发改委最新颁布《促进市域（郊）铁路发展指导意见》，三次提到可以政府购买服务

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文件来源：国家发改委网站

【提示】 发改此文中，有很多融资业务机会，并且三次提到政府购买服务，是财政87号文之后第一个重提政府购买服务的。重点我已划出。详细解读见文末。--- 白博主

关于促进市域（郊）铁路发展的指导意见

发改基础〔2017〕1173号

各省、自治区、直辖市发展改革委、住房城乡建设厅（建委）、交通运输厅（委），各地区铁路监管局，各铁路局：

市域（郊）铁路是城市中心城区联接周边城镇组团及其城镇组团之间的通勤化、快速度、大运量的轨道交通系统，提供城市公共交通服务，是城市综合交通体系的重要组成部分。加快市域（郊）铁路发展，对扩大交通有效供给，缓解城市交通拥堵，改善城市人居环境，优化城镇空间布局，促进新型城镇化建设，具有重要作用。当前，市域（郊）铁路发展滞后，有效供给能力不足，成为城市公共交通短板，在发展理念和体制机制等方面问题较为突出。为贯彻中央城镇化工作会议、中央城市工作会议精神，落实《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》（国发〔2016〕8号）、“十三五”规划《纲要》和《城镇化地区综合交通网规划》的要求，有序推进市域（郊）铁路发展，现提出以下意见。

一、总体要求

（一）指导思想。 全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，着力推进交通供给侧结构性改革，坚持以人民为中心的发展思想，落实公交优先发展战略要求，总结国内外先进经验和有效做法，以体制机制创新为动力，以示范项目为抓手，强化规划衔接，推进既有铁路挖潜扩能改造，视需要有序规划新线，着力扩大市域（郊）铁路公交化运营服务的有效供给，鼓励发展多层次、多模式、多制式的轨道交通系统，完善城市综合交通运输体系，更好地适应都市圈和城市群发展新要求。

（二）基本原则

改革创新、引领发展。 坚持创新引领，加大改革力度，激发市场活力，破解体制机制阻碍。着重在发展理念、建设方式、运管模式、合作机制、投融资体制、标准体系、发展政策等方面探索新路径、实施新举措、取得新突破。

因地制宜、统筹规划。 结合城市发展实际，盘活存量资产，做好市域（郊）铁路整体布局规划，符合城市群规划和城市总体规划要求，着力加强与相关规划的统筹衔接，因地制宜、分类推进项目实施，使既有资源得到有效利用和增量供给得到有效增加。

资源共享、互利共赢。 建立公平、公正、开放的发展环境，坚持政府引导、企业运作，强化政策支持保障，充分调动企业和社会资本投入的积极性，发挥各方优势，推进项目共建、线路和站场等资源共享，使企业有回报、群众有获得感。

先行先试、复制推广。 在重点城市选择一批重点项目实施市域（郊）铁路发展示范工程， 明确示范工程内容，系统总结实践经验，发挥典型示范作用，以点带面，点面结合，以期形成可推广、可借鉴、可复制的发展模式。

（三）发展目标。 至2020年，京津冀、长江三角洲、珠江三角洲、长江中游、成渝 等经济发达地区的超大、特大城市及具备条件的大城市， 市域（郊）铁路骨干线路基本形成，构建核心区至周边主要区域的1小时通勤圈； 其余城市群和城镇化地区具备条件的城市启动市域（郊）铁路规划建设工作。

二、加强规划指导

（四）科学编制规划。 拟发展市域（郊）铁路的城市，城市政府应会同有关方面深入研究市域运输需求、路网布局、规划衔接等问题，单独编制市域（郊）铁路发展规划或统筹纳入相关规划。 规划范围原则上应为城市所辖市域，可统筹市域周边具有一体化倾向、通勤需求较高的毗邻区域。 利用或改造既有线路的，应充分征求铁路企业意见。确需规划新建线路的，应符合城市总体规划要求，与铁路网规划、综合交通运输体系规划等相关规划做好衔接，并充分考虑综合开发需求，形成布局合理的规划方案。通过规划的编制，摸清有效需求， 建立项目储备库， 明确建设重点，积极有序推进建设。

（五）健全审核体系。 建立健全有利于市域（郊）铁路发展的规划项目管理机制。利用既有铁路发展市域（郊）铁路的规划由省级政府会同铁路总公司统筹研究确定，改扩建项目审批按照现行规定实施；新建市域（郊）铁路的规划应按照项目功能定位、标准制式等纳入相关线网及建设规划，并在规划方案、建设规模、标准制式等方面与国家有关部门做好衔接，按现行规划管理相关规定报批。 市域（郊）铁路新建项目由省级政府审批 ，批复文件抄送国家发展改革委、住房城乡建设部、交通运输部、国家铁路局等相关部门。

