治理重叠：对基层情境中
政策执行失效的一种解释——
以广西A县就业帮扶车间政策为例
黄六招 罗凤棉
作者简介:
[1]
黄六招，广西大学公共管理学院副教授，博士，通讯作者；[2]罗凤棉，广西大学公共管理学院硕士生。
文章来源：
《中共天津市委党校学报》2024年第1期，已在中国知网上线，感谢读者推荐，同时也感谢作者同意授权转载。
发表时间：
2024/1/15
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治理重叠：对基层情境中政策执行失效的一种解释——以广西A县就业帮扶车间政策为例
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摘要：
既有研究对政策执行失效的界定尚未形成共识，且多从静态视角出发分析其中的结构性困境，相对忽视了执行过程中的主体协同作用与目标内嵌式关联。基于“治理重叠”的分析框架，解码政策执行失效的形塑逻辑，即政策何以呈现无效帮扶、表面化与短期化发展的失效样态。基层政府在压力型体制与职能分散化的治理场域下，基于整合功能失效及机会主义行为动机，形成主体职责交叉和责任归属重叠的现象，陷入“无人负责”的执行困境；在多重目标逻辑与多元受众利益诉求叠加的情境下，基层政府策略性地进行政策注意力分配与偏好性执行，使目标群体处于需求断层与利益搁置状态，最终导致政策执行失效。对政策执行失效的解释不应囿于主体本身，而是将政策主体、客体及政策目标的互动关系结合起来，从多情境与整体性层面对政策执行失效的肇因进行解读。
关键词：
政策执行失效;政策效果;治理重叠;
一、问题提出与文献回顾
2023年底，习近平在中央农村工作会议上强调了“确保不发生规模性返贫”的重要性，要求抓好防止返贫监测，落实帮扶措施，增强内生动力，持续巩固拓展脱贫攻坚成果。这表明各项帮扶政策的落实既要防范致贫、返贫风险，又要打开治理与发展的新局面，确保各项帮扶政策逐渐从“补贴”转向“投资”,实现从保证收入向促进生产的发展导向转换[1]。然而，从各地复杂的基层治理实践发现，自上而下的政策真正落地往往历经重重阻碍，由于政策实践过程的复杂多样性，往往一项合理的政策也不一定获得预期的效果[2]。譬如，当政策措施针对性不强、主体执行力不足、目标群体不配合时，政策成效容易出现与预期不符的结果，并出现政策替换、政策架空、政策表面化等执行失真的现象[3],导致政策在实际的落实中难以与乡村振兴的发展要求相接轨。基层治理能力提升的关键在于提升基层政府的政策执行能力，确保政策执行达到预期效果，反之，则会出现政策失效。
近年来，学界关于政策执行何以失效的相关研究主要从两个方面展开。一是对于如何衡量和界定政策执行失效的相关研究，这一议题并没有形成共识性观点，不同研究视角均具有各自的衡量标准。有学者从政策扩散视角提出政策脱离当地的实际会导致政策扩散失败，进而阻碍公共政策的有效执行[4]。有学者通过政策反馈性与政策裁量性模型，认为信息分散性、对象受控性、政策潜在解和利益嵌入性是影响政策效果的要素，组合之下可能发生政策结果偏移和结果失败[5]。从政策客观性视角而言，政策目标群体的认可[6]、参与程度及行为变化也是政策治理有效与否的重要参照条件[7]。继而，目标群体的受益程度直观体现着政策执行成效，从成本、个体增收和可持续发展能力等因素，检验目标群体是否存在增能缺失或增能不足[8],也是判断政策失效的标准之一。二是多数研究从制度、行为和情境三种视角探究政策执行何以失效的缘由。