渐进式延迟退休：背景、方式、影响及展望

3060 · 公众号 · · 2024-09-13 11:30

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文：任泽平团队

导读

延迟退休要来了！十四届全国人大常委会第十一次会议10日上午在北京人民大会堂举行第一次全体会议。会议审议了国务院关于提请审议关于实施渐进式延迟法定退休年龄的决定草案的议案。

延迟退休年龄的背景是，老龄化加速到来，社会养老负担加重，养老金面临收不抵支。实施方式预计是，小步调整、弹性实施、分类推进、统筹兼顾。

延迟退休年龄，主要是为了应对老龄化加速到来。 我们正处在人口大周期的关键时期，老龄少子化加速到来，已经成为最大的“灰犀牛”之一。其中，老龄化是经济社会进步下人口再生产方式转变的结果，由低生育率和寿命延长共同作用，已成为全球普遍现象，中国不可避免，但是中国老龄化的速度快和规模大，影响不容轻视。

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我国的延迟退休政策酝酿多年，已进入加速推进的阶段。

2013年11月，党的十八届三中全会首次提出，研究制定渐进式延迟退休年龄政策。

2016年“十三五”规划提出，综合应对劳动年龄人口下降，实施渐进式延迟退休年龄政策。

2021年“十四五”规划提出，按照小步调整、弹性实施、分类推进、统筹兼顾等原则，逐步延迟法定退休年龄，促进人力资源充分利用。

2022年，党的二十大报告中提到，实施渐进式延迟法定退休年龄。

2024年7月，党的二十届三中全会《决议》提出，按照自愿、弹性原则，稳妥有序推进渐进式延迟法定退休年龄改革。

2024年9月，十四届全国人大常委会第十一次会议审议了国务院关于提请审议关于实施渐进式延迟法定退休年龄的决定草案的议案。

1 背景：老龄化加速到来，社会养老负担加重，养老金面临收不抵支

1）老龄化加速到来，规模、速度前所未有。 2023年中国65岁及以上人口占比15.4%，在全球处于中上水平，少子化和长寿趋势使得老龄化持续加深。从规模看，全球每4个老年人就有一个中国人。2023年65岁及以上人口约2.2亿，约占世界老年人口的四分之一，相当于全球每4个老年人就有1个中国人。从速度看，2001-2010年中国老龄化程度年均增加0.2个百分点，2011-2023年年均增加0.5个百分点，随着1962-1975年第二轮婴儿潮人口逐渐衰老，未来30多年老龄化程度将快速深化。从老龄化程度看，2000年中国65岁及以上人口占比超过7%、开始进入老龄化社会，2021年65岁及以上人口占比超过14%、开始进入深度老龄化社会，根据育娲人口《中国人口预测报告2023》“中方案”，预计中国在2030年左右进入占比超过20%的超级老龄化社会。国际对比看，从14%的深度老龄化到20%的超级老龄化，法国用了28年、德国用了36年、日本用了11年，预计中国仅用10年左右。

2）老化指数加剧，社会养老负担加重。 从老化指数看，2023年我国人口老化指数94%，根据育娲人口《中国人口预测报告2023》“中方案”，2030、3050年老化指数分别为153%、314.8%。老化指数为65岁及以上人口数与0-14岁人口数之比，可以反映人口老化程度。从抚养比看，1990-2023年我国扶老比从8.3%增至22.5%，当前平均5名年轻人要抚养1位老人。根据育娲人口《中国人口预测报告2023》“中方案”，至2030年中国扶老比将增至27.3%，至2050年增至52.4%，届时平均2名年轻人要抚养1位老人，养老负担明显加重。

3）养老金代际压力较大，累计结余或将耗尽。 随着我国第二次婴儿潮逐渐进入离退休阶段，养老金供养比将面临下降趋势。2010-2022年城镇职工基本养老保险离退休人口从0.63亿增至1.36亿人，参保职工和离退休人员的供养比由3.2降至2.7，即平均2名职工供养1名退休人员。过去在人口年龄均衡的情况下，养老金收支体系能发挥良好的养老保障功能，但随着老龄化加速到来，劳动力规模缩减、老年人口增加，养老金将出现收支缺口。根据中国社科院《中国养老金精算报告2019-2050》，养老金收不抵支出现在2028年，到2035年将耗尽累计结余。我们预测养老金累计结余消耗时间更早，假设退休年龄无性别差异都为65岁以及20%的缴费率没有降低至16%的情况下，无论何种生育水平假设，养老金累计结余都将于2032年左右消耗殆尽。

