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不久前，中办、国办印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，正式提出了农村土地的“三权分置”，核心是“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”，要求充分发挥“三权”的各自功能和整体效用，形成层次分明、结构合理、平等保护的格局。大陆评论者多认为，这是继家庭联产承包责任制后，中国农村改革的又一重大制度创新。
改革之初实行的家庭承包责任制，是土地所有权归集体、承包经营权归农户，称为“两权分离”。这一制度，改变了大锅饭制度下农民缺乏积极性的问题，激发了农民的活力。时移势迁，近年，城镇化使很多农民进了城，“两权分离”已无法应付“人地分离”的新情况，而流转也因不能充分保证经营者权利，影响了经营者的积极性。所以，这次将土地承包经营权分为承包权和经营权，形成了“三权分置”的格局，可说是一种适应现实的务实选择。
据中国农业部长韩长赋的介绍，到今年6月，全国2.3亿农户中参与流转土地的农户超过7000万，占比逾30%，其中，东部沿海发达省份参与流转的农户占比超过50%。土地的承包权主体同经营权主体分离现象越来越普遍，农业生产者构成也发生了深刻的变化。新的农业经营者，主要有家庭农场、农民合作社、农业企业等，全国已有270多万这样的经营主体，他们不一定拥有土地承包权，但是在经营着较大规模的土地，成为了真正的农业生产经营者。“三权分置”的目的就是要处理好土地承包农户和新型经营主体两者的关系，让承包户能安心流转土地，让经营者能放心投资土地。
“三权分置”并非简单地在“两权”上增加了一权，而是对农民土地权利的一次重新配置。过去的“两权”，改变的是农村集体经济内的生产与分配机制，而“三权分置”则是在土地确权的基础上，将原来的承包权价值化了，也就是说通过对土地承包权的确权，坐实了农村的集体所有权，使其成为具有法律效力的所有权。农民集体可按照民主机制，与农民个体共同决策如何以土地效率最大化来配置土地，最终实现土地的优化经营。农民因为有了土地使用证，也确保了其在农村集体中的话语权。农民原来的承包权，通过确权成为在农村集体中的一种经济和财产权利，这样，农村集体便真正成为代表成员意志与维护成员利益的组织体，而不是乡村行政权力能够再肆意绑架的资源。比如在发达地区的农村，就可将承包权转变为农民对集体所有权的份额，这既让农民摆脱了土地的束缚，土地也因此能实现最优的市场化配置，最终推动农业的规模化经营。从某种程度上，这等于在重新塑造与结构农村集体经济的形态。
所以，“三权分置”的最终目的是实现农民承包经营权的财产化，让承包经营权转变为农民参与集体决策与分配收益的股份权利，最终让擅长农业经营者取得土地使用权，实现农地集约化和规模化经营。从某种角度上，这也部分解决了农村集体所有权与市场经济接轨问题。只有确保农民个体在土地经营中的参与权和收益权，农民才能真正分享到改革红利。
目前《意见》也对“三权分置”的经营权做了一些规范，明确了土地经营权人对流转土地依法享有一定期限内的占有、耕作并取得相应收益的权利，明确了经营权的权能，包括合理利用土地的权利；经承包农户书面同意，可再流转土地经营权或设定抵押的权利。同时，也规定了土地被依法征收时，经营权主体也可获得相应补偿。这将大大激发经营者的动力，同时降低经营风险。
《意见》最终将以法律形式，来确认“三权”的关系、权能和权利构架等。应当看到，土地流转只是手段，而农业现代化才是推动农村土地权益调整最重要的力量。这意味着，“三权分置”不可能一蹴而就，而会是一个长期而缓慢的制度变革过程。因为处理农村集体所有权、承包权和经营权三者的关系，复杂而敏感；各地农村经济发展也不平衡。但无论怎样探索，保护农民利益、促进土地资源合理利用、发展多种形式的规模化经营、推动现代农业发展，都是未来的大方向。这一变革，注定是系统性的，如果能稳步推进，对中国市场机制的最终形成，具有深远的意义。
当然，“三权分置”也引来不同看法。譬如有一些乡村干部担心承包经营权确权登记颁证到户，使土地集体所有权成了“虚权”，削弱已很脆弱的土地集体所有权，弱化甚至瓦解农村基层组织的作用，激发农村社会新的族群矛盾，同时将为资本下乡及巧取豪夺国家支农资金洞开方便之门，使土地流转成为农民一旦离开就回不了家的新“圈地运动”。这种担心无疑未能理解“三权分置”的目的，是“怕动了自己权力的奶酪”。《意见》已一再强调要坚持农村集体土地所有权的根本地位，即在承包地的发包、调整、收回、征收及监督使用等方面，仍保有极大的权力，对新经营主体也有监督权。只是比起从前的让农村集体完全说了算，《意见》要求农村集体须健全民主议事机制，保障集体成员的知情权、监督权、决策权，更明确让民主和市场机制说了算。据此判定，“三权分置”无疑更为科学合理，是一种可贵的进步。
文/周兼明
本文刊载于《凤凰周刊》2016年第34期，总第599期
《渔人的葬礼：十五年前的灾难记忆》
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