政策执行失效的直接因素与治理体系末梢的基层政府息息相关。从制度视角看，基层政府的结构性问题对政策执行成效的呈现具有调节作用。在科层组织结构中，政策制定和执行的逐级发包制[9]促使基层政府运用非正式制度进行治理，且府际作用下的“共识性变通”[10],加速了组织边界的模糊化，打破组织结构的平衡作用，推动政策效果碎片化的失效。从行为视角看，一方面，受基层政府的职权不匹配、能力不足和追求自身利益动机等因素影响[11],基层政府在新旧政策的替换衔接过程中，政策注意力不断偏移乃至消散[12],使政策与政策受众的预期目标不符；另一方面，基层政府在执行方式上采用“内卷化执行”[13]、权宜性执行[14]等方式，对政策实质性落实不足。从情境视角出发，社会环境的复杂性决定了政策执行的波动性。在政策执行过程中，理想化的政策、实施组织、目标群体和环境因素之间的解调关系是政策执行的突出障碍[15]。同时，基层政府在压力型治理情境下，盲目吸收政绩锦标赛、上下级的共谋[16]与选择性执行的策略性行为，进一步加剧了政策适用性困境与政策执行压力[17],衍生了政策执行失效的消极面向。
既有研究对于政策执行失效的界定及缘由进行了较为多样化的讨论，对于理解政策执行失效的一般性逻辑具有一定的解释力。然而，学界对政策执行失效问题的关注多聚焦于外部性影响因素，并将基层政府视为独立的执行者，本质上是对政策成效的单向作用，相对忽视了政策执行过程中执行主体的内在结构性及政策客体之间的功能性互动。从治理实践看，执行主体协同高效与执行对象合作是我国公共政策的实践优势所在[18],这表明政策执行是一个“共同体”,执行过程中的合作与协调不仅关乎着治理效能，也是政策参与者利益趋同的过程。在政策加速更新迭代与多措并举的趋势下，多元化执行主体和利益相关体面临怎样的协同危机，如何影响政策共识的达成和政策目标的实现，是政策执行有效持续面临的实践困境。因此，对政策执行失效的解析不应把执行主体独立化，而是将相关行动者纳入系统性、整体性的框架，发挥政策目标的中枢作用，观察各行动者内嵌式关联。本研究讨论的政策执行失效与政策执行偏差的差异在于，前者重在结果，体现为政策成效与预期目标不符的“失效”,而后者为原因，即政策执行偏差是政策执行失效的影响因素之一。
延续上述分析逻辑，本研究聚焦执行过程中政策成效与预期目标不符这一失效结果，结合政策执行过程理论，探讨在特定情境下政策主体、政策目标和政策受众要素之间的逻辑关系，解码何种因素引致政策执行成效。基于此提出两个研究问题：一是基层政府在政策执行过程中与政策目标和政策受众各要素之间呈现何种关联，又如何影响政策成效?二是基层政府因何导致政策执行失效，又在政策实施阶段呈现怎样的行为逻辑?对于上述问题的求解，本研究拟在现有文献的基础上，通过单案例研究方法，以广西A县就业帮扶车间政策作为分析对象，剖析政策执行过程中基层政府的多重行为逻辑。聚焦基层治理与政策成效的相关议题，深查实践情境中的内在执行机制与影响因素。广西A县下辖6个镇4个乡、118个行政村和14个社区，户籍人口为42.05万，有壮、汉、苗、瑶等13个民族。2020年，A县建档立卡贫困人口18627户71152人、63个贫困村全部脱贫摘帽。该县拥有广西搬迁规模最大、搬迁人口最多的易地扶贫搬迁安置区，共安置搬迁群众5847户24423人，并配置了帮扶车间以推动搬迁户就地就业。在脱贫攻坚时期，A县落实农民工创业园吸引47家企业落户，提供岗位4000个以上，并实现搬迁户人口妥善入住，有劳动力户全部实现1人以上就业的目标。A县以解决稳岗就业、促进脱贫户增收为目标，落实就业帮扶车间政策以全面推进乡村振兴，在此过程中，基层政府的执行逻辑呈现多重矛盾样态，并在基层治理实践域出现了政策执行失效。本研究提出“治理重叠”分析框架，从政策主体的视角出发，着眼于执行过程的行为变化，深描基层政府、就业帮扶车间和脱贫户的行为互动场景，增进基层执行过程中政策执行失效的认识与解释力。
