层递式动员:乡村公共建设
行动中农民参与的逻辑审思
黄振华 杨文迪
作者简介:
[1]
黄振华，华中师范大学政治学部/中国农村研究院教授、博士生导师、国家“万人计划”青年拔尖人才；[2]杨文迪，华中师范大学政治学部、中国农村研究院博士生。
文章来源：
《思想战线》2024年第1期，已在中国知网上线，感谢读者推荐，同时也感谢作者授权转载。
发表时间：
2024/1/4
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摘要：
乡村公共建设行动与农民利益息息相关，农民参与建设行动的积极性反映了乡村治理是否有效。本文以W村的三类公共建设项目为例，分析影响农民参与的关键因素。研究表明，干部权责的对等情况影响其动员行为，决定了动员行为与农民需求的匹配程度，由此生成层递式、间断式和错位式三种动员方式，并呈现出与之对应的互动式、任务式和疏离式三类农民参与样态。其中，层递式动员下的有效参与能够助推乡村善治。这启示我们，必须健全干部动员激励机制，对标农民需求，推进乡村公共建设行动中积极有序的农民参与，以此保障新时代美丽乡村建设战略目标的有效实现。
关键词：
农民参与;乡村公共建设行动;层递式动员;乡村善治;
乡村建设行动的公共属性决定了农民参与的重要性。中共中央国务院在《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》中指出要“大力实施乡村建设行动”，在《乡村建设行动实施方案》中明确了乡村建设的行动目标为“到 2025 年，乡村建设取得实质性进展，农村人居环境持续改善，农村公共基础设施往村覆盖、往户延伸取得积极进展，农村基本公共服务水平稳步提升，农村精神文明建设显著加强，农民获得感、幸福感、安全感进一步增强”。@ 中共二十大报告中进一步强调要“统筹乡村基础设施和公共服务布局，建设宜居宜业和美乡村”。@ 在新时代乡村社会中，基层政府以回应型政府、服务型政府为目标，旨在全面推进乡村公共建设行动致力于满足农民日益增长的生产和生活需求。
所谓乡村公共建设行动，从广义层面理解，涵盖了村庄规划工作、乡村公共基础设施建设人居环境整治、基本公共服务水平、农村消费、农村优先发展和农村改革等全方面的行动:从狭义层面理解，主要包括乡村公共基础设施建设和人居环境整治提升两类行动，以及提升与两项行动相关的公共服务。后者即本文研究的主要范畴。目前，随着基层政府所提供的公共服务在不断提升，农民参与公共建设行动的意识却没有随之提升。对于不同类型的乡村公共建设行动，农民参与情况参差不一，甚至出现干部“独角戏”、村民“搭便车”和“干部干群众看”等困境那么，为什么对于有利于乡村公共建设的制度安排与行动策略，农民群众作为“既得利益者仍然会普遍存在参与程度不够、参与意愿不足的问题?影响乡村公共行动建设中农民参与的关键因素究竟是什么?为了回答好以上问题，本文将以农民参与为主线，审思影响农民行动逻辑中的关键要素，探索扩大乡村公共建设行动中农民群众有序参与的有效路径，以期充分发挥人民群众的积极性、主动性和创造性，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。
农民参与在社会治理层面，乃至国家治理层面都发挥着至关重要的作用。党的十九届四中全会强调，要完善公众参与的社会治理体系，以及群众参与基层社会治理的制度化渠道。[1]党的十大报告中指出要健全人民当家作主制度体系，扩大人民有序政治参与，巩固和发展生动活泼安定团结的政治局面。[2] 实际上，在乡村公共事务治理过程中的农民参与受到多重因素的影响既有研究主要从要因作用、价值关联和形式路径三大方面对有效农民参与进行研究与分析。
