民资PPP参与度双降，国务院决心让回报更合理
来源：第一财经 作者：陈益刊
在超过16万亿元的政府和社会资本合作（PPP）潜在市场中，民营企业中标PPP项目的数量和投资规模占比呈现“双降”局面。PPP作为民间投资拉动的重要方式，民间投资增速下滑问题早已引起官方重视并寻策解决。
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在9月13日的国务院常务会议上，国务院总理李克强表示，民间投资的“玻璃门”“弹簧门”“旋转门”仍然存在，创新创业的市场准入还需要进一步打开。
对于上述问题，中国政府网日前公布了
《国务院办公厅关于进一步激发民间有效投资活力促进经济持续健康发展的指导意见》（下称《意见》），从PPP项目的收费标准、融资、项目开放等十大方面给予支持，鼓励民间资本参与，促进基础设施和公用事业建设。
《意见》指出：加大基础设施和公用事业领域开放力度，禁止排斥、限制或歧视民间资本的行为，为民营企业创造平等竞争机会，支持民间资本股权占比高的社会资本方参与PPP项目，调动民间资本积极性。积极采取多种PPP运作方式，规范有序盘活存量资产，丰富民营企业投资机会，回收的资金主要用于补短板项目建设，形成新的优质资产，实现投资良性循环。
合理确定基础设施和公用事业价格和收费标准，完善PPP项目价格和收费适时调整机制，
通过适当延长合作期限、积极创新运营模式、充分挖掘项目商业价值等
，建立PPP项目合理回报机制，吸引民间资本参与。努力提高民营企业融资能力，有效降低融资成本，推动PPP项目资产证券化，鼓励民间资本采取混合所有制、设立基金、组建联合体等多种方式，参与投资规模较大的PPP项目。
多位接受第一财经记者采访的专家认为，国务院这帖药方开得到位，其中最重要的要求包括“建立PPP项目合理回报机制”“增强民营企业获得感”等，下一步关键在于落实。
民资参与度“双降”
PPP模式2014年开始大力推广以来，传统公共服务领域市场逐步向各类社会资本开放，民营企业的参与度一直是市场的关注焦点。
明树数据跟踪统计了2014年以来民营企业参与PPP项目的相关数据后发现，民营企业在PPP领域中的市场份额自2015年底以来呈现出持续下降的趋势。
根据明树数据CEO肖光睿提供给第一财经的《民营企业参与PPP项目“双降”原因探析及政策建议》报告，从2014年至2017年7月，民营企业占PPP市场份额“先高后低”，2015年12月是转折点。
民营企业中标 PPP 项目总投资规模占已落地 PPP 项目总投资规模从2015年12月的35.5%下滑到了今年7月份的24.77%;民营企业中标PPP项目个数占已落地PPP项目总数的比例从2015年12月的55.75%下滑到了今年7月的47.62%。与民企中标PPP投资规模和项目数量“双降”相对应的是，中央企业和地方国有企业份额“双升”。
报告撰写人之一肖光睿认为，PPP项目合作模式和采购模式的限制、金融支持政策难以落实及市场竞争加剧是导致民营企业在PPP领域参与度逐渐下降的主要原因。
当前PPP项目的合作模式和采购方式强调投资、建设、运营全生命周期服务能力的整合和投资能力考察先行，相比于实力雄厚的央企、国企，整体资信能力偏弱的民营企业竞争劣势明显。
融资方面，相比于央企、国企，民营企业尤其是非上市民企在没有外部增信条件下很难得到金融机构的青睐，融资成本较高，盈利空间相对较小，影响其参与周期长达二三十年PPP项目的积极性。而获得上级国资委或国有控股平台增资的地方国企则进一步拉开了与民企的实力差距。
另外，PPP项目风险的不合理转嫁也一定程度上影响了民营社会资本的参与信心。
事实上，民间资本PPP项目参与率不高困扰着官方。在去年12月的全国财政系统PPP工作推进会上，分管PPP工作的财政部副部长史耀斌将这视为PPP工作亟待解决的瓶颈问题。
他分析，民营资本参与率不高是因为一些地方不愿意和民营资本打交道，认为不可控、风险高，加上项目操作复杂、技术要求高，和民营资本合作会面临较大的审计、舆论压力，如果民营资本收益高了，容易受到国有资产流失、政府监管不力、利益输送等质疑。
当然，民营资本的权益保障不足和民营资本自身能力有待培育也是参与率不高的重要原因之一。
抓落实，增强民企获得感
为了解决民间投资增速回落难题，去年以来国务院及各部委出台了不少新举措。
比如去年7月，国务院办公厅印发《关于进一步做好民间投资有关工作的通知》，从督查整改落实、简政放权、营造公平竞争市场环境、缓解融资难融资贵、降低企业成本负担等方面给出解决方案。
这一轮促进民间投资政策措施成效如何？受国务院办公厅委托，今年6月到8月，国家行政学院对促进民间投资政策措施落实情况开展了第三方评估。评估显示，民营企业投资信心、意愿和市场预期均有所增强，但民间投资隐性障碍依然存在，企业运营成本仍然偏高，有些政策落实不到位。
《意见》9月15日公布，从民间投资项目审批、鼓励民间资本参与PPP项目、降低企业经营成本、破解融资难题等10个方面给出具体举措。
在PPP方面，《意见》要求加大基础设施和公用事业领域开放力度，禁止排斥、限制或歧视民间资本的行为，为民营企业创造平等竞争机会，支持民间资本股权占比高的社会资本方参与PPP项目，调动民间资本积极性。
《意见》提出，合理确定基础设施和公用事业价格和收费标准，完善PPP项目价格和收费适时调整机制，通过适当延长合作期限、积极创新运营模式、充分挖掘项目商业价值等，建立PPP项目合理回报机制，吸引民间资本参与。
“这段话对提升民间投资很有吸引力。民间投资的积极性主要取决于项目回报水平，只要回报可观他们投资的积极性就会高。现在的很多基础设施PPP项目价格低，甚至不收费，不少地方财政实力弱，PPP回报机制不靠谱，所以尽管中央政府三令五申，民营企业也不为所动。这次文件提出解决收费机制和价格机制，如果能落实，那么社会资本的积极性一定会提高。”PPP专家、大岳咨询总经理金永祥告诉第一财经记者。
《意见》最后一条要求狠抓各项政策措施落地见效，增强民营企业获得感。国家发展改革委会同有关部门对意见落实情况进行督促检查和跟踪分析。
在PPP融资方面，《意见》提出，努力提高民营企业融资能力，有效降低融资成本，推动PPP项目资产证券化，鼓励民间资本采取混合所有制、设立基金、组建联合体等多种方式，参与投资规模较大的PPP项目。
目前财政部和国家发改委等已经分别发文支持PPP项目资产证券化，一些项目已经落地。金永祥认为，未来有稳定现金流的PPP项目通过资产证券化，使得社会资本能够提前收回投资，还可以赚取差价，这将增加社会资本投资PPP积极性，并提高资金使用效率。
肖光睿告诉第一财经记者，此次《通知》相关举措积极到位，未来执行效果有待观察。
近几年来，非公经济实力不断增强，已成为稳定我国经济的重要基础。非公经济创造了60%左右的国内生产总值、80%左右的社会就业，民间投资已占到全社会固定资产投资的60%以上。
国家统计局数据显示，今年1——8月，民间固定资产投资239148亿元，同比名义增长6.4%，增速比1——7月份回落0.5个百分点。
数据来源：国家统计局