二、治理重叠：一个分析框架
(一)“治理重叠”的概念缘起与情境条件
所谓“治理重叠”是指在多重压力与多任务情境下，基层政府在政策执行过程中无法有效整合行为体与目标之间的协同关联，在治理场域生成了主体模糊与多重目标堆砌的状态，使政策执行失效。以政策执行成效为标准剖析执行环节的逻辑关联，“治理重叠”涵盖替代、重合与冲突三种关系，既包括主体面向的执行重叠，也包含目标面向的辐射重叠。
从治理视域看，“重叠”取向于在多元化的社会情境中寻求整合，利用公共理性论建构政治合理化与良好的公共秩序。如罗尔斯在《正义论》中提出的“重叠共识”“善的理念”与合理选择原则等思想[19],引发了学者对重构政府与公民之间的理性权利关系的讨论，突出公共理性在推动公共政策领域各环节提升科学性与民主性的指导作用。“治理重叠”是一定情境下的行为选择结果，现有研究从“委托—代理”和“控制权”理论出发[20],认为注意力分配使资源向上集中，向“高度重视”倾斜[21],导致基层权责与利益不对等，出现了“有限资源”和“无限责任”的执行困境[22]。有学者从执行结构视角提出，压力型体制的政策目标具体化既是清晰化的过程也是“层层加码”的过程[23]。在多重负担的情境下，公共政策具有多目标特征[24],基层政府对预期效果显著的政策给予较高关注，采取“运动式应对”策略，从而影响政策资源投入和监督力度，以注意力分配的差异化构成执行的差异化。
就我国公共政策而言，宏观层面的公共政策频频出台引发了新旧政策的衔接不当与兼容性不足的问题，使地方配套政策叠床架屋，基层执行应接不暇。从微观层面看，处于执行末端的基层政府在动态变化的压力型体制约束下，难以应对多元复杂的治理情境，从而发生机会主义与策略性选择行为，加剧了基层多样性与顶层统一性的矛盾。这就使基层政府既承担着行政任务目标与资源不匹配的压力，又深陷执行环节利益之争的理性之困，以此纳入“治理重叠”逻辑。“治理重叠”逻辑下的政策执行失效发生在压力、注意力和情境力叠加的条件下，囿于科层体系约束、主体利益冲突和内外部考核压力等多因素支配和交互作用，最终陷入政策执行失效的困境。
(二)“治理重叠”的类型化及其表征
第一，执行重叠：基层治理场域中的“无人负责”。
基层执行主体是政策有效的基本保证，然而执行主体的执行不力也是政策失效的重要原因。受治理结构与执行环境的影响，处于政策执行末梢的基层政府承担着超乎职能范围的“执行负荷”。例如，在科层体系中的任务层层加码，在压力纵向传导下扮演“一根针”“一根钉”,不断处理千头万绪的基层事务、应对各式各样的检查。基层减负未“减”、反而增压不断的境遇让基层政府陷入执行疲态，出现执行不力或走样，基层执行逐渐停留于“对标对表”层面，导致政策意图冲突或政策架空的结果。在冗杂的社会情境下，基层执行主体还面临着上下级信息不对称、职责不匹配、站位不一致的多种矛盾样态，不仅增加了下位执行失范的风险[25],而且使执行主体权责逐渐模糊化。质言之，本应各司其职的基层政府呈现职责交叉现象，致使主体之间的责任归属重叠与混乱。
