养老服务体系建设是缓解我国人口老龄化带来养老服务压力的重要手段。经过“十一五”和“十二五”时期的发展，养老服务的数量缺口基本上已经填补，养老服务质量方面存在的问题则上升为主要矛盾。因此，养老服务提质增效必须提高养老服务的最低标准，同时坚持养老服务实行优质优价，加强社区居家养老、机构养老和养老服务产业之间的部分交融性和交叉性，实现融合式共享发展。
大力发展社区居家养老服务，满足90%的老年人的基本需求
全面放开社区居家养老服务市场，鼓励社会力量通过独资、合资、合作、联营、参股、租赁等方式，参与日间照料中心或其他养老服务平台设施的运营建设。现有政府投资建设和购置的养老设备、居民社区按规定配建的养老服务场地，可以在承担基本养老服务任务基础上，以免收租金方式转交专业社会力量团队经营。为扩大社区居家养老服务供给、进一步提高服务质量创造有利条件。
进一步加强农村社区养老服务建设力度。到2020年，在确保符合标准的日间照料中心、老年人活动中心等服务设施覆盖所有城市社区基础上，使95%以上的乡镇和75%以上的农村社区建立包括养老服务在内的社区综合服务设施和站点。在有条件的地方，加大农村社区养老服务设施建设密度，缩小服务半径，强化社区设施的辐射效应。推动城市社区居家养老服务均等化供给。进一步统筹规划社区服务设施建设，充分利用现有公共设施，提高市社区服务中心、区社区服务中心、街道社区服务中心、社区服务站及其相邻服务设施的养老共享程度。鼓励社区开放服务项目，引导精品社区和老旧社区结对抱团发展，实现社区间资源共享、相互支持和联动协作。通过新建、改扩建、购置改造等方式完善城市老旧社区养老服务设施，确保各项公共服务覆盖到社区居民。
改变现行均等化分配按人头补贴办法，采用政府购买服务方式，提高补贴资金使用效率。在服务保障对象方面，优先解决生活贫困的高龄、独居、失能老人的购买服务需求。在支出方向方面，优先向高水平、高质量服务机构倾斜，撬动形成需求领先、质量优先的发展格局。
加强专业人才培养工作。支持高等院校和中等职业学校开设社区居家养老护理和运营管理相关学科专业，规范并加快培养养老护理员、社区养老团队管理人员等从业人员。加强护理院校、职业技术学院、医院等机构与社区居家养老服务机构的合作，提高专业人才对社区居家养老服务的适应性。
不断完善机构养老服务，满足10%不能自理老人的特殊需求
加快推进具备向社会提供养老服务条件的公办养老机构转制成为企业或开展公建民营，到2020年政府运营的养老床位数占当地养老床位总数的比重应不超过50%。遵循养老服务机构建设与运营分离的基本思路，政府重点发展公建民营型养老服务机构。建设环节以政府投资带动社会投资，逐步尝试公私合营的建设模式；运营环节充分发挥市场机制，培育和吸引养老服务行业专业机构负责运营，政府采取税费优惠、运营优惠、购买服务、岗位补贴等形式，支持各类专业性服务机构发展。
各地政府放缓建设一般性的养老服务床位，转而加大对康复护理床位的建设力度和扶持力度，并将每千名老人的康复护理床位拥有率作为统一的建设发展指标。加强我国老年医院、老年病房建设力度，在人口居住密集、医疗资源过盛的城市地区，推进养老机构与医疗机构的整合发展，一般不批准新增医疗资源，适时适量地将闲置或低效运转的医院转型成为老年护理院，或者将部分医院床位调整为养老护理床位，形成规模适宜、功能互补、安全便捷的健康养老服务网络。
加大宣传，落实政策，促进民办养老服务机构健康发展。鼓励民办养老服务机构提升服务，差异化定价。放宽养老服务机构收费标准，鼓励养老机构发展专业化护理、康复功能。协调卫生部门、人保部门共同探索养老机构与医保定点医院的有效结合，鼓励各地探索护理保险的建立。由养老机构根据设施条件、服务项目和标准确定收费标准。政府投资的养老机构收费标准，报价格管理部门备案。结合地区实际，在地区土地利用总体规划中预留用于养老服务机构建设的公益用地。搞活机制，探索对企业性质养老服务机构和居家养老服务中心的政策扶持。