三、统筹有序发展

（六）优先利用既有资源。 城市政府会同铁路企业，结合城市空间布局优化和铁路枢纽功能调整，优先考虑利用既有资源开行市域列车。要加强既有资源合理利用可行性分析论证，结合城市规划建设、铁路现代物流转型发展需要等，深化城市内部相关铁路运输能力利用研究，鼓励具备条件城市的内部铁路部分功能合理外迁，释放线路运输能力。通过既有铁路补强、局部线路改扩建、站房站台改造等方式，扩大铁路服务城市交通的供给能力。 通过 政府购买服务 方式，鼓励有条件的城市研究开行市域（郊）列车。

（七）有序推进新建线路。 在充分利用既有铁路的基础上，有序新建部分线路，优化完善市域（郊）铁路网络。要根据市域（郊）铁路的需求特征、服务对象、服务范围等，合理把握其功能定位，因地制宜选择标准制式、建设方案和运营模式。 线路要串联5万人及以上的城镇组团和旅游景点并设站 ， 车站 按照功能适应、设施简易、安全便捷的原则 尽量设置于城镇中心， 增强交通引导和提高客流聚集。 设计速度宜为100~160公里/小时，平均站间距原则上不小于3公里。 因地制宜确定敷设方式，优先采用地面或高架，集约利用通道资源和节省工程投资。深化项目前期工作，加强技术方案比选，增强方案的可实施性。

（八）加强各种方式衔接。 统筹多层次轨道交通系统协调发展，科学把握市域（郊）铁路与干线铁路、城际铁路、城市轨道交通等线路的合理分工，加强各种交通运输方式及不同层次轨道交通系统的高效衔接，提高城市交通组合效率。按照 零距离换乘和一体化运营 要求，实现基础设施和运营服务方面的资源共享、互联互通。优化调整城市公共交通系统运行线路和运营时间，同步配套建设停车场、电动汽车充电基础设施、步行和自行车服务设施，做好公共交通接驳。

（九）提升运营服务水平。 市域（郊）铁路原则上应采用公交化运营模式。利用既有铁路开行市域（郊）列车的，铁路企业要加强运输组织协调、优化客运组织，采取增加既有列车停站、增加在重要客流集散地的停站频率、在通勤高峰时段开行通勤列车等措施，提供符合群众出行规律和客流特征、更加便民惠民利民的市域（郊）铁路运输服务。新建市域（郊）铁路线路要严格落实城市公交化服务的各项要求，为群众切实提供全程安全、便捷、贴心的运输服务。要依托“互联网+市域（郊）铁路”，提升新建和既有线路的信息化、智能化服务水平，实现信息实时在线共享。城市政府有关部门要完善运营服务激励机制，加强服务标准化建设，提升服务质量。

（十）鼓励多种运管模式。 各地根据实际情况，合理选择市域（郊）铁路运营管理模式。 政府与铁路企业之间要创新合作方式，可以通过 政府购买服务 等方式，实现互利共赢，最大限度调动各方面的积极性、主动性。 鼓励运营主体多元化，拓宽机构选择空间，支持铁路企业、城市轨道交通运营企业等具有相关经验的运营主体参与市域（郊）铁路建设和运营。鼓励有条件的城市或项目探索网运分离等模式，通过租用线路和设备提供服务。对线路使用、车站服务、委托运输等社会化服务项目，实现服务内容和收费标准公开透明。

（十一）完善运营补偿机制。 城市政府要将 市域（郊）铁路运营纳入城市公共交通系统， 充分体现公共服务属性，综合考虑政府财政补贴、社会承受能力、企业运营成本、市场供求状况等因素，完善票价政策，合理确定票价水平并建立动态调整机制。结合不同旅客承受能力和消费需求特点，根据服务质量、运输距离等差异，形成多层次、差别化的票价体系。对市域（郊）铁路实行低票价、减免票等造成的政策性亏损和铁路企业在技术改造、经营冷僻线路等方面投入，各城市在加强成本规制的基础上，可给予相应补贴补偿。 初期可通过加大补贴力度引导和支持市域（郊）铁路顺利开行， 后期要根据综合开发收益给予适当运营补贴支持，或通过 政府购买服务 等方式，实现可持续运营。

四、创新投融资模式

（十二）拓展投融资渠道。 建立政府投入、各类金融机构和社会资本相互支持的多层次、多元化投融资体系。加强政策引导，政府在安排资金时加大对市域（郊）铁路的支持力度。完善激励机制，鼓励社会资本全面参与市域（郊）铁路投资、建设、运营、管理等各个环节。充分发挥市域（郊）铁路具备稳定现金流的优势，拓展资金来源，探索吸引保险资金、企业年金等长期资本参与市域（郊）铁路发展。 积极支持通过企业债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等方式融资。 鼓励金融租赁公司研发适合市域（郊）铁路特点的金融产品，采用直接租赁、售后回租等形式提供融资服务。