在此情形下，基层官员的避责动机愈加明显，加之复杂多元的基层事务中过度分散与细化的任务分工、有限资源与无限责任的失衡，使执行主体顾此失彼。一项公共政策执行过程往往涉及不同层级、不同类型的职能部门，而在模糊的责任分配中，各部门身兼“多职多责”,并出于趋利避责心态互相推诿，使政策执行问题难以真正归咎主责，形成“无人负责”的现象[26]。纵向的体制压力和横向的分工交叉使政策执行主体模糊化，陷入执行重叠的困境。
第二，辐射重叠：多任务情境下的“无的放矢”。
基层政策执行主体面对多重性目标及多元利益交叉时，自利性动机下的执行选择使政策目标初衷与政策受众的根本诉求相脱节，成为政策执行失效的信号。作为政策过程的重要组成部分，政策目标也是政策执行承上输入与向下输出的关键所在，而政策效能的考核标准包括公共资源输入、输出和政策受众的收益之间的协调统一[27]。在自上而下的层级性扩散和在同一层级横向扩散的两种模式下[28],政策目标经由主体输出落实并覆盖至基层治理场域，形成了政策辐射范围。这一环节同时是政策目标的转译和分解过程，政策执行主体在多任务情境下，策略性地对政策目标与任务进行重组，在实际的属地治理中生成加码执行的逻辑。一方面，基层政府的利己取向使其过度追求指标结果与完美数据，在政治任务之中最大化凸显绩效作为，在资源约束下以竞赛思维将任务目标加码或联动[29],交叉执行多重任务而忽视了政策的中心目标；另一方面，基层政府对政策受众的注意程度不足，并试图将政策目标的结果导向集中到个体利益与绩效层面，一定程度上屏蔽了政策受众的真实需求，形成利益相关主体诉求被搁置的局面，使执行结果与预期目标成效相背离。
在政策分析中，若从结果到手段、从手段到目标、从目标到价值这一过程无法有效追索，这个政策就是无的放矢[30]。辐射重叠效应的生成情境在于基层政府试图兼顾多重政策目标，而实际中无法调适政策目标与多元政策受众的关系，作出了“更替”与“取舍”的选择性执行。基于注意力分配的差异性，在同一目标任务牵涉多政策指令的情况下，基层政府扩大了政策目标辐射范围，在多重性目标作用下策略性执行，模糊了政策本身的意图，使政策执行失效(见图1)。
图1 治理重叠的分析框架
第三，就业帮扶车间政策执行失效的情境呈现。
有别于政策层面的设计不合理导致政策失败或执行偏差，本研究所探讨的是对政策本身已设定的预期目标而言，在执行层面由于何种原因政策效果与原有意图背离，导致政策失效这一结果。从政策执行失效的表征看，表现为就业帮扶车间政策成效的表面化与短期化。一方面，就业帮扶车间政策下的多元目标利益整合失效。就政治任务目标而言，在“纵横交错”的任务分工下，基层人少任务多，在脱贫地区复杂多元的治理情境中，过多过细的任务分解造成了执行的整体无序和相互干扰，使政策并不能节节分明地进行职权划分与资源配置，就业帮扶车间的奖补难以有效落实，接连出现经营不善倒闭或者转场的现象。就车间效益而言，基层政府执行未能遵循“因地制宜建设车间”的要求，使当地车间类型以“小、散、弱”特征分布，无益于车间的转型升级与产业基础的巩固与壮大，形成了成本与收益的抵牾现象。就脱贫户增能而言，就业帮扶车间建设的不充分与不完善，使脱贫户仍处于“打零工”的不稳定就业状态，无法获得有效的生存技能，对其内生发展动力激励性不足。另一方面，就业帮扶车间政策执行最终呈现的是“输血式”帮扶的成效，难以推进全面衔接乡村振兴发展战略。就政策的意图而言，就业帮扶车间政策将多数脱贫户的家庭空间与生产空间相重叠，以双重兼顾、双重满足的方式吸引脱贫户就近就业。然而，就地就近就业的渠道往往无法有效促进脱贫户实现稳定就业和增收致富的长远目标，就业帮扶车间作为实现就业的载体，成为脱贫户在兼顾家庭选项上的“停靠点”,却在满足其生计发展的内生需求层面上有较大的局限性。加之就业帮扶车间规模化、长期化经营运作的发展需求未能获得政策的有效助力，使其陷入转型困境，囿于发展可持续性不足，就业帮扶车间的“稳岗就业”不再真正“稳定”,也难以形成常态化的长效减贫机制。
