在此基础上主张全国人大立法权的无限性，以常设机关的地位证成全国人大常委会的无限权力及其对全国人大的替代，若果真如此行事，组成人数较少的全国人大常委会便可以以立法的形式配置国家监察权，设立国家监察机关，实质性地修改宪法。这明显违反修宪程序和人大权限的宪法规定。修宪改革国家监察体制论主张唯有修改宪法才能全面设立国家监察机关，但未全面地从理论上批驳修法改革国家监察体制论的论据，特别是“全国人大可以行使人民所有的一切权力”的人大主权机关论，理论上应当在厘清全国人大宪法地位的基础上明确国家监察体制改革的宪法程序。
现行宪法第二条规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”，宣告了人民主权原则。该条又规定，人民行使国家权力的机关是全国人大和地方各级人大。有学者据此认为，全国人大是代表人民行使国家权力的主权机关（江国华，2004:380-397），完全统一地行使国家的一切权力（蔡定剑，1998:28），全国人大的权力是人民授予的，不受任何实定法限制，其中的规则形成权，既包括制定宪法的权力，也包括制定民事、刑事等法律的权力，属于一国的根本性权力。在《香港基本法》草案的合宪性讨论、《物权法》草案的合宪性之争中，人大主权机关论均被一些学者征用为立论前提（叶海波，2013:23-24），修法改革国家监察体制论同样如此。人大主权机关论及其应用者将全国人大视为位于宪法典之先、之上、创制宪法的主权者，是对现行宪法第二条的错误理解。
现行宪法第二条中“中华人民共和国的一切权力属于人民”、“人民行使国家权力的机关是全国人大和地方各级人大”二者指向的权力具有本质区别，前者的用语是“权力”并指明是“一切权力”，后者的用语是“国家权力”，但未明确是“一切国家权力”。人民享有的“权力”是一种主权意义的本原性权力，具有派生性，是一种政治决断权，主要表现为制定宪法，创制国家制度，授予具体的国家权力，形成国家权力架构。作为主权决断的结果，具体的国家权力自然也为主权者所享有，因此人民享有的“一切权力”包括本源性的主权（创制宪法的权力）和被派生的具体国家权力（宪法创制的权力）。全国人大由人民选举的代表组成，全国人大可以行使的权力只能是与其代表机关的地位相称的权力，而且必须是人民通过制定宪法授予其行使的权力，这是且仅是宪法设定的、并授予全国人大的“国家权力”，而不是“一切国家权力”，更不是人民享有的“一切权力”。从逻辑上讲，作为代表机关，全国人大至少不享有授权自身具体权力的权力，也不享有选择代表的权力。基于以上的分析，不难发现，修法改革国家监察体制论的立论——“我国《宪法》第二条规定：‘中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。’这就意味着，全国人大可以代表人民通过制定法律、作出决定方式行使国家一切权力（着重号为引者加），包括设立国家机关的权力”（马怀德，2016:03）——明显不能成立。国家监察委员会的设置将国家监察执法权集中于一个机关之手，既缩小了现行宪法规定的国务院及检察机关的权限，也在形式上扩大了全国人大及其常委会的人事决定权和监督权范围，设定国家监察委员会因而是更改人民制宪授予的权力范围及宪定权力关系，是对既有授权的变更，必须由人民或其代表以修改宪法的程序来完成。总之，全国人大及其常委会不享有通过行使立法权，以制定或修改法律、作出决定的方式重新配置国家权力、根本性地改变宪定权力结构的权力。这进而决定了国家监察体制改革只能遵循修宪程序。
（三） 宪法修订与国家监察体制改革的正当程序
宪法以国家权力配置为核心内容，“如果说宪法只规定一项内容，那就是规定政府权力的范围、国家机关的设立、组织及其职权，以及各国家机关之间的关系”（蔡定剑，2002:95），国家权力的结构性安排属于一国宪法绝对保留的事项，国家监察体制改革的本质是国家权力结构的重新安排，改革的主体和程序必须符合宪法的程序性规定。我国现行宪法第六十二条和第六十四条规定了全国人大的修宪权及修宪程序，这为全国人大修订宪法改变宪定国家权力配置结构、设置国家监察委员会提供了形式上的权力依据，也构成了国家监察体制改革的基本程序。其具体内容是：只有全国人大方能展开国家监察体制改革，在全国范围内设立国家监察机关，而全国人大在推进这项改革时，必须以修改宪法的方式进行，并遵循宪法规定的修宪程序。根据现行宪法的规定以及既往宪法修订的惯例，修宪设立国家监察委员会应当以如下步骤展开：中共中央提出修改宪法部分内容的建议，公开征求意见后，全国人大常委会或者五分之一以上的全国人大代表据此提出修正案，由全国人大全体代表的三分之二以上多数通过，全国人大常委会公布宪法修正案。宪法修正案一经全国人大通过并公告天下，宪法层面的国家监察体制改革便告完成。全国人大应当随之行使立法权，制定国家监察机关组织法和行为法等配套法律，实施宪法修正案关于国家监察机关的规定，中央与地方亦应当随之成立监察委员会，行使宪法设定的国家监察权，最终完成国家监察体制的改革。