（十三）发挥综合开发效能。 树立TOD开发理念，按照《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（国办发[2014]37号）的相关政策，发挥市域（郊）铁路对新型城镇化的支撑服务作用，集约利用资源，拓展城市综合服务功能，提高城市综合承载能力； 依托市域（郊）铁路通道推进城市新区和外围城镇组团建设，引导人口布局， 不断优化城市空间。 支持 通过 既有铁路站场土地综合开发 ，盘活利用既有铁路设施，规范 推进 新建市域（郊）铁路站场土地综合开发 。鼓励市域（郊）铁路相关企业通过物业开发、物业租赁和管理、车站和车辆商业开发等形式，构建综合开发溢价回收机制，支持市域（郊）铁路发展。

五、强化保障措施

（十四）完善发展制度体系。 完善市域（郊）铁路发展相关政策法规，建立健全项目建设运营监管机制，确保市域（郊）铁路发展有法可依、有章可循、安全可靠。利用既有铁路开行市域（郊）铁路列车的，铁路企业应商地方政府研究出台运营方案和相关措施，强化企业运输安全主体责任，合理划分与地方政府各方权责，确保群众全程安全便捷出行。新建市域（郊）铁路的，铁路企业要规范和简化新建线路与既有铁路的接轨手续；各级政府部门要发挥主体责任，深入推进简政放权，优化审批流程，提高审批效率，加快规划和项目审批；城市政府要加强人才培养建设，完善监管体制机制，强化对新建市域（郊）铁路的事中事后监管，确保项目建设和运营安全。

（十五）健全技术标准体系。 鼓励多种制式，支持技术创新，推进新型装备研发及产业化。鼓励支持地方和企业推进技术与管理创新，建立健全符合我国国情的市域（郊）铁路技术标准体系。结合“中国制造2025”，进一步推进市域（郊）铁路装备制造业发展，鼓励轨道交通装备企业加大列车研发力度，在现有城市轨道交通装备基础上，突破关键零部件及绿色智能化集成技术，完善市域（郊）铁路列车谱系，建立整装的产业体系，打造具有国际竞争力的市域（郊）铁路装备产业链。

（十六）选择重点推进项目。 近期推出一批示范项目， 并适时拓展示范项目范围，在示范内容、实施方案、工作安排等方面进行差别化探索。城市政府有关部门、铁路企业和社会资本要在铁路资源评估、配套设施改造、合作模式、收益分配等方面加强合作，实现互利共赢，形成一批可复制、可推广的经验。

（十七）加强实施过程监管。 充分发挥中央、地方、企业各方积极性，共同努力推进市域（郊）铁路发展。创新方式，实现对市域（郊）铁路发展的有效监管，营造和维护公平有序的市场环境。国家加强跟踪指导，及时总结评估实施情况，协调解决有关问题。规划和项目实施应严格按照国家有关审批程序办理，不得利用市域（郊）铁路名义变相建设地铁、单轨。国家发展改革委将会同有关部门加强检查和稽察，对违规行为进行严肃处理。

附件： 市域（郊）铁路第一批示范项目表

国家发展改革委

住房城乡建设部

交 通 运 输 部

国 家 铁 路 局

中国铁路总公司

2017年6月20日

附件

市域（郊）铁路第一批试点项目表

市域（郊）铁路会让人口和资源更加向五大都市圈集中。对于房地产市场、产业经济、个人职业发展的影响今天就不说了。

国家发改委6月20日颁布的这个文件，是在财政部87号文之后，首次出现“政府购买服务”的文件，而且三处提到政府购买服务。难道发改跟财政怼上了？我觉得应该不是。

有不少人问我：政府购买服务跟政府付费型的PPP有什么区别？我觉得这问题太基础，没有理他们。后来我想，可能他们经常看的是发改系统的文件，所以有疑惑。今天借这个文件，正好说一下发改跟财政概念上的区别。

一般情况下，发改说的政府购买服务是指发改投资〔2016〕2231号《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》第三条所说的“政府和社会资本合作模式主要包括特许经营和 政府购买服务 两类”，类似于财政系统所说的PPP付费模式中的 政府付费（又叫政府购买） 。 发改系统在最早的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）就是这个概念。财政系统所说的“政府购买服务”是按照财综[2014]96号《政府购买服务管理办法》执行的政府采购项下的采购服务事项。

所以，有三个概念两回事：发改的“ 政府购买服务 ”类似于财政说的“ 政府购买 ”（政府付费），跟财政说的“ 政府购买服务 ”是两回事。再加一句：财政说的“政府购买”（政府付费）跟财政说的“政府购买服务”也是两码事。

不过，发改在此文中三处提到的政府购买服务，但是没明确购买对象是否包含工程建设，这又跟财政的政府购买服务有点像了。另外，对于有收入的项目，如何做政府购买服务？在实施方案和付费机制上也是要颇费心思的。略有点乱。

---白博主