PPP项目在完成项目识别和项目准备后，能否顺利实施，关键在于采购环节。财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（以下简称《指南》）、《政府和社会资本合作政府采购管理办法》（以下简称《办法》）对PPP项目采购方式和采购程序作了明确规定。集中采购机构接受委托组织PPP项目采购时，应严格依照政府采购法律法规，根据《指南》《办法》规定的方式和程序组织实施。通过近年来的工作实践和思考，笔者对集采机构实施PPP项目的采购流程作了如下梳理。
步骤1：做好项目采购前的准备工作
与一般的政府采购项目相比，PPP项目方案复杂，采购环节多、周期长。集采机构在拿到一个PPP项目后，首先要对项目内容进行分析，了解项目内容和特点；要与项目实施机构进行交流，就项目方案进行沟通、协商，了解项目在识别、准备阶段的有关情况，熟悉项目方案的具体内容和要求。在此过程中，需要对项目方案中的有关内容进行审查，查验项目立项、审批手续的齐备性和项目资料的完整性；必要时，可组织专家进行方案论证，并与潜在的社会资本及相关供应商进行沟通，全面掌握项目建设方案、预算构成、收益及回报和项目运营、执行、移交等过程中的相关内容。其次，要与项目实施机构签订委托代理协议，明确委托代理事项以及双方在项目采购中的权利和义务。
步骤2：选择适当的采购方式
根据《指南》《办法》有关规定，PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源。《办法》对公开招标方式适用范围作了界定，同时提出，应结合PPP项目情况和采购需求特点，依照《政府采购法》的有关规定，选择恰当的采购方式。需要注意的是，PPP项目一般都会超过公开招标的限额标准，如因情况特殊需采取公开招标以外的非招标方式，应在采购活动开始前报设区的市级财政部门审批。一般来说，PPP项目方案在完成识别、准备工作后，就已经拟定了采购方式，集采机构可按照方案中批准的方式组织采购。
步骤3：开展资格预审
《指南》《办法》均明确规定PPP项目采购应当实行资格预审，也就是说，不管采取何种方式进行采购，都必须实施资格预审。在一般的政府采购项目中，资格预审并非强制性的前置程序，而在PPP项目中，无论采取哪种方式，都要求对参加采购活动的社会资本进行资格预审。这是因为，PPP的本质是政府购买服务，在PPP项目中，政府需要与企业建立长期的合作关系，因而希望通过前置的资格预审程序，由项目实施机构对参与投标的社会资本进行更为严格的筛选和把控，保障后期项目安全运行。在PPP项目采购中，通过发布资格预审公告，能够邀请更多的社会资本参与采购，实现充分竞争。具体说来，《指南》《办法》明确，PPP项目采购资格预审包括准备资格预审文件、发布资格预审公告、邀请社会资本参与、进行资格预审、提交资格预审结果报告等环节。
（一）编制资格预审文件。集采机构开展资格预审，需要编制资格预审文件，明确资格预审的程序和办法。资格预审文件需明确PPP项目名称、内容、需求、采购方案以及对社会资本的资格要求、社会资本申请资格预审须知、是否允许联合体参与采购活动、资格预审申请响应文件的格式和编制、提交要求和资格预审程序、办法以及拟确定参与竞争的合格社会资本的办法、标准等。资格预审文件编制完成后，须经项目实施机构审核同意。
（二）发布资格预审公告。资格预审文件经项目实施机构审核同意后，集采机构应编写并发布资格预审公告。资格预审公告包括项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、对社会资本资格的要求、社会资本提交资格预审申请文件的地点和截止时间。资格预审公告应在省级及以上财政部门指定的政府采购信息公告媒体上发布。提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起不得少于15个工作日。