4）劳动年龄人口减少、制约潜在经济增长。 人口数量红利是过去中国经济保持快速增长的一个重要因素。1978年改革开放后，中国依靠庞大且年轻的劳动力以及与之相关的巨大统一市场，快速成长为世界第二经济体。1962-1975年第二轮婴儿潮人口是改革开放40年的建设主力，生产和储蓄多，消费少，导致储蓄率和投资率上升，储蓄超过投资部分产生贸易顺差，同时过剩的流动性和人均收入水平提高推动消费升级，经济潜在增速较高。但是，在长期低生育率背景下，中国劳动年龄人口比例及规模分别在2010年、2013年见顶，劳动力成本将日益上升，人口红利逐渐消退，面临“未富先老”，未来储蓄率和投资率将逐渐下降，消费率将逐渐上升，经济潜在增速下滑。

2 方式：小步调整、弹性实施、分类推进、统筹兼顾

根据1978年的《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》、《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》，我国退休年龄为女工人50岁、女干部55岁、男60岁，此后一直未变。 为了提高人们对延迟退休的认可度、接受度，确保政策的科学、合理、可行，需要在调整方式上进行探索、凝聚社会共识。

1）从调整方式看，以小步调整、渐进到位为主，每年延长几个月直至达到指定退休年龄。 比如通过每三年上涨一岁的方式进行逐步递增，直到最后达到指定的退休年龄为止。参考国外经验，法国从2023年9月起，每年延迟3个月的退休年龄，直到达到64岁；瑞士2025年起，女性每年延迟3个月，直到达65岁。同时在延长退休年龄之前建立缓冲机制，尽量减少退休政策调整带来的影响。

此外，可以将法定退休年龄与平均寿命挂钩。 根据OECD发布的《2023年养老金概览》，OECD国家正常退休年龄范围在62-67岁（土耳其除外），其中男性退休年龄64.4岁、女性63.6岁。随着预期寿命延长，退休年龄也在延长。根据OECD数据，2022年OECD平均预期寿命与现行退休年龄的差值为20.1年，而美国、英国、德国分别为18.5、19.6、18.7年。相比之下，中国按照平均退休年龄55岁、平均预期寿命78.6岁计算，预期寿命与退休年龄的差值为23.6年，比OECD国家较高。

2）从调整对象看，以弹性实施、自愿选择为主，需要符合居民自身意愿。 延迟退休牵涉不同利益群体，诉求各有不同，不能实施“一刀切”的同质性政策。如果国家政策规定退休年龄是65岁，但是有关部门的设定退休年龄是63岁的话，员工也可以进行提前退休。此外，退休年龄要依据民众们的根本意愿，想早些退休的职工，在满足养老保险最低缴费年限等条件后，可以选择弹性提前退休，有意愿、有能力、有条件的职工，不用过早退出劳动力市场、可选择继续工作。通过引入“弹性退休”制度，可以把退休年龄与养老水平挂钩，按照年限，设置“提前减发、延迟增发”的养老金给付条件。

3）从调整节奏看，以分类推进、统筹兼顾为主，需要考虑各年龄层的接受程度。 不能采用齐步走的方式，需要对每个年龄层实施差异化的改革方案。由于需要一定的适应期，临近退休的个体延迟退休年龄可以逐步推进，并允许其选择按照旧制度退休或选择新的退休年龄，而年轻个体未来延迟退休有较长的过渡期，因此政策节奏会更快。同时也需要提前公示、做好预告，广泛征求社会意见，凝聚社会共识。