首先，要因作用下的农民参与，这一视角聚焦于影响要素，即回答“什么影响参与”。大致可以归纳为参与主体、参与制度以及参与情境等。参与主体是研究农民参与应加以考虑和分析的首要问题，有学者认为利益关联是农民参与行动考虑的重要因素，但也有学者对利益说持以保留意见，认为其只能解释部分农民参与的逻辑起点。原因在于，若对研究行动者的逻辑进行更进一步的研究时，农民群众参与的实际情况中会呈现出较明显差异的价值取向,[3] 而这种差异可能来自于对国家、社会的认同,[4]还有可能来自于农民群众自身受教育程度、心理因素、[5] 态度因素、选择因素等。参与制度影响农民参与的秩序与渠道，学者们认为制度安排与设计影响群众参与，[6]尤其不要忽视非正式制度的作用，其能影响农民有序政治参与。徐林等对我国参与困境进行了微观解读，认为制度是导致参与渠道不畅通的关键因素。[7]同时，参与情况即参与者所处的现实情境，也是影响农民参与的重要因素。李荣彬认为信任水平和互动频率等宗族网络因素推动乡村公共事务中农民参与。[8]而其带来的影响呈现不断减弱的趋势。对此，要重视参与情境的具体分析，将研究问题转向机制选择或程序设计等内容，才更有利于参与的积极效果。
其次，价值关联下的农民参与，这一视角聚焦于参与价值，即回答“为何参与”。农民参与的意义不仅在于培养公民的主人翁意识，还在于推动社会治理和民主政治的发展。农民群体是与公众参与直接关联的重要主体，农民的积极参与有助于增强其主体意识，也能培育其公共精神与责任意识，保障农民相关权力的实现。[9] 参与式民主赋予行政权力内在合法性，不仅能提高农民参政能力和意识，还能推动行政权力的“善治”。[10] 基于此，农民参与有利于社会治理的发展顾训宝等学者认为群众参与对于政府、社会、公民以及各利益群体来说都是有益的，原因在于其能够推进各层级、主体间的相互交流。[11] 广泛、真实且有效的农民参与不仅能够营造良好的文化氛围，还有利于法治政府的稳定运行。[12] 进言之，农民参与有助于民主政治的有效实现。[13]密尔认为只有在众人参与的制度背景下，公民的积极性公共精神、民主素养和习惯才能得到培养。[14]
就政治层面来说，公民参与不仅能够增强代表性和回应性的政治体系，还能强化科学性、民主性和合法性的政府决策，更有助于政府廉洁自律和公平行政。英国政治学者戴维·赫尔德 (Da-vid Held) 研究得出，参与型民主能强化政治效率感，促进人类的发展。
最后，形式路径下的农民参与，这一视角聚焦于参与类型，即回答“如何参与”的问题针对此问题，学界多以宏观或中微观视角作为切入点。就宏观视角的研究而言，学者们往往基于全面性和系统性的分析框架之下分析对应的参与路径。王雁红将农民参与对标于建立有效参与机制，从参与的主体、内容、形式以及效果四个方面进行综合性研究。宋林霖等以公民参与态度和动机、制度、组织以及参与时间等为研究视角，对参与类型与路径进行详细划分。就中微观研究视角而言，学者们主要聚焦于农民参与的核心内容、决定性要素等某一侧面，或集中于基层干部、农民群众等某一关联主体。汪锦军从两条路径出发将参与分为六种类型，一条路径是从公共服务的决策出发，将参与类型划分为告知型、有限吸纳型和决策型参与，另一条路径是从公共服务的提供出发，将其分为校正型、改善型和合作型参与。李华等强调基层干部主体性的影响作用，其差异性会致使农民参与行为的异同，生成诉怨、群体舆论、代表协议以及群体共识四种类型。此外，还有学者从农民行动态度、动机和逻辑视角生成农民参与的路径研究。
