为何历次去产能不能持久？对比本轮去产能与1998年去产能

尽管我国去产能政策体系逐渐改善，去产能效果一次比一次显著；但行政手段在其中仍发挥了关键作用，市场化长效机制仍是短板，这也是历次去产能效果不能持久、结构优化不足的根本原因。与上世纪90年代末相比，当今去产能的内外环境已发生重大变化，市场化程度明显提升，有条件从深化供给侧结构性改革和转变政府职能两方面着力，加快构建防治产能过剩风险的市场化长效机制。

20世纪90年代中后期至今不过十几年，我国就有四次较为严重的产能过剩，而且一次比一次严重，可谓屡犯屡治，屡治屡犯的痼疾，是传统经济增长方式下典型的旧常态特征之一。

本轮去产能是规模和力度最大的一次，被视为供给侧结构性改革五大任务之首。 从过程看，本次去产能大体可分为两个阶段，第一阶段始于2014年底召开的中央经济工作会议，提出通过消化、整合、转移、限制、淘汰五个途径化解过剩产能。第二阶段始于2015年末召开的中央经济工作会议，正式提出“三去一降一补”的供给侧结构改革五大任务，去产能为其中的首要任务。 2015年的第一阶段 主要是市场自发调整，去产能以民企为主，国有企业动作较慢。 2016年开始的第二阶段 提出了明确的分阶段压减目标，并且为配合目标实现，制定了控制新增产能，淘汰和退出落后产能，推进企业改革重组和行业调整转型等重点政策措施。

本轮去产能的一个突出特征，就是行政力量发挥了巨大作用。 为配合去产能，各地出台了各种督查和问责制度。行政化去产能短期见效快，但也正因如此，相关弊端也较为突出。 就煤炭行业而言，行政化去产能已经让整个行业陷入进退维谷的境地。 2016年上半年进展缓慢，三季度开始在严厉督办下，又一窝蜂关停限产，加之适逢夏季用电高峰，煤炭价格暴涨50%，结果一些原先无望保留的产能又得以喘息，容易因价格过度波动使去产能进退失据，政府若选择继续坚持当前的去产能政策，供需失衡的局面就会保持下去，煤炭价格继续上行会带动下游产成品价格上行，在挤压下游利润的同时推升通胀压力。不仅如此，煤电相对价差的扩大意味着变相补贴“地条钢”，增加环保压力。若政府暂缓去产能，通过增加煤炭供给压低煤炭价格，就意味着前期去产能行动的彻底失败。况且，煤炭企业复产意愿并不强烈，一方面是因为煤炭生产和运输的成本在不断增加，价格增量并没有完全转化为利润，另一方面煤炭企业也需要在高煤价的环境下积累利润，偿还前期债务。

回顾1998年产能过剩形成的背景，同样是经历了一段高速信贷投放和投资扩张。1998年的去产能，选择了纺织等重点行业试点，然后再全面推进。通过资产管理公司剥离银行不良债务、大规模破产重组等措施，以行政化手段和政策性措施推进国有企业去产能。 总体看，1998年是历史上较为成功的一次去产能 ，一方面国有工业企业数量明显减少，从1998年的6.5万家下降至2005年的2.7万家，减少幅度达到58%；另一方面，亏损企业数目较少并且劳动生产率得到了提升，以1997年底的企业数为准，到2000年底，国有及国有控股大中型企业的亏损面由39.1%下降至20%左右，同时，1998 -1999年间，国有企业就业人数下降约2200万，而需要再就业人员大幅上升，劳动生产率得以大幅提升。

比较本轮和1998年的去产能环境，可以发现以下几点不同：

（一）经济下行压力程度不同

轮去产能和1998年去产能同处于经济周期下行期，但下行压力和2008年金融危机时期相当，明显大于1998年 ；事实上，1998年去产能经历的经济下行期大约为1999-2002共4年，这次从2010年始，经济已持续下行6年，下行幅度也大于上一轮； 从价格看，这一轮通缩程度明显深于上一轮 ，PPI下跌长达54个月。