3 影响：缓解养老收支压力，优化人力资源配置

1）缓解基本养老保险压力，平衡养老金收支。 延迟退休一方面可以增加职工缴纳养老金的年限，另一方面在寿命不变的前提下，减少了职工领取养老金的年限，通过增收减支，提高养老保险基金的偿付能力，减轻财政压力。根据郑秉文（2021）的测算，假设2022年开始实施延迟退休，按照每三年提高一岁的节奏，到2050年，总退休人数比不实施的情况下减少5000万-6000万人；参保赡养率（离退休人数/参保人数）减少约30个百分点；养老基金收入增加1.2万亿元；养老基金支出减少7万亿元，整体基本养老保险收支压力改善。

2）优化人力资源配置、增加劳动力供给。 延迟退休通过增加整体劳动力供给，对劳动力数量要素进行补充，长期有助于提振潜在经济增速。2023年15-59岁年龄人口共8.8亿人，60-64岁年龄人口共8000万左右，理论上延迟退休能够增加约10%的劳动人口。但是，也有观点认为老年人就业会挤出年轻人就业，压缩年轻人就业空间。短期内这种情况有可能发生，因为短期内就业岗位较慢，但是长期看，老年人对劳动人口的补充带来的经济发展会促进岗位增加，从而会促进就业。以日本为例，日本老龄化严重，多次采取延迟退休政策，但老年人就业提升并未明显挤压年轻人就业。2010-2023年日本60-64岁老年人就业率从60.5%增至76%，同期年轻群体就业率也有提升，并且从老年人就业形态看，60岁以上人口就业多以个体户、临时工、合同工为主，正式员工占比不足3成。

当前，对于延迟退休，仍存一些担忧：比如，受传统家庭的影响，老年人在照顾子女后代发挥作用，延迟退休使得老年人工作时间延长，会挤压对于孙辈的照顾时间；延迟退休在一定程度上增加企业社保负担，企业雇佣老年人的动力不足等。针对上述问题，一方面，可以通过同步完善育婴托幼的政策，解决老龄人照顾孩子的后顾之忧；另一方面，可以加大对大龄劳动者就业保障措施，通过减税降费、提高企业聘用大龄劳动者的积极性，完善老年职工的失业保险制度等。

4 展望

老龄化不可避免，但少子化带来的老龄化加速影响较为深远、不容轻视，我们一方面要认识到少子化问题才是人口问题的关键，积极调整完善生育政策，构建生育友好型社会；另一方面也要积极应对人口老龄化带来的挑战，构建老年友好型社会。

生育政策调整是最根本、最重要的供给侧结构性改革，全面放开并鼓励生育大势所趋。 1）全面放开生育。 全面放开生育是把生育权从国家计划回归家庭自主，是把生育数量多少的选择权交回给家庭决定，充分尊重每个人的生育意愿。 2）加快构建生育支持体系。 一是大力发放生育补贴，切实减轻家庭养育孩子负担。建议国家层面出台生育补贴政策，分孩次发放每月1000-6000元。二是实行差异化的个税抵扣政策，覆盖从怀孕保健到18岁或学历教育结束。二是加大普惠托育服务供给，提升0-3岁入托率从目前的4%提升至40%，并发放隔代照料补贴。三是进一步完善女性就业权益保障，对企业实行税收优惠，加快构建生育成本在国家、企业、家庭之间合理有效的分担机制。四是加大教育医疗投入，给予有孩家庭购房补贴，降低抚养直接成本。五是建立男女平等的社会系统，比如男女平等的育产假等。六是加强保障非婚生育的平等权利。七是完善辅助生殖顶层设计，给有需求家庭定向发放辅助生育补贴券。

积极应对人口老龄化，打造高质量为老产品和服务体系，建设老年友好型社会。 一是加快推动社保全国统筹，发挥养老保障体系中第二、三支柱的重要作用。二是构建老有所学的终身学习体系，推进渐进式延迟退休政策，鼓励企业留用和雇佣年长劳动力。三是鼓励亲友照顾并予以补贴，加快养老行业专业人才培养。四是加大教育投入，提升劳动力素养，从人口红利转向人力资本红利。五是大力发展银发经济，完善“互联网+养老”的智慧养老服务体系，推进适老化改造。

相信经过一系列长短结合的措施，中国人口结构有望逐步改善，从而实现人口长期健康均衡发展。

渐进式延迟退休：背景、方式、影响及展望

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