综上所述，现有文献对农民参与相关问题进行了较为详尽的研究与分析，但仍然存在一定局限。既有研究鲜少关注农民参与问题的背后逻辑，尤其对于乡村公共事务中农民参与问题研究解释力不足。具体而言，其一，学界从主体、制度和情境层面对要素作用进行了分析，虽较为全面地提及了影响主体的各种因素。但都聚焦于表面现象，未能深人剖析造成主体参与不足的内在天素。其二，既有研究关注到了农民参与对于农民主体意识、社会治理以及民主政治等内容的效用，却未能进一步回答这些效用如何直接作用于农民群体，以及如何使其产生对等共识。其三既有的形式与路径虽已从多视角展现了农民参与的类型化与可能性，且分别从干部或群众视角进行了研究讨论，却无法完全适用于乡村公共建设行动这一特殊情境下农民参与问题相关研究，亦不能准确地回答农民作为“既得利益者”为何积极性不高这一关键性问题。基于此，本文将以W 村为个案研究，从“干部动员与农民参与”的互动视角出发，围绕该村开展的美丽乡村公共建设行动展开深人调查研究，对相应的治理效果进行详细的比对分析，探索乡村公共建设行动中农民参与的行动逻辑，希冀能够为解答新型农村基层治理的现实性问题增添新的思考路径。
二、乡村公共建设行动中“干部动员
与农民参与” 的实践样态
为了响应国家政策，W 村陆续开展了乡村环境建设、水利建设以及厕所改革三类乡村公共建设项目。在各类项目实际执行过程中，干部动员的方式呈现出明显差异性，由此生成了不同样态的农民参与。
(一) 乡村环境建设:激励动员下的互动式参与
为了推动美丽乡村环境建设行动的进行，W 村在县级层面发布《关于村庄环境建设实施方案》和《村落建设行动考核方案》的通知，前者规定了落实方案主体责任人为村两委和村落理事长，后者围绕责任人制定了相应的考核内容，不同职务的责任人有对应的考核细则及标准，奖大于惩。同时，要求由党员和村民共同组成监督小组，定期对责任人进行考察和考核。W 村由村委会干部带头整合村庄资源，通过分阶段形式开展乡村环境建设项目。第一阶段为需求调查，项目责任人进行了三次需求调查，第一次围绕资源环境、公共设施、饮水食品安全和精神文明建设等 13 个方面展开，通过公益创投技术逐户走访全体村民，摸清全体村民的需求和意愿集中于公共区域环境卫生整治。第二次针对造成公共区域环境差的问题展开调查。第三次基于前期两次调查为基础展开，总结关于存在问题的应对措施，发挥骨干作用，调动村民参与积极性。此外，在需求调查阶段，村两委和村落理事长多次组织带队外出学习。第二阶段为成立卫生志愿社团，制定相应的志愿者章程，成员由村落理事长和若干村民骨干共同组成。第三阶段为工作落实阶段，主要分为以下五大步骤:第一步是前期考察公共环境和卫生，根据村民对公共卫生的需求，观察与之相对应的卫生问题:第二步是制定问题清单、贡献清单、环境卫生公约以及相关提示，如“村落是大家的，需求让村民表达，问题让村民讨论，效果让村民评价和项目让村民筛选等”八条明显提示:第三步是制定积分基础值和积分清单，通过众人协商制度制定积分基础值为 1 分等于 2 元，围绕环境卫生制定了清扫公路、清理沟渠河道垃圾、监督举报乱丢乱倒和环境卫生官传劝导等八项公益事业:第四步是发布公益岗位，并根据自愿报名签字的方式锁定人群:第五步是开展卫生清扫活动，由人员自愿分工搭配组成四小队，推选出小队长，进行具体任务划分及分配工作区域。第四阶段为搭建资源链接平台，开展积分兑换和抽奖活动。W 村通过美丽乡村环境建设项目的开展，不仅改善了当地公共环境卫生问题，还充分调动农民群众的积极性，组织小活动和培育小队伍 引导广大农民群众真正参与到村落的建设行动中来。
（二）乡村厕所改革: 宣传动员下的任务式参与
