2025年3月5日，财政部提请审查《关于2024年中央和地方预算执行情况与2025年中央和地方预算草案的报告》。市场高度关注2025年财政力度，本篇报告对财政预算进行详细解析。
如何从财政预算看财政力度？我们从以下几个方面进行回答：1）2025年全国第一本账收入、支出预期增速为0.1%、4.4%，第二本账收入、支出预期增速为0.7%、23.1%，广义财政收入、支出预期增速为0.2%、9.3%；2）2025年狭义赤字率4%，广义赤字率8.4%，均为历史最高水平；3）支出结构上，财政支出仍重三保民生、基建，此外用于消费、化债的财政资金规模边际提升。总结2025年财政预算，我们认为，2025年收入预算更加严谨，广义赤字率提升，支出力度不低、但仍有挑战。
2、狭义赤字率4%历史最高，广义赤字率升至8.4%
3、支出结构上，仍重三保、基建，消费、化债边际提升
收入赤字决定支出，今年预算收入更为谨慎
财政收入
+
赤字
=
财政支出，尽管市场很关心赤字，但财政收入的状态，亦是保障财政支出力度的前提，
2025
年收入预算更加严谨。
（
1
）第一本账，
2025
年全国一般公共预算收入、支出预期增速为
0.1%
、
4.4%
。
过去的
2024
年，市场仍印象深刻，因为税收的压力和监管减税降费的支持，一般公共预算收入完成情况略不及预期。
2024
年第一本账收入预期增速是
3.3%
，其中税收、非税分别预期增长
3.6%
、
1.7%
，支出预期增速
4.0%
。实际执行情况来看，
2024
年第一本账收入实际增速是
1.3%
，其中税收、非税分别增长
-3.4%
、
25.4%
，在监管发力下支出实现增速
3.6%
。
2025
年第一本账的预算更加严谨，收入预计增速
0.1%
，是除了
2020
年以外的最低预期收入增速水平，支出预计增速则为
4.4%
。
（
2
）第二本账，
2025
年全国政府性基金预算收入、支出增速分别为
0.7%
、
23.1%
。
2024
年第二本账收入、支出预期增速为
0.1%
、
18.6%
，实际则为
-12.2%
、
0.2%
。从地方加总口径来看，
2025
年地方第二本账收入、支出预期增速为
-1.2%
、
-12.8%
，详见《
十个指标看地方财政
》。
（
3
）第一本账
+
第二本账，是通常所说的广义财政，
2025
年全国广义财政收入、支出预期增速为
0.2%
、
9.3%
。
2024
年广义财政收支预期增速分别为
2.5%
、
7.9%
，实际则为
-2%
、
2.7%
。
狭义赤字率
4%
历史最高，广义赤字率升至
8.4%
市场最关心的赤字率，存在口径之分，我们以政府债
/GDP
来算，狭义赤字率达到历史最高
4%
，广义赤字率
8.4%
。
（
1
）
2025
年赤字率
4%
，
赤字
5.66
万亿，国债、一般债分别
4.86
、
0.8
万亿；专项债
4.4
万亿，主要用于项目建设、收储、偿还欠款，其中化债额度为
0.8
万亿，土储的影响详见《
土储专项债重启，地产化债新阶段
》；
1.8
万亿元特别国债，其中
0.5
万亿国有银行注资，
0.3
万亿消费品“以旧换新”，
0.2
万亿设备更新，剩下
0.8
万亿用于两重项目。
（
2
）广义赤字的范围包括国债、特别国债、新增一般债、新增专项债，合计
11.86
万亿、较
2024
年增加
2.9
万亿。
按照赤字率
4%
、赤字规模
5.66
万亿，倒算出
2025
年名义
GDP
增速
4.9%
，以此为分母，广义赤字率
8.4%
，为历史最高水平，接近日本
1998-2004
年财政赤字率的水平（详见《
日本1%+时代，有哪些投资机遇？
》）。
支出结构上，仍重三保、基建，消费、化债边际提升
（
1
）从第一本账来看，2025年三大民生支出（社保、医疗、教育）占比
37%
，基建（交通运输、农林水、城乡社区、节能环保）占比
22.7%
，债务付息占比
4.7%
。全国层面尚未实行零基预算，部分试点地区削减了一般公共服务、基建支出，详见《
十个指标看地方财政
》。
（
2
）债务资金使用上，2025年特别国债用于消费品以旧换新的规模从
1500
亿提升至
3000
亿，设备更新从
1500
亿提升至
2000
亿。化债的额度，仍然是
2024
年
11
月人大常委会确定的
2.8
万亿（
2
万亿隐债置换债
+0.8
万亿特殊新增债），但土储专项债某种程度上也能起到化解风险、优化现金流、化解债务的作用。
8.4%
背后的细节，
9.3%
面临的挑战
财政预算内部有很多设计、专业细节和不同概念，导致市场对于赤字率、支出增速产生一定分歧，我们这里就两点做更多说明。
（
1
）赤字率有很多口径，除了我们上述测算的，还有把收支差额（包含调入调出资金）、隐债置换债，以及更广泛的城投债、政金债纳入。我们提示：收支差额口径中的调出资金在年初预算中一般为
0
，但年末实际规模可达万亿，因此这个口径年初、年末测算结果或不一致。隐债置换债，置换的是以前的信贷、城投债、非标，一旦纳入，那历史数据不可比，且隐债置换不计入财政支出。
（
2
）
2025
年
9.3%
的广义支出预期增速，后面面临的挑战在于：一是税收、卖地收入能否按照预算实现；二是政府债务能够及时发行、并形成支出；三年初预算没有调出支出，天然增速偏高。
总结
2025
年财政预算，收入更加严谨，广义赤字率提升，支出力度不低、但仍有挑战。
风险提示
1、实际执行与年初预算存在差异：
随着经济环境以及财政政策的变化，在实际预算执行过程中，政府将对年初预算进行相应调整，最终实际执行结果与年初预算或存在差异。
2、预算执行数与决算数存在差异：
目前2024年数据为执行数口径，最终决算数则需经审计署审计、预计会在今年下半年披露，最终决算数或与执行数存在差异。
秒懂财政系列
2025-03-04 | 十个指标看地方财政——秒懂财政系列2（长江宏观 于博，宋筱筱，蒋佳榛）
2024-11-04 | 秒懂财政，从入门到精通（长江宏观 于博，宋筱筱，蒋佳榛）
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