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截至2024年12月6日，本轮“置换隐债专项债”已经发行1.99万亿，无论从哪个角度来看，本轮“置换隐性债务”专项债发行节奏和力度都快于历史。
根据11月8日举行的十四届全国人大常委会第十二次会议新闻发布会，全国人大常委会会议表决通过了《全国人民代表大会常务委员会关于批准的决议》。
议案提出，为便于操作、尽早发挥政策效用，新增债务限额全部安排为专项债务限额，一次报批，分三年实施。按此安排，2024年末地方政府专项债务限额将由29.52万亿元增加到35.52万亿元。
同时，财政部部长蓝佛安在11月8日举行的十四届全国人大常委会第十二次会议新闻发布会上介绍，从2024年开始，我国将连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元，专门用于化债，累计可置换隐性债务4万亿元。再加上这次全国人大常委会批准的6万亿元债务限额，直接增加地方化债资源10万亿元。
需要注意的是，新增的这6+4万亿，均为地方政府专项债券。也就是说，本轮隐性债务置换，均为地方政府专项债来承担。
2016年10月，国务院办公厅印发《地方政府性债务风险应急处置预案》（国办函〔2016〕88号），其中提到：市县政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的，或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%的，债务管理领导小组或债务应急领导小组必须启动财政重整计划。
财政重整计划包括但不限于：①拓宽财源渠道；②优化支出结构；③处置政府资产；④申请省级救助；⑤加强预算审查；⑥改进财政管理。需注意的是，财政重整并非财政破产，财政重整只是阶段性应急措施，只要债务风险得到缓解，财政重整状态即可撤销。
根据2023年各省存量政府债券情况分别对一般债和专项债付息支出进行了测算，结果显示，国内已经有超过10个省市专项债付息支出占比超过10%的红线，其中最高的西部某省专项债利息支出占比（专项债务付息支出/政府性基金支出）达18.8%，显著超过10%的红线。
当然，88号文规定的是市县级财政重整，目前数据只能测算到省一级政府专项债占比。
不过这是一个简单的数学问题，总量的省一级政府专项债付息占比超过10%，那么下面一定有市县级政府专项债付息占比超过红线。
这里面其实包含两个问题，一个是分母端政府性基金收入减少，另一个是分子端专项债发行规模较大，付息压力较大。
政府性基金支出减少，主要可能有两个原因：
1、政府性基金预算采用的是“以收定支”的原则，部分省份政府性基金收入的下滑带动地方政府政府性基金预算支出减少；
2、政府性基金收入的减少，主要是由于土地出让收入的降低。考虑到当前房地产市场的形势，未来政府性基金收入仍然难言乐观。
同时，考虑到本轮置换隐性债务主要是通过专项债来置换，所以未来专项债发行量还会继续增加，因此，专项债利息支出占比较高的问题可能在短期内难以得到缓解。
针对专项债券偿债问题，2024年10月12日，财政部副部长王东伟在国新办发布会上表示：下一步，要研究扩大专项债券使用范围，健全管理机制，探索专项债券提前偿还，研究建立健全偿债备付金制度，保障专项债券偿还来源。
因此，偿债备付金可能会成为未来专项债重要的偿债来源。
政府偿债备付金方案的提出，最早见于《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发【2021】5号）。
5号文提出：加强中期财政规划管理，进一步增强与国家发展规划的衔接，强化中期财政规划对年度预算的约束。对各类合规确定的中长期支出事项和跨年度项目，要根据项目预算管理等要求，将全生命周期内对财政支出的影响纳入中期财政规划。地方政府举借债务应当严格落实偿债资金来源，科学测算评估预期偿债收入，合理制定偿债计划，并在中期财政规划中如实反映。鼓励地方结合项目偿债收入情况，建立政府偿债备付金制度。