“小厕所，大民生”，农村厕所革命是实施农村人居环境整治提升的重要行动任务，规定要分类有序的推进，并按要求进行管护。W 村的厕所改革由《关于推进农村“厕所革命”专项行动的指导意见》和《关于进一步提高农村改厕工作实效的通知》等自上而下的政策推动进行共经历了两次改造。首次改造要求将农村的旱厕改为三格式化粪桶，改厕材料由上级财政统一购买，厕所改革政策宣传由村委会牵头组织进行，而改厕所需建筑成本则由施工队垫资。此次厕所改革按照农户自愿选择改厕，无其他硬性指标要求。村干部会对有改厕意愿的农户进行统计，但不会对有改厕需求却未表达改厕意愿的村民进行动员。改厕完成后由乡镇统一验收，以 500 元人的补助标准来拨项目款。第二次改造与第一次改造间隔一年，要求将旱厕改为三格式化类池首次未进行改造的需要按这一标准进行改造，已改造好的厕所则需要进行二次改造，将建好的PE 化类桶改为化粪池。由于厕所改革的内容设定和政策衔接问题，决定了该项目的推动将牵涉到上级政府、村干部、村民、施工队以及第三方等多方利益。在项目推行的后期，各层级之间逐渐显现出矛盾问题。最为频繁的矛盾发生于村干部与农户之间，村干部往往需要多次提建议、做工作，甚至要动用人情面子来说服农户能够考虑村容村貌的现实情况，将厕所换到较远的位置对此，当地干部说“有时需要跑十几趟，反复做工作才行”。农户与施工队之间也会产生的利益纠纷，一般情况由村委会出面解决，不得已的才会通过法律途径解决。按照上级政策要求，村对厕所改革工作请第三方前后进行了两次验收工作，平均合格率仅为 72%。由此可知，W 村虽然完成了厕所改革大体工作，取得了一定的成效，但却因急于追求任务的完成度，而未能考虑到广大农民的长远利益，也因此导致群众参与度不高、参与感不强。
(三) 乡村水利合作:强制动员下的疏离式参与
W 村隶属镇素称“鱼米之乡”，水系发达，土地肥沃且物产丰富。当地农业生产的突出优势在于水利灌溉条件，水利合作供给是村庄公共需求，水利合作也因此成为 W 村治理的关键任务水利合作主要包括设置管水员和收取水费等工作。管水员分为放水员和看水员，放水员由村小组的各组长来担任，负责抓闻抽号放水: 看水员负责确保顺利灌溉到田间地头。根据《深化农田水利改革的指导意见》的通知，结合 W 村的现实情况，其水费由抽水总电费、工资费以及定期管护费用组成。至于收取水费工作，先由村小组长们根据前一年的结余情况商讨预估水费，再分别到村民家中预收水费。但由于该村往届村干部曾因换届许诺“谁选我就免水费，钱由我出”而破坏了原本村庄的公共秩序，全体村小组总水费收取率仅达到 1/3，不足部分需要集体经济支持。当集体经济也无法负担时，村委班子会选择先行垫付，再由村干部动员党员、村民代表和村庄权威，通过软磨硬泡的方式与未缴水费村民们进行沟通。实际上，水利合作涉及国家、村庄和村民等多方关系，国家层面通过政策保护和财政兜底等方式保障农民权益，村级层面是 W 村水利合作的责任主体，村组层面则是落实水利工作的执行主体，也因此形成了村级代替村小组包办，造成村小组内部“有动员无自治”的局面，村民们部分呈现漠不关心的疏离式参与。因此也没能保持水利合作的良好运行。继而可能引发破坏村庄治理的良好秩序。
三、乡村公共建设行动中“干部
动员与农民参与” 的比对分析
基于同一村庄底色下，具有共同公共属性的乡村建设行动中农民参与情况不尽相同。本文围绕 W 村乡村公共建设行动实际进行深入研究与调查，通过对三类项目的对比分析，发现“干部动员”与“农民参与”是影响公共建设成效的关键因素。
(一) 乡村公共建设行动中“干部动员”行为的对比分析
