牵头部门何以牵头：地方政府中心工作下的权威再分配与政策执行

研究聚焦于地方政府中心工作的“牵头任务制”进行机制分析，面向正式权威缺乏的中心工作情境，凝练出兼备政治性与行政性内容的“政策执行的复合结构”，解答了“牵头部门何以与其他横向分工部门建立纵向准支配关系，进而调节其他部门的工作节奏？”的核心问题，在实现理论突破的同时，充分彰显了中国地方政府在政策执行领域所具有的比较优势。

面对内容复杂且涉及多个部门的中心工作，地方政府大多会设置牵头部门负责具体的跨部门协同。在缺乏正式权威的情况下，与其他部门处于横向分工关系的牵头部门通过结构性权威再分配和过程性权威再分配，与其他部门建立起纵向准支配关系。前者包含组织策略、机制策略和个体策略等不同内容，后者嵌入到建设规划、目标拆解、过程管理、绩效考核的不同环节。上述政治性内容与狭义政策执行的行政性内容共同构成地方政府“政策执行的复合结构”。这种政治与行政相混合的政策执行方式不同于政治-行政二分法下的单一线条思维，体现了中国地方政府在制度稳定性与运行灵活性方面的动态统一。

徐明强 ，南开大学周恩来政府管理学院助理研究员、师资博士后。

一、文献回顾与本文思路

二、作为中心工作的庭院经济：林县的实践样态

三、结构性权威再分配的类型与策略

（一）结构性权威再分配的组织策略

（二）结构性权威再分配的机制策略

（三）结构性权威再分配的个体策略

四、过程性权威再分配的环节与方式

（一）在建设规划中增强统筹协调能力

（二）在目标拆解中增强任务分配能力

（三）在过程管理中增强工作推动能力

（四）在绩效考核中增强反向施压能力

五、小结与讨论

作为政策执行的重要主体，地方政府面临着不同类型的工作，它们对应着不同的推动逻辑。其中，常规工作的任务规模较小且相对单一，地方政府大多按照职责分工，由特定业务部门按部就班地完成。中心工作的任务规模更大且牵涉多个部门，地方政府往往会设置“牵头部门”，由其具体负责中心工作的跨部门协同与推进，进而形成“牵头任务制”。但其中的问题是，在缺乏正式权威的情况下，本与其他部门处于横向分工关系的牵头部门，何以能够在中心工作领域与其他部门建立起纵向准支配关系，调节其他部门的工作节奏、向其他部门分解中心工作任务？其中的运行机制依然存在模糊之处。对此，本研究的主要目的就是通过案例分析，在经验层面发掘“牵头部门何以牵头”的运行机制，在理论层面建构地方政府中心工作领域“政策执行的复合结构”，与既有研究展开对话，进一步提炼中国地方政府在政策执行领域所具有的比较优势。

相比于常规工作，中心工作对地方治理的影响更为深远。因此学界对中心工作的研究较为系统，形成了一系列具有理论意义的研究成果。概括而言，当前研究主要围绕转换机制、组织形态和运行方式三方面展开。

首先是转换机制，也就是关注地方政府如何将常规工作转化为中心工作。在研究者看来，地方政府的常规工作与中心工作之间并不是界限分明的完全区分，而是存在动态调整的条块职责转换。在中央/上级部署或具体情境的推动下，一些特定的工作任务会从“条条”的常规工作转换为“块块”的中心工作。在实践过程中，地方政府大多会通过以党委和政府为核心的“政治统合制”，将“条条”上的特定工作转化为“块块”的中心工作。地方政府对不同工作的关注度是非均质的，对于中心工作“领导高度重视”，其结果是在中心工作领域投入更多资源，推动工作任务的贯彻落实。

其次是组织形态，也就是关注地方政府如何进行组织重构，在中心工作领域形成更具组织权威的新机构。在研究者看来，常规工作和中心工作的承载主体存在差异，前者依靠常规科层组织即可，后者则需要地方政府打破常规科层组织，进行组织重构。对此，很多研究者分析了当前中国地方治理中普遍存在的领导小组、指挥部、工作专班等。在现有观点看来，这些新的组织形态是对常规科层组织的超越，是地方政府在约束条件下应对中心工作、提高政策执行效率的科层再组织策略。依托这些更具“制度弹性”和“政治势能”的组织系统，地方政府能够完成统一指挥、统筹布局的目标。

最后是运行方式，也就是关注地方政府在中心工作领域中所采取的政策执行工具。中心工作大多带有急难险重的特征，如果地方政府只是采取常态化的政策执行工具，很可能会出现选择性执行、不均衡执行等效率低下的问题。因此，地方政府对中心工作的政策执行工具大多带有较为突出的动员特征。在具体的实践过程中，地方政府往往倾向于采取诸如政治动员、任务包干、干部动员、指标治理、督查考核、反复整改等方式，在政策执行过程中实现执行工具从弱动员到强动员的转换，从正反两个方面对科层组织进行双向施压，进而提升地方政府在中心工作领域的执行效率。

上述研究一脉相承，特别是对组织形态和运行方式的研究很有启发意义，在一定程度上说明了地方政府在中心工作领域的基本特征。但需要指出的是，现有研究在研究对象和思维方式上依然存在一定的不足之处。