（三）成立资格预审评审小组。集采机构应当成立资格预审评审小组，负责PPP项目采购的资格预审评审工作。资格预审评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上的单数组成，其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的2/3。评审专家可在政府采购评审专家库中随机抽取，如专家库专家不足，可由项目实施机构推荐选定，但评审专家中至少应当包含1名财务专家和1名法律专家。项目实施机构代表不得以评审专家身份参加资格预审的评审。
（四）提交资格预审申请文件。社会资本应当按照资格预审文件的要求，编制资格预审申请文件，并在提交资格预审申请文件截止时间之前，向集采机构提交书面资格预审申请文件以及能证明其资格、资质的文件资料。
（五）进行资格预审。资格预审评审小组按照资格预审文件规定的评审办法，对社会资本提交的资格申请文件及证明文件进行审查，判定其是否具备资格。资格预审分为基本资格审查和专业资格审查。其中，基本资格审查主要审查社会资本成立及开展经营活动所具备的资格条件是否合法有效，如法人营业执照等证照是否合法有效；专业资格审查主要审查社会资本是否具有完成项目建设、运营所要求的专业资质条件，以及是否具有完成项目建设、运营所需的能力和业绩等。经过评审，有3家以上社会资本通过资格预审的，集采机构可继续开展采购活动。通过资格预审的社会资本不足3家的，应在调整资格预审文件、公告内容后重新组织资格预审。经重新进行资格预审后合格的社会资本仍不够3家的，可以依法变更采购方式。经批准采用竞争性磋商方式的，通过资格预审的社会资本只有两家的，可继续开展采购；只有1家的，则采购应予以终止。经批准采用单一来源方式的，参与竞争的社会资本可以是一家。
（六）编写资格预审结果报告。资格预审结束后，资格预审评审小组应汇总资格预审评审情况，编写资格预审结果报告。资格预审结果报告应说明资格预审的程序、方法，参与申请的社会资本数量、通过资格预审合格的社会资本名单、不合格的社会资本名单及不合格的原因等。评审小组成员应在资格预审结果报告上签字，对预审结果有异议的应在报告上注明；既不签字又不注明的，视为同意资格预审结果。资格预审结果应告知所有参与资格预审的社会资本，并将资格预审的评审报告提交财政部门备案。
步骤4：编制项目采购文件
资格预审结束后，若通过资格预审的社会资本数量符合规定，则需编制项目采购文件。按照所选择的采购方式，PPP项目采购文件可分为招标文件、竞争性谈判文件、竞争性磋商文件、单一来源采购文件。无论是何种采购文件，其内容一般都应包括采购邀请，项目内容和要求，合同主要条款，竞争者须知，竞争者的资格、资质要求以及应提交的资格、资质、资信及业绩证明文件，竞争者须提交响应文件的格式、内容和编制要求，对采购程序的规定和相关政策依据说明，提交响应文件截止时间、开启时间及地点、保证金交纳的数额和方式及不予退还的情形，项目评审方法、评审标准，确定中标或成交的原则以及具体程序，对签订项目合同的程序和要求等内容。
应注意的是，PPP项目与一般政府采购项目的一大区别在于，PPP项目的实施需要取得政府对项目实施机构的授权。因此，PPP项目采购文件中需明确政府对实施方案的批复和项目立项的相关审批文件，还应明确项目合同必须报请本级人民政府审核同意，在获得政府同意前合同不得生效。PPP项目评审结束后，还要经过采购结果确认谈判、签署采购结果确认谈判备忘录并公示谈判结果后才能最终确定中标、成交社会资本。因此，需在采购文件中对采购结果确认谈判、签署谈判结果备忘录及采购结果公示作出规定。在PPP项目合同方面，如果项目实施机构需要成立项目公司，则需在合同签订后，就项目公司与社会资本签订补充合同的内容和程序作出相应规定。此外，由于PPP项目采购必须进行资格预审，采购文件中还应明确是否允许未参加资格预审的社会资本参与竞争并进行资格后审等内容。
与一般的政府采购项目相同，PPP项目采购文件编制完成后，须经项目实施机构审核、确认同意。
步骤5：采购结果确认谈判
评审结束后，进行采购结果确认谈判，经谈判后再确定中标、成交候选社会资本，是PPP项目区别于一般政府采购项目的另一特点。采购结果确认谈判可按以下程序开展：
（一）成立采购结果确认谈判工作组。评审结束后，集采机构应成立采购结果确认谈判工作组。谈判工作组成员及数量由集采机构确定，其成员应包括预算管理部门、行业主管部门代表及财务、法律等方面的专家。涉及价格管理、环境保护的PPP项目，还应包括价格管理、环境保护行政执法机关代表。评审小组成员可作为谈判工作组成员参与采购结果确认谈判。