三、执行重叠：基层政策
执行失效的主体行动逻辑
“执行重叠”是“治理重叠”的主体行为面向，在压力型体制与冗杂的治理情境下，由于纵向层级的任务加码使基层政府这一执行主体面临政策关联压力和政治任务压力，形成了变通执行、运动式执行与执行模糊等多重行为逻辑。原本系统性的政策任务被逐级分解与重新合成，引发了基层执行相互掣肘与无序化的负面影响。这种局部合理政策的叠加实则是治理场域的压力分化与堆积，当基层政府部门以多联协同的方式寻求政策执行的高效整合，囿于牵头力量的缺位，无法理顺内部职能关系，在职责交叉的基础上进一步衍生主体模糊化与“无人负责”的不良现象，从而出现执行失效的后果。
(一)纵向压力传导：“执行重叠”的外源性制度压力
在压力型体制的治理情境下，多任务压力逐级加码传导至基层，此过程中政策网络结构下的执行关联和政治任务考核的执行压力是执行重叠的信号。2023年12月24日，《中共中央 国务院关于学习运用“千村示范、万村整治”工程经验有力有效推进乡村全面振兴的意见(讨论稿)》强调，要落实好防止返贫监测帮扶机制，提高产业和就业帮扶实效。然而，近年来，广西就业帮扶车间经历了从无到有、从快速发展到大幅减少的发展过程，并不断出现大量就业帮扶车间长期闲置、停摆的现象，一定程度上体现了在巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的总体要求下，就业帮扶车间政策的适应性困境及就业帮扶工作成效的不理想状态。就业帮扶车间政策是产业帮扶与实现脱贫人口稳岗就业的重要举措之一，就其本身而言，就业帮扶车间政策以带动脱贫为主旨，解决脱贫户就业问题，重点建设在脱贫村、易地搬迁安置区、产业园区及脱贫人口较多的乡镇、村(社区)。向上追溯，该政策与产业振兴乃至乡村振兴政策的顶层设计一脉相承；向下观之，该政策在易地搬迁移民安置社区以乘势之力推动搬迁群众稳岗就业。这意味着，A县就业帮扶车间政策与易地扶贫搬迁后续扶持工作必然紧密关联，甚至与社会融入的衡量标准相挂钩。公共政策并不是单独存在的，而是构成了政策网络，多主体的利益诉求相互协调并在政策网络中实现兼容[31]。对此，在政策的关联与叠加之下，基层政府往往采取变通执行，既把脱贫户的稳岗就业作为目标，又将其作为手段。政策执行的复杂性和多重要素的叠加限制是基层治理中的常态，而基层政府因无法自主对政策分门别类，便成为政策网络中的“无头苍蝇”。A县乡村振兴局承接着不同层级调拨的资源，包括脱贫村特色产业发展、脱贫人口稳岗就业、易地搬迁集中安置区的可持续发展等工作任务，在有限的自主权与多重考核压力的叠加下，不得不依据上级划定的条条框框将配套资源层层落实。