一方面是在研究对象上，现有研究主要关注领导小组、指挥部、工作专班等统筹协调主体，对具体推动中心工作的牵头部门关注不足。在地方治理实践中，领导小组、指挥部、工作专班等统筹协调主体大多在宏观层面发挥作用，主要功能是明确中心工作的推进方向。具体的跨部门协同、政策推动大多是由特定的牵头部门完成的。如果只是关注宏观层面的统筹协调主体，忽略发挥具体作用的牵头部门，就有可能夸大领导小组等统筹协调主体的作用，低估牵头部门的重要性，也无法深入理解地方政府中心工作的执行样态。

另一方面是在思维方式上，现有研究大多立足政治-行政二分的思维方式，关注政策执行的行政过程，而忽视了政策执行的政治过程。也就是从正式制度出发，认为不同部门的权威资源是与职责分工相匹配的既定状态，政策执行就是不同部门在既定的权威资源约束条件下完成特定的政策落实，这是一个制度化的线性过程。事实上，地方政府的政策执行并非只是技术性的行政过程，而是存在政治与行政相互叠加嵌套的复合结构。在行政过程之外，地方政府会通过权威再分配的方式打破既定的部门权威格局，给特定部门赋权增能，为政策执行提供前置性条件，这一点对地方政府政策执行绩效更为重要。

基于上述认识，本研究意图以案例分析为基础，对既有的政策执行研究进行补充和修正，提出一种新的理论可能性。具体而言，本研究从“结构-过程”的分析视角出发，以林县“庭院经济”项目建设为案例，对牵头部门权威再分配的行动策略进行田野深描，并以经验事实为基础进行理论提炼。 （本研究的案例地点位于陕南秦巴山区。根据学术匿名化原则，本文将其匿名化为“林县”。） 2022年初，林县正式启动庭院经济建设项目，并将其定位为该县的年度中心工作，由县农业农村局具体牵头。笔者以参与式观察的方式深度了解了该项目的推进过程。在调研期间，笔者多次到县农业农村局、乡村振兴局等部门以及部分乡镇、行政村实地走访、收集资料，并与相关人员开展访谈。本研究所使用的建设方案、工作报告、宣传文稿、访谈记录等经验性材料均来自笔者的实地调研。

在内容上，本研究主要包含四个部分：一是从具体案例出发，分析庭院经济项目建设的基本情况，包括该项工作如何成为林县的年度中心工作，当地政府在庭院经济建设方面采取了哪些支持政策。二是聚焦结构性因素，分析林县农业农村局作为牵头部门如何通过组织策略、机制策略和人格策略实现结构性权威再分配。三是聚焦过程性因素，分析林县农业农村局如何在建设规划、目标拆解、过程管理、绩效考核等具体的政策执行环节，通过微观行动实现过程性权威再分配。四是在理论层面与既有的单一线条的政策执行研究展开对话，提炼中国地方政府“政策执行的复合结构”，完成“从故事到知识”的递进，进一步丰富政策执行研究的中国话语。

所谓庭院经济，也就是围绕农户庭前屋后的闲置空间发展种养殖业、服务业等特色产业，实现经济效益、社会效益与环境效益有机统一的生产经营方式。这种生产经营方式成本低、风险小，在农村地区有一定的历史传统和社会基础。早在先秦时期，孟子就有“五亩之宅，树之以桑”的说法。费孝通先生在《江村经济》中对庭院经济也有相关论述。在乡村振兴背景下，全国广大农村地区也有很多建设庭院经济的典型案例。

林县位于陕南秦巴山区，耕地资源相对不足，当地也有在庭前屋后种植桑树、李树、葡萄、金银花等经济作物的生产习惯，这是小农经济模式下农户提高生计韧性的特定手段，地方政府一般不会特别关注。2021年8月，林县政府主要领导调整，新任县长经过前期调研，结合当地经济社会发展的实际情况，决定在全县范围内发展庭院经济，并意图将其打造成任内的工作亮点。 （从调研中了解到，当地之所以大力推进庭院经济建设，一是该县长在隔壁县任职时尝试过庭院经济建设，取得了一定的效果，他希望进行政策扩散。二是庭院经济能够增加农户经济韧性，防止出现大规模返贫。三是庭院经济投资小，地方财政压力相对可控。参考林县县长访谈记录，访谈编号：CYL20220804，访谈时间：2022年8月4日。） 在这种情况下，庭院经济建设就逐渐从农户行为转变为政府行为，获得了当地政府的大力支持。作为县长主抓的“一把手工程”，当地政府也对庭院经济赋予了很高的政策定位，将其界定为“巩固脱贫攻坚成果、促进农民持续增收的新举措，解决土地非农化、非粮化问题的新出路，干部连心帮扶的新抓手”。 （《林县启动建设20个庭院经济示范村》，林县政务发布微信公众号，2022年4月13日。）

