感谢安北江老师赐稿
原文载《宋史研究论丛》第35辑
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中国社会科学院（中国历史研究院）
安北江，中国社会科学院（中国历史研究院）助理研究员、国家民委优秀青年研究专家，《中华民族共同体概论》、《中华民族交往交流交融史纲要》《中华民族交往交流交融史》分卷编纂者，历史学博士、博士后。主持国家级项目2项、省部级项目5项，参与国家级和省部级项目5项。研究方向：宋夏历史文献、中国边疆民族史等。
摘 要：
北宋对五代南方诸政权的政区进行调整，是其建国初期国家秩序重建的重要举措。北宋政府在解决五代以来藩镇遗留问题的同时，也在平定南方诸政权的过程中依据各政权幅员（疆域）大小、户口多寡及所辖府、州、军、县、监数量，对统县政区、县级政区重新进行调整；并对与之相应的行政官吏，实行裁抑增俸措施。北宋政府在南方各区域实行截然不同的政策，对缓和新政权建立初期中央与地方之间的矛盾起到了重要作用。北宋统一南方政权后的地方行政体制改革，是基于南方不同区域的地理环境及社会经济、政治军事等诸多因素而做出的因地制宜举措。北宋政府对南方政区的调整，也是其本身对如何走出五代困境，以及如何更好地整顿五代以来疆土分裂局面的有效回应。
关键词：
北宋；南方；行政区划；秩序
有关北宋初期加强中央集权以及周宋嬗代方面的研究，著述颇多。具有代表性的学者诸如聂崇岐、芮和燕、程溯洛、张家驹、漆侠、关履权等，他们从太祖赵匡胤收兵权的经过，赵匡胤本人的阶级属性、历史作用，以及统治集团内部集权政策等角度，论述了宋朝政权建立的必然性和合理性。在平叛与归拢地方分裂势力时，不仅含有宋初战略决策研究 ，也有对“杯酒释兵权”等一系列重大事件的研究 。对周、宋嬗代的研究，即对“陈桥兵变”的考辨 ，学界基本认为赵匡胤集团是有预谋的，“太祖受命之际，非谋虑所及，陈桥之事，史册所缺” 。这些研究为我们了解北宋政权建立的合法性及其为避免重蹈五代覆辙而采取的相应对策等有了全新的认识。但总括而论，前贤研究基本上是从传统的历史研究视角出发，从宏观政策方面着手分析宋初加强中央集权的措施。本文尝试性地从历史政治地理视角出发，在行政区划层面深入分析北宋初期在统一南方诸政权过程中是如何重建国家秩序的。
一般来说，政区的划分（行政区划）涉及两个核心要素，即面积与边界，其中面积与人口有着密切的关系。“凡居民，量地以制邑，度地以居民” ，“县大率方百里，其民稠则减，稀则旷” 。人口稀少的地方，县的面积自然划得大些。反之，则划得小些。在固定疆域内，县的面积与所划数量成反比，面积小则县的数量自然多。县的数量变化直接影响着统县政区的划分。因此，行政区划的层级、面积、人口之间有着必然的联系。囿于史料的局限性，各时段内的户数与人口数量统计并非十分精准，五代和北宋亦如此。因此，在有些问题的研究上只能靠逻辑推断，以尽释之。
关于宋初所得州县及户数 ，《宋史·地理志》《宋会要辑稿·方舆》《玉海》《文献通考·舆地》《太平寰宇记》《元丰九域志》等典籍皆有相关载述，但部分数据存有一定的偏差。现据李昌宪先生《中国行政区划通史·宋西夏卷》 所考证，兹列表1、图1于下。
注：因本文研究对象主要是针对于南方，北汉暂未列入其中。太平兴国四年（979），所得北汉州10，军3，县44，户数35220。
不难看出，宋平各政权之际，户数最多的为南唐，吴越次之，后蜀居三；辖州数南汉最多，后蜀其次，南唐居三。可见，户数与所辖州数并不协调。在与宋并峙的七个大小政权中，荆南、漳泉因地域狭小 ，人口稠密 ，致使其州辖户平均数最高。相反，湖南、南汉地广人稀，其州辖户平均数低于总平均户数11633.69。
在南方政权中，南唐与南汉是两个极端，两者的户数之比约为655065∶170263，所辖州数之比为19∶61，县数之比为111∶212，两者之间十分不协调，形成明显的反差。因此，北宋政府对南汉所辖州县的调整，势在必行。湖南与后蜀面积相当，约为1∶1.1，但后蜀与湖南户数之比则约为5.5∶1，因此，北宋政府只能在川蜀地区适时新置州县。