此后，多个省市在政府预算相关文件中均提出建立政府偿债备付金制度。
四川省财政厅在专题学习省委工作会议和省政府第十次全体会议精神的会议中，提出：防范化解政府债务风险，建立隐性债务风险预警、专项债券资金使用预警和跨区域调整机制，抓实还本付息工作，探索建立专项债券偿债备付金制度，引导国有企业合理控制融资成本。
天津市财政相关部门，着力加强制度建设，制发区级地方政府专项债券资金专户管理通知和操作细则、市级单位地方政府专项债券偿债备付金管理暂行办法等。
江苏省在《省政府关于进一步深化预算管理制度改革的实施意见》（苏政发[2021]58号）中提出：要结合项目偿债收入情况，建立政府偿债备付金制度，债务负担较重地区要保持合理备付规模。健全预算稳定调节基金机制，编制预算后的余额要保持适当规模，增强跨年度预算平衡能力。
湖北省在《湖北省人民政府关于进一步深化预算管理制度改革的实施意见》中提出：政府举借债务应当严格落实偿债资金来源，合理制定偿债计划，建立政府偿债备付金制度，确保政府债务还本付息。偿债备付金占本级同期政府债务余额的比例一般不低于5%。
海南省在《海南省人民政府印发进一步深化预算管理制度改革的实施意见》提出：探索在专项债券领域建立政府偿债备付金制度，对于市场化收入偿还债务的项目，结合其收入、偿债规模及年限等，扣除当年还本付息需求后，按照项目收入的一定比例安排偿债备付金，充分发挥地方政府债券的逆周期调节作用。
青海省在《青海省2021年预算执行情况和2022年预算草案的报告》中提出：建立政府偿债备付金制度，足额安排年度政府债务还本付息支出，妥善处置和化解政府隐性债务存量，坚决遏制隐性债务增量，防范化解政府债务风险，增强财政可持续性，实现经济持续健康发展和社会大局稳定。
河南省在《河南省人民政府关于进一步深化预算管理制度改革的实施意见》中提出：完善专项债券管理机制，建立健全专项债券项目全生命周期收支平衡机制，实现融资规模与项目收益相平衡、专项债券期限与项目期限相匹配，专项债券项目对应的政府性基金收入、专项收入应及时足额缴入国库，保障专项债券到期本息偿付。研究建立政府偿债备付金制度。
从国发5号文到各省市的相关文件来看，尽管没特定指出政府偿债备付金的具体使用方向，但是从文件精神来看，政府偿债备付金主要是指专项债券偿债备付金。
偿债准备金是指各级政府为及时偿还到期债务特别是专项债务，避免因为短期偿债问题引发的负面效应，按当年到期政府专项债务的一定比例、或项目收入提取一定比例安排的专项资金，充分发挥偿债备付金的逆周期调节作用。
根据财政部相关文件，地方政府债务包括地方政府一般债务和地方政府专项债务。
政府一般债务收入、安排的支出、还本付息、发行费用纳入一般公共预算管理。一般债务本金通过一般公共预算收入（包含调入预算稳定调节基金和其他预算资金）、发行一般债券等偿还。一般债务利息通过一般公共预算收入（包含调入预算稳定调节基金和其他预算资金）等偿还，不得通过发行一般债券偿还。
专项债务收入、安排的支出、还本付息、发行费用纳入政府性基金预算管理。专项债务收入应当用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。专项债务本金通过对应的政府性基金收入、专项收入、发行专项债券等偿还。专项债务利息通过对应的政府性基金收入、专项收入偿还，不得通过发行专项债券偿还。
专项债务收支应当按照对应的政府性基金收入、专项收入实现项目收支平衡，不同政府性基金科目之间不得调剂。执行中专项债务对应的政府性基金收入不足以偿还本金和利息的，可以从相应的公益性项目单位调入专项收入弥补。
从地方政府一般债券和专项债券的发行来看，地方政府专项债券的余额明显大于地方政府一般债券。
那么，为什么专项债务需要政府偿债备付金呢？因为专项债务主要的偿债来源为政府性基金收入，而政府性基金收入的主要资金来源是土地转让收入。
考虑到当前房地产市场的实际情况，未来数年政府性基金收支缺口可能会持续较大。