在具体的建设内容上，各村要按照“一村一品”的原则，结合本村产业发展实际，优先选择蜂糖李、葡萄、大樱桃、猕猴桃、红（黄）桃、柿子、金银花、葫芦等兼具实用性、经济性、观赏性的林瓜果品种。同时采取间、混、套的方式，由镇村进行统一规划设计，开展立体藤蔓植物和花卉种植，实现“地面有菜、树上有果、空中有景”的目标。一些有条件的村（户），还可以采取“三产融合”的方式，将庭院经济与休闲观光农业相结合，鼓励农户通过休闲采摘、农家乐、农产品加工等方式，拓宽庭院经济发展形式。 （参考林县人民政府办公室：《关于印发〈发展庭院经济实施方案（试行）〉的通知》（林政办发〔2022〕20号），2022年3月28日；《【文字解读】关于林县发展庭院经济实施方案的解读》，林县政府网站，2022年3月28日。）

2022年9月，国家乡村振兴局、农业农村部也认识到了庭院经济在防返贫方面的功能。联合下发了《关于鼓励引导脱贫地区高质量发展庭院经济的指导意见》，对庭院经济做出了功能定位，并提出了庭院经济发展目标，“到2025年，脱贫地区庭院经济产业规模不断扩大，产业类型更加丰富，产销衔接更加顺畅，发展活力持续增强，发展水平明显提升。农户特别是脱贫人口和监测对象参与发展庭院经济成效明显，内生动力进一步激发，自我发展能力不断增强，通过庭院经济获得的收入持续增加。” （国家乡村振兴局、农业农村部：《关于鼓励引导脱贫地区高质量发展庭院经济的指导意见》，2022年9月26日。） 中央政策为林县推进庭院经济建设提供了难得的政策契机，地方政府的工作思路找到了政策依据。

经过将近一年的工作，林县的庭院经济建设取得了较为“亮眼”的成绩，当前正处于巩固拓展阶段。按照工作方案，林县在2022年启动了21个庭院经济试点村建设，2023年将增建63个村，2024年将增建56个村，实现全覆盖。 （林县人民政府办公室：《关于印发〈发展庭院经济实施方案（试行）〉的通知》（林政办发〔2022〕20号），2022年3月28日。） 截至2022年10月，第一批21个试点村建设已基本完成。2022年11月7日，林县发展庭院经济的做法登上当地市委机关报，在全市范围内宣传。 （经过前期探索，林县也形成了一套切实可行的政策体系和工作方式，邻近的X市（县级市）副市长还专门带队到林县考察观摩，学习庭院经济建设思路。参考《X市到我县考察庭院经济示范村建设》，林县政府网站，2022年7月7日。） 当月，林县又启动实施了2023年度全县63个试点村建设工作。 （《林县人民政府办公室关于县人民政府11月份主要工作安排的通知》（林政办发〔2022〕96号，2022年11月4日。） 同时，林县发展庭院经济的做法又登上了《农民日报》，作为典型经验在全国范围内宣传。12月7日，当地市委机关报再次以整个版面专题报道林县庭院经济发展状况。

林县之所以能够在庭院经济建设方面取得较为突出的成绩，组织因素和财政因素发挥了重要作用。在组织层面，林县于2022年3月成立了庭院经济发展领导小组，组长由县长担任，副组长由副县长担任，成员由农业农村局、乡村振兴局、林业局、财政局、发展与改革局、国土资源局、文广旅游局、各镇人民政府主要领导组成。领导小组办公室设在农业农村局，由农业农村局局长担任办公室主任，牵头负责各项具体事务的落实工作。 （林县人民政府办公室：《关于印发〈发展庭院经济实施方案（试行）〉的通知》（林政办发〔2022〕20号），2022年3月28日。） 为推进工作进度，林县县长还于7月中旬带领相关镇、部门到三个试点村进行实地调研，主持召开专题推进会，听取各镇“一村一品”特色产业及庭院经济发展情况汇报。 （《林县召开乡村振兴“一村一品”特色产业、庭院经济推进会》，林县政府网站，2022年7月15日。） 得益于地方政府的“高位推动”“首长站台”，庭院经济的重要性被不断提升，政府各职能部门也逐渐认识到了庭院经济在工作序列中的重要地位。

在财政方面，林县采取“政府投入+项目扶持+群众自筹”的方式，多渠道筹集建设资金。在政府投入方面，明确每年用于支持庭院经济发展的财政资金不低于300万元，三年累计资金不少于1000万元。对于试点农户，林县也根据林瓜果品种和藤蔓品种的不同类型，制定了详细的扶持标准：“①对农户自愿发展的庭院林瓜果品种（每户一般5-15株），按照种苗财政补贴80%、个人承担20%进行补助。②对发展藤蔓立体种植的农户（每户一般控制在4-10平方米），镇村统一建设标准，经验收合格后按照建造费用每平方米30元进行奖补，每户奖补金额最高不超过300元。” （参考林县人民政府办公室：《关于印发〈发展庭院经济实施方案（试行）〉的通知》（林政办发〔2022〕20号），2022年3月28日；《【文字解读】关于林县发展庭院经济实施方案的解读》，林县政府网站，2022年3月28日。） 得益于这种财政支持，当地农户对庭院经济大多持欢迎态度，这在一定程度上有利于政府部门完成中心工作。

但县域治理的复杂性就在于，无论是中央“条条”的政策东风，还是地方“块块”的组织动员和财政支持，都并非牵头部门推动中心工作的充分条件。现实情况是，特定“条条”的政策支持并不意味着其他“条条”就会予以配合；多任务委托-代理模式下，县政府主要领导也不会将所有注意力都投入到某项工作领域当中；领导小组也只是提供了跨部门协同的平台，并不意味着中心工作的跨部门协同就会一帆风顺。至于中心工作中具体事项的贯彻落实、不同部门的分工配合，依然需要由牵头部门予以推动。