由于乡村公共建设行动大多以项目制的方式展开，有别于传统的科层体制，其行政资源的分配多以项目或建设行动为中心展开，任务的落实往往有时效的限制。基于这一特定背景下，干部动员密度更高，强度也更大,有时甚至可能在强压下推行上级政策。2 对此，即使干部动员行为受到自上而下的控制，加之以多重因素的影响作用，表面上也仍然会以公共建设项目的牵引为主要方向，围绕政策指令、项目任务展开动员行动。而当干部主体出现权责不对等的情况时，其在实际动员的过程中也会使用一些反控手段。
基于三类公共建设项目的研究进行对比分析，发现干部主体责任对等性直接决定其动员行为。具体来说，一是在乡村环境建设项目中，责任主体和执行主体皆为村委会。主体权责基本对等情况下，所受到的行政压力与社会压力比较均衡。因此，干部选择激励动员的方式积极推动项目落实，在动员前期、中期和后期分别做好充分的调研准备。二是在乡村厕所改革中，村委会是责任主体，执行主体则由乡镇政府、村委会以及施工队多方共同组成，出现主体部分权责对等或不完全对等，由此导致动员发动者受到来自上级行政压力的主导，以温和的宣传动员方式推动工作，动员工作流于表面。三是乡村水利合作的责任主体与执行主体分别为村委会和村小组，主体权责完全不对等，在这种情况下，干部动员行动主要受到来自下级社会压力的制约，未解决矛盾纠纷，最后不得不以强制的消极动员方式开展工作。综上，主体权责的对等性是影响干部动员行动的重要条件，决定了主体行动的范围大小与执行强度。同时，理解干部动员行动不应仅仅聚焦于动员发动者，更要重视其落脚点，也就是农民主体。
表1 乡村公共建设行
动中干部动员行为的比较
表格来源: 作者根据相关信息自制。
(二) 乡村公共建设行动中“农民参与”行为的对比分析
农民是乡村公共建设行动中重要的构成主体，农民参与更是推动美丽乡村建设的核心力量。
因此，农民主体性能否得到充分体现的关键在于农民参与行为。在乡村公共建设行动中，农民参与内容包括政治参与和非政治参与。农民政治参与指的是农民主体通过参与政治影响决策的政治行为。非政治参与则主要涉及到农村公共文化、社会生活等方面。农民参与内容的多样性决定其行为受到多重因素驱动，可以通过农民参与意愿、方式和程度等方面来进行综合判断。谢尔·奥斯丁提出了“公民参与阶梯论”，依据政府主导性和公民主动性，将公民参与分为无参与、象征性参与和完全型参与三个阶段。而从农村实际案例来看，还需要进一步考虑政府与农民群众二者之间的互动情况。
通过对三类样本项目进行对比分析，根据政府与农民的互动情况和样本项目的完成情况，可将农民参与类型划分为互动式、任务式和疏离式三种参与类型。其中，环境建设项目相较于其他两类项目来说，与农民的关联性较弱，农民对该项目的参与意愿较低。而当地干部针对农民需求建立了由需求调查、志愿团、搭建资源平台等构成的系列动员机制，以激励农民参与意愿，驱动农民参与行为，由此形成了干部与农民积极互动的参与氛围。厕所革命和水利合作两类项目虽然与农民的关联性更强，农民参与的初始意愿也较为强烈。然而，政府对这类项目的推行局限于自上而下的行政方式，未能及时对自下而上农民需求给予对等的回应。尤其是在执行后一项目的过程中，有时甚至忽视农民群众的需求，呈现出农民参与意愿与干部动员行为相悖的情况，导致农民参与呈现任务式或疏离式。
通过对三类样本项目进行对比分析，根据政府与农民的互动情况和样本项目的完成情况，可将农民参与类型划分为互动式、任务式和疏离式三种参与类型。其中，环境建设项目相较于其他两类项目来说，与农民的关联性较弱，农民对该项目的参与意愿较低。而当地干部针对农民需求建立了由需求调查、志愿团、搭建资源平台等构成的系列动员机制，以激励农民参与意愿，驱动农民参与行为，由此形成了干部与农民积极互动的参与氛围。厕所革命和水利合作两类项目虽然与农民的关联性更强，农民参与的初始意愿也较为强烈。然而，政府对这类项目的推行局限于自上而下的行政方式，未能及时对自下而上农民需求给予对等的回应。尤其是在执行后一项目的过程中，有时甚至忽视农民群众的需求，呈现出农民参与意愿与干部动员行为相悖的情况，导致农民参与呈现任务式或疏离式。