（二）进行采购结果确认谈判。采购结果确认谈判工作组按照评审结果报告推荐的候选社会资本排名，依次与候选社会资本就PPP项目方案以及项目合同中可变的细节问题进行合同签署前的确认谈判，率先达成一致的候选社会资本即为预中标、成交社会资本。确认谈判过程中，不得涉及合同中不可谈判的核心条款，也不得与排序在前但已终止谈判的社会资本进行重复谈判。
（三）编写谈判结果报告。采购结果确认谈判结束后，谈判工作组应根据谈判情况以及与中标、成交社会资本达成一致的事项，编写谈判结果报告，确定最先达成一致的候选社会资本为预中标、成交社会资本。谈判工作组成员应在谈判结果报告上签字确认，对谈判结果有异议的应在报告上签字并注明；既不注明也不签字确认的，视为同意谈判结果。
步骤6：签署确认谈判备忘录
预中标、成交社会资本确定后，集采机构应组织项目实施机构与预中标、成交社会资本签署采购结果确认谈判备忘录。采购结果确认谈判结果备忘录应在预中标、成交社会资本确定后10个工作日内签署。
步骤7：公示采购结果及拟定的合同文本
签署采购结果确认谈判备忘录后，应将谈判确认结果即预中标、成交结果进行公示，公示期不得少于5个工作日。预中标、成交结果公示应在省级及以上财政部门指定的政府采购信息公告媒体上进行，并与项目采购公告原发布媒体保持一致。此外，还应同时公示根据采购文件、响应文件及有关补遗文件和确认谈判备忘录拟定的项目合同文本。合同文本应将预中标、成交社会资本响应文件中的重要承诺和技术文件等作为附件，涉及国家秘密、商业秘密的内容可以不公示。
步骤8：公告采购结果
公示期满2个工作日后，如公示期间有关当事人未提出异议，可确定中标、成交社会资本。中标、成交社会资本确定后，应将中标、成交结果在省级及以上财政部门指定的政府采购信息发布媒体上进行公告，向中标、成交社会资本发出中标、成交通知书，并将中标、成交结果告知参加采购活动的其他社会资本。
中标、成交结果公告应包括PPP项目实施机构和采购代理机构的名称、地址和联系方式；项目名称和项目编号；中标或者成交社会资本的名称、地址、法人代表；中标或者成交标的名称、主要中标或者成交条件（包括但不限于合作期限、服务要求、项目概算、回报机制）等；评审小组和采购结果确认谈判工作组成员名单等。
步骤9：签署合同
PPP项目合同由项目实施机构与中标、成交社会资本签订，集采机构应做好组织、协调工作。合同须在中标、成交通知书发出后30日内签订，具体程序为：
（一）组织项目实施机构与中标、成交社会资本协商、洽谈合同条款，协商一致后，签订合同草案，并报本级人民政府审核、批准。
（二）经本级人民政府审核、批准后，项目实施机构与中标、成交社会资本正式签订合同。
（三）PPP项目设立专门项目公司的，待项目公司成立后，由项目公司与项目实施机构重新签署PPP项目合同，或签署关于继承PPP项目合同的补充合同。
（四）合同公告。项目实施机构应在PPP项目合同签订之日起2个工作日内，将合同在省级及以上财政部门指定的政府采购信息发布媒体上公告，但合同中涉及国家秘密、商业秘密的内容除外。
（五）合同备案。合同正式签订后，项目实施机构应将合同向同级财政部门备案。
步骤10：退付保证金
集采机构接受委托组织实施PPP项目采购的，应在采购文件中要求社会资本交纳参加采购活动的保证金和履约保证金，并就交纳时间、交纳数额、交纳方式及保证金不予退还的情形作出明确规定。关于履约保证金，可要求中标、成交社会资本在签订合同前向项目实施机构交纳。
PPP项目采购活动结束后，集采机构应按采购文件规定向社会资本退付保证金。其中，未中标、成交社会资本的保证金，应在中标、成交结果通知书发出后5个工作日内退付；中标、成交社会资本的保证金，应在合同签署后5个工作日内退付。发生了保证金不予退还的情形时，应按采购文件规定及时办理有关手续。履约保证金的退付，也应在采购文件中予以明确，项目实施机构应按规定及时为社会资本办理履约保证金的退付、结算手续。
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