文/巴曙松、杨现领
房地产经纪行业的监管体系包括法律约束、行业自律和管理机制三个层面。行业监管的核心诉求是为规避行业三元困境：其一，消除信息不对称，扩大房源信息曝光的广度、深度和速度；其二，解决行业“搭便车”问题，保障信息生产者利益不受损害；其三，抑制从业人员的道德风险。而且，行业监管还起到提升成交安全、效率、体验的作用。
一、法律约束
法律约束的意义在于顶层设计，为行业划设底线、建立准绳和评判标准，这是行业有效、健康运行的基础。从国际经验看，美国、日本、我国香港和我国台湾地区，经纪行业都形成了以专门法律为最高准绳，其他规范、规则相配合的监管法律体系，主要内容涉及行业基本法律关系、准入、执照制度、投诉处罚、执业保护五个方面。从我国现状看，行业法律规范虽多，但法规之间多有冲突和不合时宜之处，而且没有上位法律统领，监督、执行和惩罚机制也不健全。
（一）作用：法律约束是底线和红线
法律对人的行为会产生三方面的作用：一是指导作用，告诉人们何者可为，何者应为，何者禁为，以及违禁的法律后果，从而影响人的行为；二是教育作用，通过惩戒，促使人悔改，去恶从善；三是价值评判，法律作为权衡尺度给人们提供评判、衡量行为是非、善恶标准的作用。法律约束是经纪机构和从业人员执业行为的“底线””
（二）国际经验：定代理、高准入、提素养、严处罚、妥保护
美国、日本、我国台湾、香港针对房地产经纪行业的法律规范主要有以下五大维度：一是规定经纪人与客户的基本法律关系，明确是代理还是居间，从而奠定制度基石和创新逻辑；二是设立高标准的行业准入门槛；三是制定经纪人执业准则，不断提升从业人员的职业素养；四是构建行业投诉和处罚机制，震慑违规行为；五是创建经纪人执业保护机制，为经纪人创造一个安全的从业环境。
五大维度之间相互联系、相互支撑，确立了经纪人与客户的基本法律关系，进而框定经纪人的执业准则，明晰何为违规，需要怎样的处罚和监管，从业人员又将面临什么样的风险，需要什么样的保护；要是没有严格的准入筛选出高素质从业人员，高标准的执业准则也难落实；要是没有符合实际需求、面面俱到的执业准则，投诉和处罚就无从着手；要是没有高效的投诉机制和严厉的处罚机制，准入和执业准则标准再高，也形同虚设。
（三）中国：缺上位法，规范待完善，监督、执行、处罚不力
二手房主导时代加速来临，但我国针对房地产经纪的法律法规还不完善，针对经纪人违规行为的监督、执行、处罚也相当疲软。
1.没有高效力的上位法
我国尚缺一部十分关键的、专门的《房地产经纪法》，来规范行业发展，成为行业乱象频频的最根本原因。
尽管我国已出台《城市房地产管理法》、《城市房地产中介服务管理规定》等法律法规体系，但由于没有专门上位法的统领，行业法律规范陷入三重困境：其一，各部门、地方政府制定的不同规章制度多有冲突，不少规范形同虚设；其二，大部分规范与实际严重脱节，导致监管和执法要么放任自流、要么随意干预；其三，好的制度规范也因为缺乏有效的执行、监管和处罚机制而未能发挥作用。
2.现有法律法规有待改进
就已有的制度规范看，不完善、不合时宜之处也很多：
从经纪人与客户的基本法律关系看，我国仍采取居间制度，致使信息不对称、搭便车、道德风险等行业固有顽疾难以根除。
从准入制度看，我国对从业人员没有严格的资质审查、资格考试、执照注册准入机制。对经纪公司的准入，仅需满足一般公司成立条件即可，门槛很低。
从经纪人执业准则看，我国也有相关规定，但细节和专业性不够，具体指向含糊，很多内容不合时宜，与实际严重脱节。
从投诉与惩罚机制看，我国《房地产经纪人管理办法》《房地产经纪人执业资格制度暂行规定》都有针对经纪人违反执业道德和行业规定的行为做出注销执业资格和罚款的规定，但缺乏像美国那样的协会投诉渠道，也没有专门的调查委员会和回顾检讨制度，我国针对经纪人违规行为的投诉和处罚实际上非常弱，基本起不到威慑作用。
从经纪人执业保护机制看，我国没有对经纪人的执业保护机制。现实中，对经纪人的执业保护主要由所在经纪公司完成，但通常情况下，一旦经纪人出现重大违规或失误，经纪公司往往直接对经纪人处罚，经纪人没有任何保障措施。
3.法律执行不到位
虽然相关法规对经纪人违法、违规、虚假信息、欺诈客户等行为都规定了详细的处罚措施。但从实际情况看，执行不到位问题非常突出，其根源在于：第一，没有确定实施的主导机关和责任机关，多头管理原则，很多问题不能及时发现；第二，没有建立主动检查或巡查机制，投诉渠道也不健全，导致政府对违规行为的处理非常被动；第三，执行的广度和力度不够，对于传播虚假信息、欺诈交易等行为，没有给予及时的调查和处罚，这也是行业不规范行为屡禁不止、乱象丛生的一个重要原因。