表2 乡村公共建设行动中农民参与的比较
表格来源:作者根据相关信息自制。
(三) 干部动员、农民参与及行动成效的对比分析
在执行乡村公共建设项目的过程中，基层政府行为发挥的治理作用和农民参与发挥的主体作用尤为重要。从基层政府的动员行为来看，公共建设项目的“刚性任务”占比少,对于应对上级任务的基层干部来说有较大的自主安排权。就农民参与的主体性作用而言，其决定了农民政治参与深度、广度、效度以及发展趋势，影响农村基层民主的基本趋向。千部动员与农民参与二者交替互动，共同作用于乡村公共建设行动的实际成效。
根据上述调查研究发现，乡村公共建设行动的动员类型大致分为层递式、间断式和错位式三类动员方式。首先是环境建设中的层递式动员，基层干部基于权责对等的权力结构的基础条件下，展开了与需求相匹配的动员行动，动员干部和农民的效度强，即干部高效执行力和农民群众的高度参与。其次是厕所改革中的间断式动员，由于受到权责部分对等权力结构、需求部分匹配的动员行动以及国家政策调整等客观条件的影响，不论是动员于部抑或动员农民都呈现偏弱效度。在推进行动的过程中，往往利用“讲人情”“卖面子”等软性治理方式解决矛盾或推进任务，因此，容易导致较低效的干部执行力与较低的农民参与度。最后是水利合作中的错位式动员，此类动员方式趋于理想化，试图通过按照不同层级赋予职责和任务的方式运行村庄水利。实际上，基于权责完全不对等的权力结构和与需求完全不匹配的动员方式之下，呈现出的是与其理想化相反的动员效果，干部执行力低效且农民参与度低下，导致“有动员而无自治。
表3 乡村公共建设行动中建设成效的比较
表格来源:作者根据相关信息自制。
四、层递式动员: 破解中国乡村公共
建设行动中农民参与问题之钥
基于三类乡村公共建设行动中“干部动员”和“农民参与”的对比研究发现，二者之间的互动情况不仅是理解乡村环境建设、厕所改革以及水利合作等公共建设行动执行差异的着眼点与关键点，还是进一步形塑乡村治理效能的驱动力与突破口。
(一)“权责对等”以动员干部
从治理层面来看，乡村公共建设是一个双向互动的治理过程。一方面是“自上而下”的国家制度供给和政策执行，另一方面是“自下而上”的基层干部执行和农民参与。对于回应上级政策，不论是作为执行主体的基层于部还是作为客体的农民群众，二者缺一不可。当前中国乡村的治理环境也并非完全按照传统科层体系运转，而是需要制度结构、动员机制等推动干部行动因此，基层干部作为政第执行者，针对其开展的动员与自我动员尤为重要。动员于部往往离不开其发动者自身所处的情景，以及特定的治理事务。当动员发动者所处的环境或所处理的治理事务不同，其实际动员行动也会呈现明显差异。
通过对比案例可以发现，影响干部动员积极性的关键因素，在于干部主体的权责对等性，其能够驱动干部行为。主要体现在动员干部和干部动员行为两个方面，前者为干部行为的积极性后者表示干部动员的具体做法，二者之间属于递进关系。就动员干部来说，干部权责的对等性与干部执行的积极性互为正相关，即当于部权责趋于对等时，干部动员行为的积极性越高，而当干部权责相背离时，干部动员行为的积极性越低。就干部动员行为来说，这是基于其权责对等性产生的第一层结果，主要以干部动员准备和动员方式等具体行为得以呈现。
