【招商建筑】鼓励民间资本参与PPP项目点评报告：民企迎PPP政策支持，相关企业望享政策红利

11月30日，国家发展改革委发布《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作（PPP）项目的指导意见》

🔹 规范政策不断出台，市场秩序得到整顿： 今年PPP整体基调以规范为主，规范政策不断出台，从前期的50号文、87号文到92号文及192号文，政策规 范不断加强，规范对象由业主政府（P）到社会资本（P），覆盖面不断完善，对于PPP的发展意在规范，绝非“打压”。

🔹 奠定PPP发展基调，依然支持，但要调结构、防风险。 此次政策的发布更加奠定了基调，对于PPP的发展，政策依然是鼓励和支持的，市场无需过度担心未来发展，也不必过度悲观解读此前政策。此次政策鼓励民企参与PPP项目，我们认为有几方面考虑： 1）投资不失速， 央企PPP业务受限，民企需要弥补缺口； 2）调结构， 此前央企国企PPP业务占比70%以上，民企占比30%以下，需要使结构更加均衡； 3）防风险， PPP项目过度集中在央企国企，爆发风险较大。

🔹 全方位支持民企发展PPP业务。 文件从多方面入手，全方位支持民企参与发展PPP业务。 宏观层面， 创造良好发展环境，开通“绿色通道”，出台优惠政策和措施。 业务层面，前端，积极向民企推介优质PPP项目， 文件指出“依托全国投资项目在线审批监管平台建立的PPP项目库，对入库项目定期进行梳理，规范有序开展推介工作，适时选择回报机制明确、运营收益潜力大、前期工作成熟的PPP项目，向民营企业推介”，可见支持力度之大； 中端，给予项目推进支持，加大民间资本PPP项目融资支持力度， “鼓励政府投资通过资本金注入、投资补助、贷款贴息等方式支持民间资本PPP项目，鼓励各级政府出资的PPP基金投资民间资本PPP项目。积极推进符合条件的民间资本PPP项目发行债券、开展资产证券化，拓宽项目融资渠道”。此外，提高咨询机构的PPP业务能力，为民间资本PPP项目提供优质高效的咨询服务； 后端，保障民企合法权益， “在与民营企业充分协商、利益共享、风险共担的基础上，客观合理、全面详尽地订立PPP项目合同。明确各方责权利和争议解决方式，合理确定价格调整机制，科学设定运营服务绩效标准，有效设置排他性条款，保障项目顺利实施。PPP项目合同既要规范民营企业投资行为，确保项目持续稳定运行，也要保证当政府方不依法履约时，民营企业可以及时获得合理补偿乃至合法退出”。

🔹 规范性和运营性依然注重： 推介以使用者付费为主的特许经营类项目，选择社会资本方时，同等条件下，优先选择运营经验丰富、商业运作水平高、创新创造能力强的民营企业。文件中要求依法签订规范PPP项目合同，禁止政府和投资人签订承诺回购投资本金、承诺最低收益等条款，严禁利用PPP模式违法违规变相举债，严防地方政府隐性债务风险。

🔹 规范文件及鼓励民企发展PPP业务政策出台，将有利于龙头企业及民企PPP业务的发展，我们重点推荐两个领域： 1）园林民企 ，园林上市公司以民企为主，PPP项目多，订单占比大，业绩弹性大； 2）设计企业 ，PPP项目对于全生命周期更加看重，前端的勘察、咨询、设计阶段重视程度提升。个股方面，推荐 铁汉生态、岭南园林、文科园林、棕榈股份、苏交科、中设集团等。

🔹 风险提示： 政策推进不及预期；投资不及预期；回款风险。

今年PPP整体基调以规范为主，从前期的50号文、87号文到92号文及192号文，政策规范不断加强，规范对象由业主政府（P）到社会资本（P），覆盖面不断完善。具体来看：

🔹  50号文强调政府不能违规举债，采取事前防范、事后追责的方式，对参与各方均作了规定，政府机关：不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源， 不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为； 不得以借贷资金出资设立各类投资基金，严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债；不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债；不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保，不得承诺为其他任何单位和个人的融资承担偿债责任， 违法违规举债或担保的，依法依规追究负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员的责任；金融机构： 为融资平台公司等企业提供融资时， 不得要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保，违法违规向地方政府提供融资、要求或接受地方政府提供担保承诺的，依法依规追究金融机构及其相关负责人和授信审批人员责任； 中介机构、法律服务机构： 违法违规为融资平台公司出具审计报告、资产评估报告、信用评级报告、法律意见书等的，依法依规追究中介机构、法律服务机构及相关从业人员的责任。

🔹  87号文再次明确：严禁将“货物”、“建设工程”（含工程与服务打包项目）、金融机构及融资租赁公司等非金融机构的融资行为纳入政府购买服务的范围，明确封堵了地方政府将原BT（建设-移交）模式、基础设施委托代建工程、储备土地前期开发等做成政府购买服务形式、变相举债的途径。同时 强调预算管理： 政府购买服务要坚持先有预算、后购买服务，所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑，不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据。 严防违法违规融资： 地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债，不得通过政府购买服务向金融机构、融资租赁公司等非金融机构进行融资，不得以任何方式虚构或超越权限签订应付（收）账款合同帮助融资平台公司等企业融资。

🔹  92号文主要为了保证项目的质量、遏制隐性债务风险增量，改变良莠不齐的局面，加速项目的落地。 增量方面，严格入库标准： 不适宜采用PPP模式实施（仅涉及工程建设，无运营内容），前期准备工作不到位（未按规定履行相关立项审批手续，未通过物有所值评价和财政承受能力论证），未建立按效付费机制（未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的，项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任）等项目不得入库。 存量部分，集中清理已入库项目：未按规定开展“两个论证” （物有所值评价和财政承受能力论证）、 不宜继续采用PPP模式实施 （入库之日起一年内无任何实质性进展的；尚未进入采购阶段但所属本级政府当前及以后年度财政承受能力已超过10%上限的等）、 不符合规范运作要求 （未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的等）、 构成违法违规举债担保、未按规定进行信息公开 的项目等。

🔹  192号文定调PPP模式，是我国基础设施和公共服务供给机制的重大创新，对于推进供给侧结构性改革、创新投融资机制、提升公共服务的供给质量和效率具有重要意义，可见PPP模式得到认可和提倡。但同时关注央企开展PPP业务存在的风险，实现规范可持续发展。其中： 1）强化集团管控 ：集团总部负责统一审批PPP业务，并完善全过程管控体系； 2）严格准入条件，提高项目质量： 坚持“事前算赢”原则，在项目决策前充分开展可行性分析，并认真评估PPP项目中合作各方的履约能力； 3）严格规模控制，防止债务风险： 对PPP业务实行总量管控，设定业务规模上限（建筑施工央企累计对PPP项目的投资不得超过集团净资产的50%），并做好内部风险隔离（负债率超过85%的子企业不得单独投资PPP业务）； 4）优化合作安排，实现风险共担： 落实股权资金来源，不得引入“名股实债”类资金，匹配好资金和项目生命周期，规范融资增信，不得为其他股权方提供担保、承诺受益，并做好运营安排等； 5）严肃责任追究： 对未履行或正确履行投资管理职责造成国有资产损失及其他不良后果的各级经营管理人员，要严肃追责，同时对PPP业务重大决策实施终身责任追究制度。