从组织层面看，政策执行的压力来源于科层组织结构下的层层加码，尤其是在目标设定、政策执行和检查验收阶段[32],多种行动逻辑相叠加也是基层政府的压力来源。基于就业帮扶车间的运营规范要求，政府的主要职责在于对车间的建设进行规划、协调与宣传，对入驻车间的企业与经营主体提供扶持，以及对车间的运营进行督导检查三个方面。在实际情况中，就业帮扶车间“政府+企业+脱贫户”的发展模式要求政府不仅要在当地优化营商环境，更要倾注心力去搭建企业与脱贫户之间的关联机制，发挥帮扶车间“吸纳+带动”功能。前者为铺垫政策环境，后者则是影响政策效果的关键举措，也是隐性执行压力所在。以政治任务的验收考核为例，A县在针对有关脱贫人口稳定就业工作落实情况指标中，要求对就业帮扶车间数量及带动就业人数、政策落实情况和管理运营进行逐一评估。其中“就业帮扶车间数量及带动就业人数”指标的具体要求包括完成2022年度车间建设规定数量、完善就业帮扶车间档案、详细统计各车间吸纳脱贫人口就业名单、如实记录每一位脱贫就业工人的就业时长情况等。在这项指标中，需接受以查阅资料、座谈访谈、数据采集、入户调查等方式来逐一针对各指标进行核验考察，以“每发现1人”“每发现1例”等为扣分原则。对基层政府来说，一项政策任务的指标细化、核验烦琐及标准严格，俨然是政治任务加压之下基层政府难以逃脱的执行负荷，反推他们不得不在基层实践工作中采取“运动式执行”[33]。加之纵向层级关系本身的权责利不对称和执行资源不匹配限制，使基层政府的政策执行常常受制于制度压力。在“权小事大，人少事多”的情况下，基层政府则在非正式手段运作下变通执行。
(二)横向职能分散：“执行重叠”的结构性失衡因素
在政策执行过程中，专业化分工下的部门职能分散[34]、横向部门间的边界模糊不清及协作不畅，使基层政府在多任务情境中的主体责任逐渐模糊，形成“无人负责”的现象。如A县农业农村局在机构设置时，部门功能虚化，不仅专职工作人员少，而且在职能上与乡村振兴局交叉重合。在产业发展、项目建设、项目资金管理等具体任务中“谁都参与”,而责任归属难以区分。就业帮扶车间政策具有明显的资源输入性和政策导向性，并集中体现在资金扶持层面，县级政府部门在资金分配上需进行多方协调。然而，A县乡村振兴局和人社局在该政策的执行过程中仅实现“口头协作”分工，在模糊协作中权责不明。人社局虽然作为“牵头部门”,但其事权与财权分割，领导权威性不足，未能在帮扶车间政策的落实工作中实现统筹调动，由本该纵向带动的“牵头”变成保持原有横向分工的“协同”。虽“分工不分家”是基层治理中常见的灵活执行方式，但相似机构的重复设置和职能交叉现象的存在会使基层工作进入执行模糊与“责任架空”状态。
第一，在资金列支工作中，职责不清而奖补不均。A县对于粤桂合作的就业帮扶车间进行双向补贴，不仅给予在车间就业的脱贫户个人补贴，而且针对企业吸纳脱贫户就业提供奖补。补贴落实的主要资金来源于人社局负责的就业专项资金，资金补贴的作用更在于激励性和引导性，实际数额只能满足个人补贴部分，企业奖补部分还存在一定缺口。面对这种情况，A县人社局向乡村振兴局寻求解决之法，最后由乡村振兴局从其他帮扶资金中进行切块分拨，并依照一定优先原则进行奖补，但奖补的发放最终也未能完全覆盖所有达标企业。截至2022年11月，A县现有正常运营就业帮扶车间82家，获得奖补政策优惠的车间仅有47%,这表明就业帮扶车间的认定和申请奖补程序之间的割裂化，以及政策落实的表面成效。
第二，看似多而全的政策补贴，实则处于“悬浮”状态。譬如，A县在就业帮扶车间建设、招聘、生产和销售等有补贴计划，包括从场地租金、带动就业补贴、培训补贴、劳务补助到贷款优惠、社会保险补贴、产品流通补贴及建设补贴等，资金来源包括中央、自治区、市、县四级，涵盖就业补助资金、财政衔接推进乡村振兴补助资金、职业技能提升行动专账资金及粤桂帮扶资金等。由于资金来源的分散性和补贴类型的多样性，负责部门牵涉甚广，包括人社局、乡村振兴局、经信局、财政局、农业农村局及乡镇政府等，在实践中执行主体责任的混搭和模糊，造成了责任归属重叠现象。