在庭院经济建设过程中，林县农业农村局承担了牵头部门的角色，具体负责庭院经济的跨部门协同与推进。在这种情况下，作为牵头部门的农业农村局就可能面临一个很现实的问题——按照常规状态，农业农村局与其他政府部门之间只存在横向分工关系，并不存在正式的支配与被支配关系。在缺乏正式权威的情况下，农业农村局需要进行临时性的扩权增能，也就是通过结构性权威再分配和过程性权威再分配，与其他部门建立起纵向准支配关系，如此才能获得“牵头”的权威与资格，调节其他部门的工作节奏。

按照系统论的观点，政治系统通过互动为一个社会权威性地分配价值，其落脚点是分配价值，权威本身的分配和再分配并未纳入分析视野。与系统论类似的政策执行理论也有这种倾向，假定执行部门的权威是与职责分工相捆绑的既定状态。而从林县庭院经济的建设过程来看，作为牵头部门的农业农村局具有很强的能动性，会在保持部门职责和正式权威不变的情况下，通过临时性的结构调整实现本部门的扩权增能（即结构性权威再分配）。这是特定部门能够承担牵头责任的前提性条件。从调研情况看，林县农业农村局主要通过组织策略、机制策略和个体策略完成牵头部门的结构性权威再分配。

（一）结构性权威再分配的组织策略

所谓结构性权威再分配的组织策略，也就是通过组织赋权的方式实现业务部门的性质转变，使其在特定的中心工作领域临时性地获得比其他部门更为突出的优势地位，能够统筹协调其他部门的工作节奏。在县域治理过程中，这种结构性权威再分配的组织策略主要是通过建立“领导小组办公室”的方式实现的，也就是给特定业务部门赋予“领导小组办公室”的“名头”，使其从特定业务部门转型成为协调部门——在县域治理统合化的发展趋势下，协调部门大多具有更为有利的政治地位，具备更为突出的统筹协调权限。 （在县政府的机构设置中，“政府办”是最主要的协调部门之一，“政府办主任”大多是县政府党组成员，在政治地位上具有一定的优势。在中心工作领域，临时性设立的“领导小组办公室”也带有“政府办”的特征，属于协调部门，那么在政治地位上，也就具有了一定的优势。）

从职能定位上讲，作为日常性的办事机构，领导小组办公室的功能矩阵主要包括实地调研、文件起草、政策阐释、督促落实等，上述内容大多带有一定的业务性，围绕特定的职能分工展开，这也是领导小组办公室大多设置在“职能最相关部门”的主要原因。但如果从政策执行的角度来看，领导小组办公室的主要功能是统筹协调，而非具体业务的贯彻落实，这也是地方政府会在成立领导小组的同时设立领导小组办公室、并将领导小组办公室设置在牵头部门的原因所在。在林县庭院经济建设过程中，作为庭院经济工作领导小组办公室所在部门的农业农村局就需要围绕庭院经济的各项任务发挥牵头作用，协调乡村振兴局、林业局、财政局、发展与改革局、国土资源局、文广旅游局等部门以及各乡镇的工作节奏，统筹不同“条条”和“块块”的资源，在中心工作领域形成执行合力，这也是领导小组办公室能够实现“小马拉大车”的重要原因。

在这种情况下，林县农业农村局实际上具有三重身份。一是作为业务部门的农业农村局，在这个身份下，农业农村局与庭院经济建设密切相关，需要处理庭院经济建设过程中与本部门职责相关的具体工作。二是作为牵头部门的农业农村局，在这个身份下，农业农村局增加了统筹协调的职责，需要承担庭院经济建设过程中的统筹协调任务。三是作为领导小组办公室的农业农村局，在这个身份下，农业农村局获得了统筹协调其他部门的权限。当然，农业农村局所增加的牵头部门、领导小组办公室身份各有其性质，不同的名称意味着不同的内容。牵头部门带有一定的责任导向，体现的是农业农村局在庭院经济建设过程中需要承担的职责。领导小组办公室带有一定的权力导向，体现的是农业农村局在庭院经济建设过程中具有的非正式权威身份——尽管庭院经济建设领导小组办公室主任就是由农业农村局局长担任，领导小组办公室的日常工作也是由农业农村局的工作人员处理，领导小组办公室的“名头”好像是一件可有可无的“装饰物”。但在地方治理的具体实践中，这种“装饰物”是一种组织权威的象征，“佩戴装饰物”就是一次组织赋权的过程，农业农村局得以从业务部门转型成为协调部门，获得了统筹协调的非正式权威，“有资格”去“牵其他部门的头”。

（二）结构性权威再分配的机制策略

如果说结构性权威再分配的组织策略侧重组织赋权，那么结构性权威再分配的机制策略则是从运行层面给牵头部门进行机制赋权，使牵头部门在组织召开会议、收集部门信息、通报工作进展的运行中获得实质意义上的优势地位，在特定的中心工作领域形成一种隐性的政治权威，得以在运行层面支配其他部门的工作节奏。