（二）经济结构特征不同

1998年产能过剩主要集中在纺织等中下游行业，本轮产能过剩集中在钢铁、煤炭等中上游资本密集型重化工行业。 这一变化主要与两个因素有关，一是随着2001年中国加入世界贸易组织，出口迅速增长迅速化解了消费品产能过剩；二是1998住房制度改革之后，商品房投资迅速增长，有力地拉动了钢铁、有色、水泥、平板玻璃投资；加之2008-2011年间实施的4万亿刺激计划，重工业投资迅速增长，1998年-2011年，重工业增加值占工业增加值的比重由60.2%上升到71.9%，比重上升明显。从化解轻工业产能过剩到化解重工业产能过剩，后者涉及的资产规模、债务规模要大得多，难度也更大。

与上一轮相比经济结构的另一个显著变化，是服务业占比的明显上升。 2015年，服务业占经济比重为50.5%，比98年上升了13.4个百分点。服务业占比的显著上升，能够带动更多就业，有利于吸纳从产能过剩行业转移出来的劳动力，这是和以前相比，化解产能过剩的一个重要优势。事实上，尽管我国经济增速已持续6年下行，但新增就业不降反增，2016年新增就业达到1300万，吸纳能力远超以往。

（三）资源环境承载能力不同

资源、环境承载力，也是化解产能过剩的重要外部支撑条件。与1998年那一时期相比，无论是自然资源还是环境承载力，现今状况都大不如昔，尤其是环境承载力已接近或超过极限，可以说是本轮产能过剩面临的最大压力。从环境承载力看，目前已处于严重超载阶段，大气、水、土壤污染状况令人忧虑。

（四）经济开放程度不同

相比1998年，我国经济开放程度明显提高 ： 一是对外贸易方面 ，我国已成为世界第一大贸易国，现今进出口贸易总额已是当时的10多倍。如果用经常项目顺差占GDP比重衡量，则经历了一个先升后降过程，目前约3%，和1998年大体相当； 二是利用外资方面， 不仅规模数倍于当时，而且形式上除FDI外，还有QFII等证券投资。 三是走出去方面 ，我国对外投资已成为国际跨国投资中的一个亮点，2016年对外投资甚至超过了吸引的外商直接投资。特别是《推动共建丝绸之路和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》推出以来，我国与“一带一路”相关国家的沟通交流和经贸合作取得丰硕成果，其中国际产能合作是一个重要方面。

（五）社会保障能力不同

社会保障事关产能过剩风险治理过程中的稳定大局。与1998年相比，我国覆盖城乡居民的社会保障体系已基本建成，社会保障事业发展更好，覆盖面更大，参保人数更多，保障质量更好，去产能过程中职工生活的托底保障基础大为增强。

（六）市场机制完善程度不同

与1998年相比，当前我国市场机制更趋成熟和完善，为去产能更多利用市场机制和市场手段提供了可能。不仅我国民营经济所占比重不断上升，政府和市场的关系也在不断理顺。

（七）债务水平及风险特征不同

总体看，较之1998年去产能那一时期的杠杆率水平， 当前我国杠杆率水平已明显偏高且仍在快速上升，继续通过加杠杆或转移杠杆去产能的空间已大为缩小 。从债务风险特征看，尽管当前债务率明显高于1998年，但债务不良率大幅低于98年，截至2016年上半年，银行业不良贷款率为1.67%，远低于1998年前后高达30%左右的比重。 不仅如此，去产能涉及的不良债务消化能力远高于从前。

（一）有利因素

本轮治理产能过剩最大的有利环境或因素，是市场化程度的显著提升。 1998年那一次集中去产能，市场机制和各类市场都很不完善，主要靠行政手段限产压绽、库贷挂钩，同时设立资产管理公司剥离银行不良资产、实施债转股，形式上有市场化成分，但资金来源和转股对象的选择，都基本是政策性的。较之1998年当时的环境，现今的各类产权市场、要素市场、金融市场都有了长足发展，无论是兼并重组的市场化重生，还是破产淘汰的市场化退出，都可利用各类市场交易实现资源要素的优化配置，正因如此，我们看到无论是宝钢和武钢两大巨头的合并，还是国资委设立中新平台公司设立对煤炭产能的整合，都是运用市场机制优化产能配置的典型案例。较之行政化的简单削减，或是拉郎配式的重组，其合理性和效果自然更好，负面影响也更小。