用途管制：向全域全类型国土空间拓展

我国国土共包括960万平方公里土地和300多万平方公里海域，蕴藏着丰富的油气和矿产资源，分布着广阔的耕地、草原、森林和湿地，是我国经济社会发展和生态文明建设的基本载体。

改革开放40年来，大规模国土空间开发建设有力支撑了国民经济持续快速发展。严格的耕地用途管制制度实施20余年来，有效控制了建设占用耕地的速度，对于缓解人地矛盾、守住耕地红线和保证粮食安全起到了积极作用。

然而，随着工业化、城镇化纵深发展，国民经济社会发展对国土空间的需求越来越强烈，原有用途管制制度的约束作用局限性逐渐显现，生态空间占用过多、生态破坏、环境污染等问题日益严重，过去的发展模式难以为继：从资源禀赋角度来看，我国国土空间和自然资源人均占有率低、质量差、地区分布差异大，难以保障经济发展对国土空间和自然资源的强劲需求；从开发利用方式角度来看，当前阶段国土空间开发尚存在粗放、无序、低效利用现象，不仅造成宝贵资源浪费，还造成部分地区环境质量下降、生态系统退化；从国土空间开发格局角度来看，经济布局与人口、资源不协调，农业和生态空间受挤占，国土开发利用强度与资源环境承载能力不匹配等问题日益凸显，国土空间开发与国民经济难以协调持续发展。

发展是解决中国所有问题的关键。 国土空间用途管制具有一定强制性，摒弃某些不符合新发展理念的开发模式，这可能导致经济增速减缓，但实行国土空间用途管制并不意味着制约经济发展。

国土空间用途管制的最终目的，是实现经济高质量发展。共抓大保护、不搞大开发，不是说不要大的发展，而是首先立个规矩，把生态修复放在首位，不能搞破坏性开发。在国土空间开发中，用途管制就是立在开发前的规矩，通过规定用途、明确开发利用条件，严格控制城镇建设占用优质耕地和自然生态空间，协调经济发展中生态保护与国土空间供给的关系，实现优化国土空间开发格局、提升开发质量、规范开发秩序的目标。由此可见，用途管制并非限制所有类型的国土空间开发，而是通过强制力限制不符合新发展理念的开发，引导国土空间开发向绿色、高效、集约、节约转变。因此， 建立和实施国土空间用途管制，是为了破除当前经济发展过程中面临的资源环境瓶颈，其最终目的是为经济高质量发展提供保障。

加强国土空间用途管制，是实现经济高质量发展的内在要求和必要手段。高质量发展内涵丰富。在宏观层面上，其着眼国民经济整体质量和效率，主要表现为生产要素投入少、资源环境成本低、经济社会效益好；从国土开发角度理解，其应是国土空间资源配置和利用效率高、自然生态空间不减少、生态环境损害小、经济社会效益好的发展。作为经济社会发展的必要手段，国土空间必须按照高质量发展的理念进行开发保护，这就要求国土空间开发必须坚持集约优先、保护优先，坚持国土开发与资源环境承载力相匹配，用更少的新增建设用地指标，支撑新的经济总量增长。因此， 国土空间用途管制的建立与实施，必须与经济高质量发展的要求紧密结合，引导国土空间开发向科学、适度、有序转变，实现人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一。

在经济向高质量发展转变阶段，必须强化国土空间用途管制，加强对国土空间开发的约束，提高开发质量和效率，解决市场经济体制下国土空间开发利用的负外部性问题，构建科学的城市化格局、农业发展格局和生态安全格局，形成合理的生产、生活、生态空间，促进人与自然和谐。对此，笔者建议：

构建国土空间整体性管制制度。 构建这一制度，应坚持分层、分级、分类的总体思路。分层管理，即在区域层面制定区域准入条件，明确允许的开发规模、强度以及允许、限制、禁止的产业类型；在地块层面，要对每一地块不同用途之间的转变实施用途变更审批，防止不合理开发建设活动对生态红线的破坏，对未发生用途转变的空间实行承载力管控。分级管理，即针对不同保护等级的国土空间实行不同强度的管制措施，对划入生态红线的区域，原则上按禁止开发区的要求进行管理，实行特殊保护；对其他区域，允许在符合生态环境承载力管控要求的前提下进行集约高效利用。分类管理，即根据耕地、林地、草原、河流、湖泊、湿地、海域、无居民海岛等国土空间的自然属性和开发利用特点，制定差别化、专门化的用途管制制度。

综合运用行政手段、法律手段和经济手段。