首先是组织召开会议，以会议组织者的身份形成一种非正式权威。早在革命时期，“开会”就是中国共产党进行宣传动员、落实政策的有效方式。在当前地方政府运行中，会议也是科层动员的重要途径。在林县庭院经济建设中，作为牵头部门的农业农村局也同样会组织召开各种类型的会议（如领导小组办公会、工作协调会、现场推进会等），推动政策执行。而如果从“剧场国家/剧场政治”的角度讲，这些会议本身也是结构性权威再分配的仪式——身兼牵头部门、领导小组办公室多重身份的农业农村局承担了会议组织者的角色，在台前幕后安排会议的时间、地点、议题，在会后向各部门发布会议纪要。这是一种超脱于其他部门的行动角色，体现的是对其他部门的隐性指导。

其次是收集部门信息，也就是将不同部门的工作信息予以汇总，掌握各部门的政策执行情况。在常规工作状态下，承担信息收集工作的一般是党委办公室或政府办公室。 （ 根据“三定方案”，林县政府办公室本身即有收集信息、调查研究、综合协调的职责，需要“围绕县政府总体工作部署，收集信息动态，协助县政府领导同志开展调查研究和综合协调。”参考《林县人民政府办公室(县政府督查室)职能配置和内设机构》，2021年10月31日。） 而在完成中心工作的过程中，带有领导小组办公室“名头”的牵头部门承担了这项职责。按照林县庭院经济建设方案，各部门需要定期向领导小组办公室报告工作进展情况，包括资金划拨、苗木发放、人员培训、面临的阶段性问题等。在这种制度安排下，作为牵头部门的农业农村局就可以凭借领导小组办公室的名义，在庭院经济建设领域成为信息中枢，了解其他部门的工作情况，进而与其他部门建立隐性的准支配关系。

最后是通报工作进展，也就是公布各部门在庭院经济建设方面的工作情况。一方面是在各部门之间通报，也就是将各部门的工作进展情况上传OA系统（当地政府使用的一款办公自动化系统），供各有关部门查看。另一方面则是将工作进展在全县所有部门中公布。为此，林县政府还专门在《林县要闻》（当地政府制作的一份内部刊物）上开辟了庭院经济建设专栏。尽管这种通报并不具备奖惩意义，但通过这种相对制度化的信息公开，依然可以给各部门施加一定的外在压力，作为牵头部门的农业农村局也就变相获得一定的绩效考核权和激励分配权，可以“倒逼”各部门推进庭院经济建设。

（三）结构性权威再分配的个体策略

结构性权威再分配的组织策略和机制策略带有较为明显的制度性特征，更加契合理性科层制“非人格化”的行为原则。但对制度化水平相对较低的县域治理而言，领导人的个体权威在政策执行过程中依然发挥着至关重要的作用，特别是对于中心工作落实中的关键节点，依然需要通过个体权威予以解决，也就是地方干部所说的“争取领导重视”。结构性权威再分配的个体策略即是诉诸领导人的个体权威，牵头部门借助领导指示、领导站台的方式实现“向上借力”，以此提升本部门的影响力。

一方面是相对隐性的领导批示，也就是通过“请示-批示”的运行程序，体现领导人的个体化权威。在中国政治运行中，批示是领导决策权的体现。这种方式相对隐性，并不一定会形成公开的政治压力。在请示环节，作为牵头部门的农业农村局会以领导小组办公室的名义，向领导小组主要领导（如组长、副组长等）提交工作报告或“请批件”，汇报工作进展、请示下一步安排。领导小组主要领导则以“批示”的形式，向农业农村局/领导小组办公室传达指示。作为牵头部门的农业农村局/领导小组办公室获得领导批示后，则会向其他部门（领导小组成员单位）传达领导批示。这既是贯彻领导意志的重要方式，也是一种发送政治信号的有效机制——向其他部门表明后续将要推进的工作安排已经获得领导的认可，其他部门需要予以配合。

另一方面是相对公开的领导站台，也就是牵头部门以邀请领导出席会议、参观考察的方式，直接体现领导态度，形成公开的政治压力。这种结构性权威再分配的个体策略出现的场景并不频繁，只有遇到相对更为棘手的协调问题，作为牵头部门的农业农村局才会诉诸这种方式，借助领导的个体权威增加本部门统筹协调的话语权。工作推进会/现场推进会是最为重要的方式， （自启动庭院经济建设工作以来，林县共计召开了四次工作推进会/现场推进会，时间分别是2022年7月15日、2022年10月5日、2022年10月28日、2023年1月31日。其中第一次、第三次和第四次由县长直接主持，出席人员包括领导小组各成员单位的主要领导，这种推进会的力度更大。第二次由农业农村局局长主持，出席人员为各乡镇和行政村负责人，主要处理一些具体事项。） 例如在2022年10月，林县就召开了庭院经济建设工作推进会。会上，分管农业工作的副县长组织学习了国家乡村振兴局、农业农村部的政策文件；作为牵头部门的农业农村局负责人在会上汇报了2022年庭院经济发展情况，并顺势向其他部门和乡镇提出了一些更为具体的工作安排和时限要求；县长则再次强调了庭院经济的重要性，对下一步工作提出了要求。 （《林县召开全县庭院经济工作推进会》，林县政务发布微信公众号，2022年10月29日。） 这种安排并不仅仅是为了落实工作，同时也是为了形成一种氛围，领导强调重要性、牵头部门安排具体的工作要求、各部门做表态发言。如此，各参会单位自然能够体会到县政府主要领导对这项工作的重视程度，也能体会到农业农村局在这项工作中的统筹协调地位，农业农村局的牵头资格就会得到进一步确认。