过于细化的分工使各部门职能分散化，名义上专职专责，实际上增加了协调成本。作为牵头部门的人社局由于缺少正式权威，难以在横向部门之间扩权增能[35],在资源分配的过程中整合性不足，降低了执行效率，同时加剧了人力资源的紧张与浪费。A县以工厂式车间为主，车间类型单一，而基于因地制宜的原则，A县作为农业大县，有较多的农业基地和农业公司，却由于农业农村部门的积极性不足、动员能力差，加之相关农业部门与人社局的衔接与协作性较低，使种养式车间发展相对缺乏，优势产业与就业帮扶车间政策难以实现有效接轨。
第三，基层政府在职责模糊叠加多任务的治理情境下，由于缺乏有效的整合力量而在机会主义动机下采取策略性执行。就业帮扶车间包含工厂式、居家式、种养式、贸易流通式、文化旅游式五类，主要由人社局牵头进行认定工作，而不同类型的车间对应相关的直属部门。但在就业帮扶车间的标准认定上，基层政府缺乏主动性，责任部门往往处于政策的被动面。就乡村振兴局的职能而言，就业帮扶车间政策是一项鼓励型政策，更多的是依靠经营主体的主动性实现资格认定，再由职能部门通过择优奖补的方式，打造车间入驻县城并生产发展的良性循环模式。可以说，乡村振兴局仅完成了政策宣传这一环节，对政策有效落实的推动作用有限。在此过程中，基层政府由“主导”化身为“中介”,在车间类型认定和政策补贴任务中有多部门参与，以分散的职能和碎片化的执行方式，试图搭建起企业与脱贫户双赢的平台。
四、辐射重叠：基层政策
执行失效的目标转译情境
“辐射重叠”属于“治理重叠”的目标转译面向，侧重于政策目标的辐射作用之下执行主体与政策目标的调适与互动关系。基于多重目标与多元利益相关者的执行情境，基层政府的注意力偏向于显性绩效的获得，而在一定程度上搁置了隐性需求，以策略性执行方式回应可持续性发展目标与短期化成效之间的矛盾，导致预期政策目标脱嵌于政策受众的实际需求。从基层治理实践看，明确认知政策目标、合理协调多元利益分配与有效回应政策受众反馈与诉求是执行主体有效实现预期政策目标的根本要求，也是衡量基层政府治理有效的重要标准。然而，基层政府在政策执行中，基于利己主义的取向，重在应付自上而下的政绩任务以完成“显绩”目标，忽略了政策受众层面的潜在效益与隐性诉求，在多重目标和交叉式任务情形下进行策略性执行，使政策实际成效偏离预期政策目标。
(一)重显绩而忽潜绩：“辐射重叠”的结果导向逻辑
在政策执行过程中，基层政府未遵照因地制宜的要求推进就业帮扶车间建设工作，而是在资源有限的条件下以完成“纸上成效”为主要目标。一是基层政府基于就业政策衍生的经济效益和政策红利，过于追求车间认定率、脱贫户就业率和指标完成率，重视政绩达标而忽略了过程的合理性。二是基层政府对政策“辐射效应”的理想化预期，偏好性执行政策目标，一定程度上造成了政策的搁置。就业车间政策本身还未稳定落实，就不得不在基层政府多任务压力驱动下发挥连带作用，嵌入易地搬迁、粤桂协作、村集体经济及乡村振兴等一系列工作任务之中，以求实现脱贫人口增收、村集体经济和企业加快发展等多方共赢的多重目标。
