高天宇 | 混乱的西方“治理”话语与新自由主义

图片来源：必应图片

十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”后，“治理（governance）”一词开始进入中国政治的主流话语体系，在此之前关于“治理”的讨论仅限于学术界。清华大学公共管理学院长江讲座教授王绍光在《开放时代》2018年第2期上发表文章 《治理研究：正本清源》 ，对治理一词进行了谱系学的分析，试图厘清基本概念。文章有很强的理论意义，现将全文综述如下。

王绍光 认为过往的主流治理研究基本上是一种新自由主义的规范主张，缺乏扎实的实证性根基；治理研究不应该赶时髦，“治理”这一概念应该回归本源形成自己的话语体系。

第一，“治理”一词的流行与近二十多年来涌动的三股暗流有关。 王绍光运用福柯式的谱系学分析指出，“治理”是一个沉寂了几百年的古老西方名词，其使用频率暴增发生于20世纪90年代，变化则开始于20世纪60年代。由于“government”容易让人联想 起中央政府，所以在教育机构管理与都市管理这两个涉及管理但又不完全由中央政府管理的领域中，研究者对“government”避而不用，而使用“governance”一词。20世纪80年代，城市管理与公司管理领域也开始大量使用“治理”一词。而“治理”进入政府管理领域和公共领域则与80年代末三股暗流的推动密不可分。

图片来源：必应图片

第一股暗流最强劲，来自于欧美发达国家，与福利国家的危机有关。 二战后的前三十年，受两极格局和经济高速增长的影响，欧美国家开始发展福利国家。但20世纪70年代初期的石油危机、布雷顿森林体系的终结以及其他种种原因让资本主义国家的经济增长戛然而止，福利国家的黄金时期难以为继。欧·康纳（James O’ Connor）的《国家的财政危机》、哈贝马斯（Jürgen Habermas）的《合法性危机》以及亨廷顿（Samuel P. Huntington）等学者向美欧日三边委员会提交的研究报告《民主的危机：有关民主政体可统治性的报告》从不同的方面对当时的危机进行了深层次的分析。王绍光认为这三本书实质上说的是同一件事，即资本主义国家的阶级妥协需要付出高昂代价，继续增加福利是国家难以承受的，国家的角色必须做出调整。随后新自由主义打着“私有化”和“自由市场”的旗号开始实行亨廷顿所推荐的“让国家缩水”策略，“治理”一词开始正式流行。 第二股暗流来自于发展中国家。 发展中国家经历了70年代的发展，在80年代开始陷入经济衰退。各方都试图找出发展中国家经济衰退的病因，世界银行则认为，这些地区面临的最大麻烦是国家管理经济的方式不当、能力不足，其角色必须做出调整。 第三股暗流是全球化。 第三波全球化正是在80年代中期开始备受关注。新一波全球化对世界各国都是一个严峻的考验。商品、资金、技术、信息甚至人口跨越国境流动的规模越来越大，很多问题并非一国政府就能解决，这样要求对国家的角色作出调整。

第二，“范式转移”只存在于规范意义上，缺乏实证效果。 范式转移说主张，公共管理过去是政府用从上到下的层级式方式管理，政府现在则不再是公共管理的唯一中心，还有诸多非政府的中心，且各个中心之间是水平关系而非从属关系，政府必须与非政府的合作者一起管理公共事务。对此，国内也有学者加以赞同。王绍光引用其他学者的观点，将范式转移的实质认定为“政府撤出，市场取而代之”。他认为范式转移论背后有几个假设：第一，政府不应该是影响社会经济的唯一角色；第二，权力应该更广泛地分布，从政府单极分散到许多独立的非政府的权利中心；第三，市场优于政府。 总之，所谓范式转移就是要改变国家角色。

图片来源：必应图片

王绍光认为“良治（good governance）”是带有新自由主义意识形态色彩的概念，讨论范式转移的人，除了一些能够清醒地划清界限的人，往往有意无意地成了新自由主义的帮手。范式转移说实际上是一种规范性理论，而不是实证性理论。理论发生了改变，但是现实并没有多大变化。王绍光质疑“良治”的作用，认为良治的指标与良治的好处之间往往存在循环论证。世界银行的良治指标在很长时间内都没有接受任何实证检验。良治指标带有西方主流意识形态色彩，良治指数高与经济发展的好有时候并无直接关联，近年来发展较快的国家（如中国、越南、印度等）在良治排行榜上的地位并不高。

第三，“治理”的使用已经空洞化，中国应该回到“治理”一词的本源，形成自己的话语体系 。治理研究在过去二十来年养活了一大批学者，赶时髦的大学数不胜数。其在各个学科之间大范围扩散，有些人将之视为能够将各个学科连接起来的概念。而实际上，“治理”一词的含义、用法极其模糊混乱。治理无处不在，几乎可以代指任何事情，而这正使其变得空洞化。“治理”同其他时髦的大词一样，含义太广延展性太强，“概念拉伸”的问题表现得尤其严重。王绍光指出，这些概念模糊的大词对分析、认识现实世界毫无帮助，而只会让人更加糊涂，其唯一的功用就是让欧美主流意识形态占据道义上的高地。

实际上，西方对于治理文献的反思已经进行了一段时间了。福山在2013年发布文章《何为治理？》批评现有文献过于关注国家是否以某些特定的方式治国理政，而忽视了国家能力。他建议将“治理”定义为“政府制定和执行规则的能力以及提供服务的能力，与政府是否民主无关”，而这或许更加接近这个词的原意。 王绍光主张，“治理”概念不应被完全抛弃，但需要让它回到英文“governance”和中文“治理”的原意，它指的是公共管理（包括治国理政）的方式、方法、途径、能力，而不是任何特定的方式、方法与途径。党和国家提出的治理体系和治理能力的这套话语包括两个方面：一方面是做事的方式、方法和途径，另一方面是治理国家的能力。这就回到了治理的本源，形成了自己的话语体系。