完成结构性权威再分配之后，作为业务部门的农业农村局转型成为中心工作领域的协调部门，在结构层面获得了“牵头部门”的优势地位。但对中心工作的政策执行而言，统筹协调是动态的、具体的，而非静态的、抽象的。相对静态的结构性权威再分配并不一定能够充分转化为牵头部门的政治势能，牵头部门依然需要在建设规划、目标拆解、过程管理、绩效考核的动态过程中采取各种具体方式，推进本部门的扩权增能（即过程性权威再分配），使自身从相对具体的操作性任务中脱离出来，“升格”为中心工作政策执行的领导者，以统筹其他部门的工作节奏，推动具体政策的贯彻执行。因此，在这个过程中，牵头部门的扩权增能与政策执行呈现出一体两面、双向再生产的状态。

（一）在建设规划中增强统筹协调能力

对庭院经济的政策执行而言，无论是领导小组还是县政府主要领导，都只是提出基本原则和主要方向，具体的建设规划（包括工作重点、实施步骤、工作措施、试点村名单、建设时限等）依然需要由最熟悉业务的农业农村局负责。不过作为牵头部门的农业农村局并不是直接从事各种具体任务的操作环节，而是会通过建设规划的方式确定各项任务的基本规范，将各项任务明确到其他相关部门，并领导各部门完成各项任务的具体操作。与此同时，在开展具体规划的过程中，作为牵头部门的农业农村局也得以增强、巩固自身的统筹协调能力，明确与其他部门之间“统筹者-被统筹者”的关系。

在县域政策执行过程中，这种建设规划一般是通过出台政策文件的方式实现的。在林县庭院经济建设过程中，尽管一些规划建设方案是以“政府办公室”或“领导小组办公室”的名义发布，但农业农村局承担了政策文件的起草工作。例如《发展庭院经济实施方案（试行）》即是由农业农村局负责起草，然后通过常规科层组织渠道提交给县政府办公室，由其提交到县政府常务会议，以集体决策的形式审议通过。从形式上看，这一政策文件体现的是县政府的决策意志，县政府办公室是操盘手。但在实质意义上，这一政策文件带有部门决策的特征，作为牵头部门的农业农村局是实质意义上的“操盘手”。除此之外，在部分工作的建设规划过程中，作为牵头部门的农业农村局也需要借助其他部门的力量完成各条线的规划设计。例如在制定具体的产业奖补标准时，对于涉及到的果树价格等情况，就需要林业局提供建议，农业农村局予以调整，并由农业农村局提供正式的规划文件草案。

从动态过程的角度讲，这种建设规划构成了牵头部门扩权增能的重要方式，其核心要点是以政策文件为基础，将牵头部门从细碎的操作性环节中脱离出来，确立自身的“准领导地位”。与此同时，牵头部门的统筹协调权限与建设规划行为之间也能够形成一种相互促进、双向再生产的关系——牵头部门统筹协调权限来自于结构性权威再分配，更进一步，牵头部门则可以通过“部门起草规划方案”的形式，将统筹工作制度化，在安排工作重点、实施步骤、工作措施、试点村名单的过程中，直接主导其他部门在中心工作领域的工作标准和工作议程，进一步巩固了牵头部门的统筹协调权限。

（二）在目标拆解中增强任务分配能力

在完成总体层面的建设规划、提高统筹协调能力之后，牵头部门推动扩权增能的第二个环节即是增强任务分配能力，也就是通过目标拆解的方式，将庭院经济建设所规划的各项任务分配到各部门和乡镇，实现居中指挥、任务分流的双重目的。为此，林县农业农村局还以领导小组办公室的名义，发布了《林县2022年度庭院经济建设任务清单》，以部门包干、领导包抓的形式，明确了不同部门和乡镇的任务分配。 （目标拆解的具体内容，参考林县庭院经济建设领导小组办公室：《关于印发〈林县2022年度庭院经济建设任务清单〉的通知》（林庭院办发〔2022〕3号），2022年4月12日。）

一方面是横向部门之间的目标拆解，基本原则是以任务类型为标准进行拆分，将特定任务分解到职责最相关部门。对此，林县农业农村局将庭院经济建设的任务拆解为种苗、资金、庭院设计、技术培训等四个类型，并明确了不同任务类型的责任部门，林业局、乡村振兴局、财政局、交通局、文广旅游局等部门都分配了相对明确的职责分工，而且这些职责分工非常具体，其政策执行绩效能够进行准确测评。另一方面是在纵向层级之间的目标拆解，主要是将试点村发包给乡镇，由其具体负责特定试点村的庭院经济建设。按照2022年试点村名单，林县共有21个试点村。出于任务“均摊”的考虑，农业农村局采取了相对平均主义的做法，将21个名额分摊到10个乡镇，其中9个乡镇各有2个试点村、1个条件更为优越的乡镇（即县城所在的城关镇）有3个试点村。而出于做出“亮点”的考虑，农业农村局在试点村的选择上则要求各乡镇尽量选择资源更为丰富、村两委班子更有力、交通相对便利的“先进村”，这些村庄更容易做出成绩，而且成绩也更容易被领导看到。