在省市级政府层面，2022年广西人社厅、工信厅和乡村振兴局发布的《关于印发持续加强就业帮扶车间工作实施方案的通知》提出，要更加简化就业帮扶车间的认定标准，即“带动5名以上脱贫人口就业的市场主体，可申请认定就业帮扶车间”,截至2022年底，广西实有就业帮扶车间4261家，远远超过了往年的水平。而在2021年，受社会环境及经济水平等因素影响，大量就业帮扶车间停工停产甚至关停倒闭。简化认定标准为众多小型车间的资格申报提供了便利，使基层政府找到了一条实现“持续加强就业帮扶车间工作”目标的捷径，即达到就业帮扶车间数量上的增长。实践中，A县能短期内认定的车间类型属厂房式与居家式占比最大，在A县政府完成目标任务与落实车间持续发展的背后，当地多数就业帮扶车间实际呈现“规模小、分布散、发展弱”的特征。
由于A县拥有搬迁人口最多的易地扶贫搬迁安置区，新型城镇化建设的目标作为搬迁规划的考量之一，当地政府往往更着力于建设厂房式和居家式车间，以求达成普适性的就业空间。就产业基础来看，当地产业体系尚未完善，产业规模化发展基础薄弱、规模小、龙头企业数量稀缺，厂房式车间的升级转型与长期发展将面临产业支撑性不足、收益保障低、货源不稳定等经营困境。而A县作为农业大县，相对具有规模性与特色性发展的农业并没有与帮扶车间的发展有机结合。截至2022年12月，A县运营中的厂房式与居家式车间约70个，种养式车间仅有12个。
在就业帮扶车间的基础设施和营商环境逐步完善之后，基层政府的主要工作是落实政策补贴。同时，基层政府希望在政策奖补的辐射带动下，推动企业“吸纳带动”和脱贫户稳岗就业的积极性。然而，由于“以奖代补”本身持续性与稳定性有限，实际的激励效果不甚明显。“以奖代补”作为市场化的政策工具，容易在客观上打破原有机制的平衡，尤其是具体的奖补条件仍缺乏统一的标准。比如，A县政府希望当地企业走精品路线，提供高品质的产品和服务，加强品牌建设。在奖补评定条件上设置了一定门槛，如农产品进行数字化生产、获得全国无公害绿色标识或地理标识等。事实上，A县不仅总体的产业基础薄弱，也缺乏资深的龙头产业和技术条件，仅靠政府的鼓励与扶持难以短期内实现技术升级。虽然“以奖代补”一定程度上避免了扶持“等、靠、要”的经营主体，但当基层政府未能正确了解和把握发展与需求的配速，把奖补的考核标准设定得过高，会使经营主体“望奖兴叹”,反而不利于激发企业生产与发展的积极性。
(二)多重目标的利益矛盾：“辐射重叠”的外部特征
在压力型体制下，基层政府利用“注意力策略主义”[36]将多重政策目标叠加执行，是基层组织人格化特征的表现。在就业帮扶车间政策持续推进的过程中，A县基层政府的“注意力”随之变化。在政策执行前期，基层政府关注车间的建成指标与认定要求，积极勾画当地就业帮扶车间发展欣欣向荣的图景。在车间建成运营并且数量逐渐增加的过程中，基层政府针对持续经营一年以上并符合相关要求的车间实施政策奖补。稳定运营之后，基层政府将注意力放在发展上，不仅探索发展的长效性，而且希冀于降低执行成本。待车间模式融入市场并发展成熟，基层政府着重关注升级发展，致力于推动车间规模化、技术化转型。正是在转型升级阶段，政策“带动”和“约束”作用的矛盾开始显现。就业帮扶车间的转型升级意味着车间工作方式的转变，对工人要求的进一步提升，因此，随着脱贫户难以适应“小车间”变“大工厂”日益规范与严格的工作要求，逐步退出车间。
正是基层政府的注意力分配随着政策导向而转移，加之政策制定的统一性与基层社会执行的灵活多样性之间的矛盾未曾消解[37],政策受众的实际需求受到一定程度的忽视。A县政府对升级车间的执行动力主要来自稳岗就业目标的辐射效应，而不在于吸纳脱贫人口就业这一深层意图。基于利益相关者视角，投资创办车间的企业和有就业需求的脱贫户本是利益共生，而基层政府自利性的执行方式将二者利益搁置，仅考虑就业未能考虑长远的内生发展需求，难以循序渐进、因地制宜地建立起常态化长效减贫脱贫机制。
