政府视角的PPP项目投资控制解析

随着我国城市化进程的不断加速,政府在城市基础设施建设领域的资金需求越来越大,PPP(政府和社会资本合作)模式近几年俨然已经成为政府缓解资金困难的一种有效方式。

目前我国PPP项目的社会投资人多为施工企业,他们在PPP项目中实际扮演着投资人和施工承包方二者合一的角色,在管理决策和利益分配上存在交叉。由此,对于政府来说,PPP项目的投资控制问题也变得越来越重要。本文立足于PPP项目的准备阶段,基于项目采购和合同条款设置的角度,对PPP项目投资控制的要点进行解析。

采购合同相关选择

在合同类型的选择方面,传统施工合同主要有总价合同、单价合同和成本加酬金合同3类。总价合同是指工程总价确定的合同,超支风险由承包方承担;成本加酬金合同是指规定建设单位支付实际成本加酬金的合同,风险由招标方承担;而单价合同则处于两者之间,风险由双方共同承担。PPP项目合同虽然不同于施工合同但是其对施工造价的控制思路大同小异。对于PPP项目来说,建设成本超支风险通常由社会投资人承担,因此更适用于采用总价合同。这种方式下,政府方在合同签订时就可以基本确定项目的总投资额,更利于投资控制且将建设成本风险有效地分配给了社会资本方。此外,对一些投资大、周期长的PPP项目,往往也会选择变动总价合同,针对建设期部分市场风险等安排总价的调整机制。

在招标标的设置方面,采用招标方式的PPP项目其标的形式多种多样,但无论何种方式都应秉持"要求投标人对自己能够控制的内容负责"的原则。标的设置的出发点是通过竞争来降低整个特许经营期内政府的补贴额,而政府的补贴额则受到项目的建设总投资、融资与股权结构、运营成本、财务费用、税费、经营性收益等因素的影响。因此,只有投标人对自己能够控制的内容负责,才能实现充分竞争并体现出标的设置对于项目合同的公平、公正性。一旦标的设置的范围没有完全涵盖投标人在项目公司中的职责,就可能被投资人掌控进而获得超额利润,违背PPP项目的本旨。

在合同条款的制定方面,《PPP合同》作为PPP项目采购乃至项目实施全过程的纲领性文件,对投资控制至关重要,合同的主要条款将直接影响到项目投资的控制。其一,如合同条款对风险分担前后矛盾或模糊不清,将造成签订困难和项目实施过程中的索赔;其二,合同文件如果出现大量遗漏或未明确问题,就会给社会资本在后续协商中加以利用的机会;其三,合同条款中出现对投标人有利的内容,有可能存在投标人采用不平衡报价等问题,给未来的索赔和追加补贴留下隐患。

投资控制的重点

大部分PPP项目是基于初步设计概算进行招标的。由于概算处于项目早期,最终实际的工程造价往往比概算要高。PPP项目发起人想要控制项目投资,需要以项目概算为基础确定工程建设费用上限,由社会投资人根据自身管理水平、风险承受能力及利润水平对概算下浮进行报价。

实践中还有少部分项目是基于项目可研来开展采购活动的,由于投资估算相比初步设计概算其口径更加宽松,与实际的建设成本偏差较大。

此种情况下,招标阶段可以从以下几个方面考虑投资控制。其一,考虑到由项目公司负责初步设计,可能存在设计、施工联合,提高设计标准及概算的风险,需要明确初步设计文件及初步设计概算的审查机制;其二,在PPP合同文件中明确概算编制依据和原则,如土建、安装工程定额标准、工料机单价确定原则、工程建设等各项取费标准等;其三,在招投标阶段对投资估算和初步设计概算两阶段进行控制,由社会投资人一次报出两个阶段的下浮率,第一个下浮率实现项目概算投资的控制目标,第二个下浮率则确定了结算和审计的投资控制目标。

通常人们把PPP项目发生的工程变更分为两类:一类是由政府方原因引起的工程变更;一类是由投资人引起的工程变更。针对以上两种变更类型,应当使用不同的调整建设费用策略,如对于一些大型的基础设施PPP项目,可以将变更分为政府方引起的变更(A类变更)或投资人引起的变更(B类变更)。对于A类变更,还可以针对变更对项目的影响程度、变更范围大小、变更内容复杂程度等不同因素,将其中的单项变更价款再划分为A1、A2、A3类变更。基于投资控制目标,建议对于变更的建设投资调整可遵循如下原则:A1类变更调整建设费用,变更价款由政府方承担;A2/A3类变更累计变更额达到T万元(T具体确定为多少金额一般取决于政府对风险的承担意愿)以上时,对超过T万元以上的部分进行建设费用调整,该部分变更价款由政府方承担;B类变更不对建设费用进行调整。通过采取这种策略,对变更价款进行有效控制,减少建设费用的调整,从而减少建设投资的调整。

对于一些投资大、工期长的PPP项目,将全部建设风险转移给投资方显然不尽合理,因此针对诸如一些价格风险因素应安排一定的调整机制。首先要确定调价范围,如法律法规、贷款利率、主材价格的变化等可以纳入调价的因素。其次,调价原则的确定至关重要,一方面,对于政府方承担的调价范围,需要根据项目投资额、建设周期及投资人承担风险的能力确定(如对于价差超出±5%范围时,政府方调整合同价格);另一方面,在实际价格调整的基础上考虑投资人报价的风险承担,能够让投资人仍继续承担其签订合同时确定的风险从而形成合理的调价。调整的幅度为签订合同时基准期的市场价格与调价发生时的价格之差,而不是签订合同时投资人 在合同中承诺的价格(该价格通常低于基准期的市场价)与调价发生时的价格之差。

总之,在PPP项目前期决策阶段及招投标阶段充分考虑项目投资的控制因素,对整个项目的建设投资控制乃至全周期政府的补贴支出控制可起到关键性作用。只有通过合理的风险识别与分配以及完备的合同条款、优化的招标方案、科学的标的设置与评标,才能实现在采购决策阶段有效控制投资的目标。