从政策执行的角度讲，目标拆解是推动中心工作政策执行的必要环节，通过目标拆解将综合性的中心工作拆解为更具操作性的量化指标，并将其分流到各个职能部门。而如果从过程性权威再分配的角度讲，目标拆解也是牵头部门进行扩权增能的重要方式——在目标拆解的过程中，农业农村局以牵头部门的身份向其他部门和试点乡镇分配特定的工作任务，并确定完成工作任务的方式和时限，其他部门和试点乡镇必须在牵头部门的安排下，完成任务目标。这种目标拆解、任务分配的隐性结果就是在牵头部门和其他部门、试点乡镇之间建立了一种“任务分配者-任务接受者”的准支配关系，只不过这种准支配关系并不是基于相对稳定的正式制度，而是基于特定任务领域的微观策略，具有临时性。

（三）在过程管理中增强工作推动能力

完成目标拆解后，庭院经济建设的大部分工作任务都会分配到各部门和各乡镇，农业农村局转型成为工作领导者、任务分配者，直接负责的工作事项只占很小比例。从委托-代理关系的角度讲，牵头部门和其他部门之间再次在微观层面形成了委托-代理关系。只不过在县域政策执行领域，作为委托方的牵头部门依然需要推进中心工作的政策执行，其中的有效方式就是采取过程管理，及时掌握各部门、各乡镇的工作进展情况。也正是在这种过程管理中，牵头部门进一步增强了本部门的工作推进能力，在牵头部门和其他部门、试点乡镇之间建立了一种“推进者-被推进者”的准支配关系。

一方面，牵头部门会以领导小组办公室的名义，要求各部门、各乡镇定期上报政策执行情况，包括项目资金使用、苗木发放、技术培训、墙面彩绘等具体内容，以此了解庭院经济建设的过程性信息。另一方面，牵头部门还会开展定期或不定期的工作检查。这种检查有些以检查、评估的名义展开，其直接目的就是为了检查工作进展情况，这种方式主要针对各乡镇，能够向各乡镇直接施加影响。也有一些并不是以检查的名义展开，而是以领导调研参观、交流学习的名义，其直接目的并不是为了检查工作，但同样有检查工作的作用，这种方式主要针对各部门，能够向各部门施加一些间接影响。通过这些直接或间接的方式，作为牵头部门的农业农村局基本能够了解到各部门、各乡镇的工作开展情况，也能够以“现场主义”的方式增强本部门在中心工作政策执行中的推进力量。

与此同时，为了更好地推进中心工作的政策执行，作为牵头部门的农业农村局还采取了任务包干的方式，直接影响各乡镇主要领导的工作日程。对此，林县《发展庭院经济实施方案（试行）》就建立了包干制的政策执行框架。其核心要点就是农业农村局将试点村建设发包给各乡镇，各乡镇则结合本地实际，制定具体的实施方案，建立乡镇党委、乡镇政府主要领导包抓示范村，各包联单位分村包抓的工作机制，以责任到人的方式落实主体责任，有序推进庭院经济发展。

（四）在绩效考核中增强反向施压能力

通过建设规划、任务分配等方式，作为牵头部门的农业农村局和各部门、各乡镇之间建立了微观层面的“委托-代理”关系。作为代理方的各部门、各乡镇自然也可能会利用信息不对称的优势，对中心工作进行常规执行，甚至是拖延执行、变通执行、不执行。为了解决这个问题，最直接的方式就是进行绩效考核，由委托方建立明确的绩效考核制度，定期、不定期地对代理方的政策执行情况进行测量、考评，以此倒逼代理方严格执行发包任务。如果说前述三个环节和策略提供了正向的政治势能，那么绩效考核则给中心工作的政策执行提供了至关重要的反向压力。通过绩效考核，牵头部门也完成了扩权增能的最后一个环节，与其他部门之间建立起“监督者-被监督者”的准支配关系。

在绩效考核制度安排方面，林县庭院经济建设领导小组要求对各部门、各乡镇实行目标责任考核负面清单制度，并由领导小组办公室制定了《庭院经济建设目标责任制考核负面清单》，明确了政策宣传不深入、资金拨付不到位、苗木发放不及时、庭院建设不积极等四个方面的内容。对工作推进有力、建设成效显著的乡镇及部门进行表彰奖励，对工作推进不力、措施不到位的乡镇及部门进行诫勉谈话，对虚报庭院面积、虚报苗木数量、转移苗木用途用于非庭院经济发展的镇村，一经发现严格追究相关责任。 （参考林县庭院经济建设领导小组办公室：《关于印发〈庭院经济建设目标责任制考核负面清单〉的通知》（林庭院办发〔2022〕5号），2022年5月10日。） 在年度考核方面，县委、县政府则把庭院经济纳入对各乡镇、各部门年度目标责任考核范围，年度目标责任考核与各部门的经济待遇、职级晋升等内容相挂钩，直接影响领导干部的切身利益。