二、行业自律
行业协会在经纪行业管理中发挥着不可替代的作用。从国际经验看，一方面，协会在政府授权下，上传下达，执行法律和规范，维护行业合法、合规运行；另一方面，更为重要的是，协会通过切实的自律管理，对经纪公司和经纪人形成较大的约束，并借助自身的监督和处罚权，促进行业发展有序、健康、规范化。我国行业自律的主要问题：没有专门的协会，现有协会职权不清，监督处罚机制缺失，财力有限，自律的深度和广度都不够。
（一）作用：行业自律可纠正市场失灵与政府失误
行业自律是指行业的自我规范和约束。行业自律必须建立在行业协会的基础之上，否则行业自律无从谈起。
相较市场调节和行政干预，行业协会在微观经济管理方面具有一些先天优势：第一，行业协会掌握着全面翔实的行业信息，能减少信息不对称引发的决策失误。第二，行业协会制定的规范基于实际需求且通过会员平等协商确定，因此能得到会员的认可和自觉遵守。但要指出，在市场调节、国家干预与行业自律之间并不存在天然的边界，“行业自律”要起作用，必须以国家法律、法规明确划定其与行政干预的边界为前提。
就房地产经纪行业而言，行业协会一般有以下作用：其一，促进行业交流、协调、沟通。其二，制定行业标准和规范。比如，行业诚信道德准则，信息披露标准，数据统计和报告发布标准，等等。其三，协调会员之间、会员与非会员之间的纠纷，并在职权范围之内，给予违规机构和人员以惩戒。
（二）国际经验：协会职能根据行业需求不断完善
协会的诞生和成长是市场不断演化的产物，但各国和地区行业协会的产生方式、职能导向和组织架构很不一样。
1.诞生和成长动因：行业规模和专业化的提升是根本动力
美国的行业协会由经纪人“自下而上”自发组织形成，协会的成长和职能完善大部分基于MLS系统的发展需求。协会自发产生的条件主要有两个：第一，市场成交规模不断扩张，大量经纪人进入这个行业；第二，交易复杂性不断上升，催生出越来越多的专业经纪公司。在此背景下，1847年美国第一个同业组织在纽约诞生，1887年第一个经纪协会在圣地亚哥成立。
2.组织架构和职责：形式各异，主要在制定规范、监管执行、教育培训
在美国，行业协会有三个层级，包括1个全美经纪人协会（NAR）、50个州级经纪人协会、1800个地区级经纪人协会，三级协会之间是贯通上下的网络性关系，不是领导和被领导的关系。其中全美经纪人协会（NAR）是核心。
美国行业协会主要有三个职能：执行法律，政治职能和影响立法。
（三）中国现状：无专门协会、管理和财权不独立、职权不清
目前，我国经纪行业的自律管理存在不少问题。
1.没有专门的协会
2015年我国二手房市场成交规模接近4万亿，未来交易量还会进一步放大。行业拥有几万家经纪公司、近百万经纪人，这么大的市场至今没有专职的行业自律协会。
2.管理不独立
根据发达国家和地区的通行做法，行业协会属于自律组织，在职能上是独立的，与政府没有统属关系。尽管我国经纪协会也有相当的自律权限，但并不具备管理上的独立性，目前我国房地产行业协会基本接受政府的监管或指导，行业协会难以扮演独立的自律管理角色。
3.财权不独立
从国际经验来看，行业协会的收入是独立的，其主要收入来自于会费，当然要为会员服务。而我国的房地产行业协会收入较少，主要来自政府资助和捐献，会费收入只占很少一部分，财权无法独立。
4.职权划分不清
法律法规对政府和协会的职权界限划分不清，协会虽辅助政府管理行业，但没有得到明确的管理授权。虽然行业规章规定，协会对经纪人业务管理能制定规范，但协会怎么实施、如何实施，都没有规定。
三、管理机制
高效的管理机制可以推动政府、协会各自的管理职能高效发挥，并推动彼此间的协作更加流畅。
（一）作用：高效的机制能充分发挥管理主体的效能
所谓管理机制，是指管理的组织架构和运作机制。
房地产经纪行业的管理机制分两个层面：第一，是政府、协会、企业各自的管理机制；第二，是政府、协会、企业相互之间的管理机制。
行业管理机制之所以重要，是因为其明晰了政府、协会、企业各自的角色分工。管理机制的形成以法律约束和行业自律规范为依据，但法律约束和行业自律须依赖高效的管理机制才能发挥威力。
（二）国际经验：“小政府、大协会”的管理效能最高
美国房地产经纪管理机制是典型的“小政府、大协会”格局，更易推动政府与协会通力协作、相互补位。