建立统一的行业准入制度。加强对养老服务机构的行业准入管理，完善相关准入条件。实现对在工商部门登记的养老服务企业和在民政部门登记的各类非营利养老服务机构执行一致的行业准入和公告制度，规范机构养老服务市场。对符合行业准入条件的企业和非营利机构名单应及时对外公告，接受社会各方面的监督，实行动态管理。逐步建立养老服务机构退出机制，对不符合规范标准的企业或非营利机构，应依法要求其限期整改；整改后仍不合格的，限期退出，并提前向社会公告。
逐步推进养老服务就业准入制度，制定岗位专业标准和操作规范。逐步建立养老服务从业人员岗前培训和养老护理员持证上岗制度，对养老服务从业人员进行职业资格和技能等级管理认证。加强养老服务业公益性岗位建设，由民政部门与劳动部门协调，设立居家养老服务和机构养老服务公益性岗位，增强民办机构的人员稳定性。各地探索建立养老服务人才建设引导资金，采取政府购买岗位等方式，对民办机构的养老服务护理岗位进行补贴。推进养老服务机构与各类护理院校的联系和合作，在大中专院校增设相关专业，建立与养老服务机构之间的对口实习机制。进一步推广养老服务从业人员和入住养老服务机构老人的人身意外险种，解决老人和从业人员的后顾之忧。
积极发展养老服务产业，满足老年人群体的多样化养老需求
建议尽快制定《养老服务机构促进法》。对现有与养老服务机构相关的法律法规进行综合提炼，从性质定位、发展模式、资金来源、运营管理、政府职能和法律责任等角度对其进行统一规范，以改变现有综合性立法过于宏观、专项立法不系统的格局。在此基础上，出台《养老服务机构管理条例》、《养老服务实施办法》等规章制度，对养老服务机构和养老服务的具体内容进行规定。法制建设的深层次意义在于，通过制定和完善相关法律法规来提升养老服务机构和养老服务产业的法律地位，规范政府、社会和个人的权利义务，为出台各项政策提供法律依据，以保障养老服务机构建设和养老服务产业发展的连续性与稳定性。
各级政府在安排好社会办养老服务体系建设资金的同时，根据需要适当安排一部分资金用于社会办养老服务机构的经费补助、购买服务和贷款贴息。以基本公共服务均等化为准则，公共财政投入应向低收入群体倾斜，扩大财政补贴的覆盖范围，提高低收入群体的补贴标准。坚持区域统筹发展，中央政府加大对中西部地区和贫困地区的转移支付力度，尤其是在基础设施建设上，以保障老年群体的基本养老服务需求。建立和完善公共财政投入的效益评估机制，加强财政资金使用的监管力度，以提高社会办养老服务资源的使用效率。政府有关部门要主动做好服务，协调担保机构解决社会办养老服务机构的贷款抵押问题，财政对福利性、非营利性社会办养老服务机构承担保证和监管功能。对于规模大、前景好、市场急需的社会办养老服务项目，财政部门要给予必要的贷款贴息。
目前，养老服务产业的运营模式主要有公办、公建民营、民办公助和纯民营四类。建议以公建民营和民办公助为主要模式，保留一定比例的公办养老服务机构，鼓励以高端群体为对象的纯民营养老服务机构的适度发展。对公建民营养老服务机构，在运营主体的遴选上实行竞标制度，政府主管部门与入选运营主体就双方的权利义务关系签订合同，政府对养老服务机构的相关资产享有所有权和处置权，入选运营主体允许在适度范围内获取赢利，但不得以赢利为目的。对民办公助养老服务机构，政府提供床位补贴和人头补贴，在营业税、所得税、车船税等税收上给予减免优惠，并协助解决水、电、气、通信等方面的优惠措施，政府也可以通过购买服务的形式来资助民办养老服务机构。对纯民营养老服务机构，实行完全的市场化运作，政府的着力点是扮演好市场秩序维护者的角色。