具体的绩效考核工作由农业农村局负责，只不过以领导小组办公室的名义展开。按照制度安排，在庭院经济建设期间，林县每半年需要进行一次半年度考核，每一年需要进行一次年度考核，农业农村局负责具体的入户检查、项目验收、数据核实、绩效排名等工作。在这种制度安排下，作为牵头部门的农业农村局对其他部门就具备了一定的考核权限，能够在一定程度上影响其他部门领导干部的政治、经济待遇。借助这种非正式的准支配关系，作为牵头部门的农业农村局就能够对其他部门开展庭院经济的情况进行反向施压，使其按照建设规划和目标拆解的要求推进中心工作的政策执行。

在中国地方政府的治理实践中，“牵头部门”是一个频频出现的词汇，特别是在一些中心工作的政策执行过程中，如果存在跨部门协同的情况，地方政府大多会成立临时性的议事协调机构（如领导小组等），并确定某个部门为领导小组办公室，由其承担“牵头部门”的职责，具体负责各方面的联络、协调工作，以跨部门合作的方式推进中心工作的贯彻执行。在缺乏正式权威的情况下，常规状态中与其他部门处于横向分工关系的牵头部门就需要采取各种组织与行为策略，实现本部门的扩权增能，进而与其他部门建立起纵向准支配关系，承担起“牵头部门”的职责，以此推动中心工作的贯彻执行。

本研究将牵头部门的组织和行为策略概括为“权威再分配”。从林县庭院经济的建设过程来看，作为牵头部门的农业农村局主要通过结构性权威再分配和过程性权威再分配两种方式在庭院经济建设领域完成本部门的扩权增能，以此获得“牵头”的优势地位。其中前者更加侧重结构性的权力配置，呈现出静态特征，属于狭义政策执行的前置性程序。后者更加侧重过程性的权力运行，呈现出动态特征，并与狭义政策执行相嵌套。权威再分配的两种方式相结合，共同回答了“牵头部门何以牵头”这一经验性问题。

如果认可上述分析，那么从理论上讲，对“牵头部门何以牵头”的回答就蕴含了对既有政策执行理论的部分修正。按照既有认识，政策执行是将政策内容现实化的过程，包含了政策宣传、政策分解、政策落实、监测与评估等多个环节。这种观点在一定程度上揭示了政策执行的主要特征。但这种理论认识的分析基础是传统行政学所强调“政治-行政”二分法，政策执行被界定为遵循“科学管理”“管理主义”的行政过程，权力、权威以及权威再分配等政治性内容大多被屏蔽在政策执行研究的视野之外。

通过分析林县庭院经济的建设过程，特别是作为牵头部门的农业农村局如何完成权威再分配和政策执行，本研究发现，牵头部门推动中心工作政策执行的过程，包含政治过程（权威再分配）与行政过程（狭义政策执行）的多重因素。对此，本文提出“政策执行的复合结构”来予以解释——也就是将政策执行拆分为政治过程和行政过程两个要素，其中行政过程主要是指狭义政策执行环节，带有去政治化特征，这是以往政策执行研究的主要关注点。而政治过程的核心则是本研究所重点关注的权威再分配（包括结构性权威再分配和过程性权威再分配），也就是政策执行部门的扩权增能。在笔者看来，权威再分配的政治过程对地方政府推进政策执行，特别是牵头部门推进中心工作的政策执行，具有重要意义，甚至比技术性的行政过程更能影响地方政府的政策执行绩效。

从理论对话的角度讲，本文也是对“政治势能”概念的进一步延伸。概括而言，本研究对政治势能具有两个方面的推进：一方面，本研究更加侧重政治势能的可调整性。本研究立足动态的权威再分配立场，关注在政策执行过程中，牵头部门在正式权威不变（即制度化政治势能相对稳定）的情况下如何采取各种组织和行为策略，在中心工作的政策执行领域实现牵头部门的扩权增能，获得“牵其他部门头”的资格和条件。另一方面，本研究从结构性和过程性两个角度分析政治势能及其可调整性。政治势能并非笼统的概念，而是存在不同侧面。在本研究中，笔者将牵头部门的权威再分配区分为结构性权威再分配和过程性权威再分配，能够对政治势能理论进行深化、细化，推导出结构性政治势能和过程性政治势能的区分，更准确地认识政治势能在真实政策执行场景中的内涵。

在现实功能上，这种“政策执行的复合结构”在一定程度上体现了中国地方政府在制度稳定性与运行灵活性方面的动态统一。依托这种政策执行方式，政府部门能够在保持部门职责、正式权威相对稳定的情况下，通过各种组织和行为策略，在特定的任务领域内实现扩权增能，为特定政策的贯彻执行提供必要条件。特别是对于一些急难险重、跨部门的中心工作（不仅仅是庭院经济，也可以覆盖到其他的中心工作类型），这种政策执行方式便于跨部门协调，有利于地方政府完成权威集中，是“集中力量办大事”的重要体现。从比较政治的角度讲，这种稳定性与灵活性相统一的状态，也在政策执行维度上呈现出了中国政治制度的比较优势，在地方政府中心工作这个特定领域回答了“从中国之制到中国之治”的微观密码。

本期来源：《中国行政管理》2023年第7期

编辑：段渲琪

校对：王丹杨

审核：徐明婧