美国实行政府管理与行业自律并行的管理机制，各州政府设置房地产委员会或房地产局对经纪公司和经纪人进行管理，根据各州《房地产执照法》，主要负责执行房地产经纪法律制度，在法律的授权下，行使房地产经纪的资格准入、管理规章制定、检查处罚、处理房地产交易客户的投诉、审查执业资格考试的内容等职责。
在实际管理中，行业协会发挥更为重要的作用，无论是管理房地产经纪的程度或力度都强于政府，而且在推动行业规范化、推动行业进步方面也发挥着更直接的推动作用，所以整体上是“大协会、小政府”格局。
（三）中国现状：管理机制不合理
目前，我国负责行业自律的职能主要包括组织研究和交流；拟订并推行执业标准、规则；协助行政主管部门组织实施执业资格考试；办理执业资格注册；开展业务培训、继续教育；建立经纪机构信用档案，开展资信评价；提供有关咨询和技术支持服务；开展国际交往活动；反映会员的意见、建议和要求，支持会员依法执业，维护会员合法权益等等。很多职能权限跟国际先进国家和地区的协会相似。但问题在于，很多关键职能如实施行业执业准则、建立诚信档案等对经纪公司和经纪人直接管理的规定，并没有法律保障。法律法规并没有赋予协会类似于国外的检查规范、监督诚信准则以及对违规进行处罚的权限。
四、总结和建议
行业监管体系的法律约束、行业自律和管理机制三个方面各有各的独特作用，无法被取代，只有各司其职、互相补位、相互支撑，才能发挥巨大威力。为此，我们提出以下的政策建议：
（一）构建全面系统的行业法律法规体系
建立健全法律法规体系，修订形成行业上位法《房地产经纪管理法》。全面梳理《城市房地产中介服务管理规定》、《房地产经纪人执业资格考试实施办法》、《房地产经纪人管理办法》等房地产经纪相关的行政法规、规范，根据行业发展特点，并借鉴国外经验，查漏补缺，删除冗余和冲突的内容，形成行业管理的上位法《房地产经纪管理法》，并提请全国人大常委会审议。新修订的《房地产经纪管理法》应包括以下方面：
内容上：重构“定代理、高准入、提素养、严处罚、妥保护”五大基本法律制度，确立对经纪行业管理的法律基石。全面梳理房地产经纪相关的行政法规、规范，借鉴国外经验，查漏补缺，删除冗余和冲突的内容，形成全面系统的统一制度规范体系。在具体规定上，要结合国际经验和我国的实际，做到具体而细致，具有可操作性。
范围上：将法规内容覆盖到整个房地产经纪服务领域，包括参与到房地产交易的传统经纪机构、代理公司、互联网企业等各主体，按照交易环节建立覆盖全面的监管制度，尤其是，应当加强互联网等非传统中介机构从事房屋交易的监管。
管理上：必须改变多头管理、各行其政现状，理顺行业管理关系，实行一元化管理。目前我国法律并未有规定经纪行业的主管或者责任部门，还是处于多头管理，各管一头的混乱局面。
执行上：主管部门，如住建部，可建立投诉部门和纠纷处理部门，建立全国统一的投诉热线，及时发现行业不规范、违规问题。再根据问题性质交由下级部门或者行业协会或者经纪公司处理，属于自身管辖权限的，直接给予行政处罚。并且在实践过程中，不断调整、细化、修订，逐渐推动行业制度规范走向正轨。
（二）建立专门行业协会，逐步完善职能
从现有协会中，将经纪行业单列出来，改组重建只属于经纪行业的专门协会。在层级设置上，可根据行业需求、专业需求、发展需求，变革需求，合理确立行业协会的层级和职能划分，逐步形成全国、省、市县三级房地产经纪人协会体系；在组织职能上，可以借鉴国际先进经验，结合实际管理和业务需要，确定协会内部职能，通过专门的事务委员会处理专业方向的工作。
充实行业协会职能、职权。主要有三个方面：第一，通过法律授予协会职权。第二，建立行业协会对经纪机构和经纪人员的约束机制。第三，充分发挥行业协会自我监督、自我管理、自我规范的作用，赋予行业协会对不正当经纪行为的处罚权。
（三）推动形成“小政府、大协会”管理机制
我国房地产行业管理适合“小政府、大协会”模式，这是因为：一是从国际经验看，美国的“小政府、大协会”模式管理效能要高很多。二是从我国实际看，政府相关主管部门人少事多，也不专业，很难细致入微地管理数量庞大的从业机构和人员。三是在当前中央“简政放权”的大背景下，“小政府、大协会”模式符合行政体制改革的潮流趋势。（完）
（本文节选自《新中介的崛起与房地产价值链的重构》，巴曙松、杨现领著，该书已由厦门大学出版社出版发行）
本篇编辑：牛淑雅
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