为了巩固新生政权，提高行政效率，合理调整新征服区域，北宋政府实施“省官增俸”与“省并州县”措施。北宋收服荆南、湖南、后蜀政权后，开宝三年（970年）七月壬子，宋太祖颁布《省西川州县官增俸诏》曰：
吏员繁而求事之治，未之有也；俸禄薄而责人以廉，甚无谓也。与其冗员而重费，不若省官以益俸。自今应西川管内诸州及二万户已上，依旧置州官三员；一万户以上，置录事、司法参军各一员，其司法兼司户事；五千户已上，置司户一员，兼录事、司法事。诸县千户以上，依旧置令、簿、尉三员；千户至四百户以上，置令、尉各一员，尉兼知主簿事；四百户至二百户，置簿、尉各一员，簿兼知县事；二百户以上（下），置主簿一员，兼知令、尉事。其州县官等料钱，仍于旧俸外，每月更加五千，并以见钱充，未麦仍旧支给。
他认为官府机构臃肿，官吏繁杂，办事效率低下；官吏俸禄低微，不足以养廉，致使官吏贪赃枉法，秩序混乱。针对这种情况，宋太祖诏令西川管内州县官以户为标准，裁汰冗员，两万户以上置州官三员；县千户以上，置令、簿、尉三员；县四百户以下，以主簿兼县令。州县官吏俸禄在原先基础上，每月增加五千，用现钱支付，米麦等物仍旧支给。
同年八月戊辰，宋太祖又颁布《省官诏》曰：“昔汉光武令司隶州牧，各实所部，省减吏员，十置其一，当时称治。事惟师古，可举而行。自今应天下州县官，宜依西川例减省员数。” 昔日东汉光武帝命司隶州牧各自核实所属人数，裁减官员，十人留一人，天下大治。从此之后，全国州县官员当以西川做法为例。
开宝五年（972年）正月壬寅，宋太祖颁布《省吏诏》曰：“州县之内，官吏实繁，官既冗而吏不省，甚非所宜也。应请道州县吏及当直人力，令等第减省。” 鉴于各州县官吏冗杂，宋太祖还令各道州县吏员及当差者，按照州县等级次序减免。同年四月庚寅，“上（宋太祖）按岭南图籍，州县多而户口少，命知广州潘美及转运使王明度其地里并省以便民。甲午，初废白州及常乐州” 。此时平定南汉不久，宋太祖通过检视地图与户籍后，认为岭南存在“州县多而户口少”的情况，于是命广州知州潘美及转运使王明重新度量其地，进而省并州县。最为典型的是宋政府对原南汉辖境内广西州县的省并，宋人周去非《岭外代答》“广西省并州”条载：
广西地带蛮夷，山川旷远，人物稀少，事力微薄，一郡不当浙郡一县。异时偏方割据，境土褊小，故并建荒为州县而务观美。逮夫正统有归，六合混一，乃省并……夫州，大矣，废而为县若寨，又不加大焉，又有不专县寨者。顾有废二州而仅成一县，且或为镇寨；或废一州而并入近县者。然则昔之为州，无乃强名乎！
岭南客观的地理环境也决定了当地地广人稀的现实，“山川旷远，境土褊小”，“深广，旷土弥望，田家所耕，百之一尔” 。南汉政权建置州县的目的是为了满足统治者的虚荣心，“建荒为州县而务观美”。而实际所建的州县，其“事力微薄，一郡不当浙郡一县”。也正因为这一缘故，宋朝收服南汉后，进行州县省并，“宋初，以人稀土旷，并省州县” 。
由上可知，宋初的州县省并原因主要有三个：其一，地广人稀或人稠地狭。其二，官吏及行政机构冗杂。其三，役繁民困，为减民役。“天下自五代分裂，擅聚一方，多置郡县以固疆围，由是役繁民困，其议并省之” 。“今欲擘画将三县并省，分割入邻近县分，可以宽减民役，兼省吏员……相度地里远近、接连疆畔，就近可以分割并省利害，务令人户稳便。”
北宋政府在省并州县的同时，也根据不同地方的区位轻重程度，对辖区内的部分统县和县级政区进行升迁调整，甚至在一些区域内重新建置了一批县、场。为了便于讨论，本文现据《续资治通鉴续资治通鉴长编》《宋史》《太平寰宇记》《皇宋十朝纲要》《宋朝事实》《隆平集》《元丰九域志》《舆地广记》《舆地纪胜》《宋会要辑稿》《读史方舆纪要》等书，将北宋前三朝升改废置府州军县监与宋平川蜀后对西南地区的羁縻府州设置情况列为表2、表3、表4、表5。
由于太祖、太宗朝是统一全国的时期，因此，宋政府对南方原政权内府、州、军、县、监的调整力度较大。宋真宗之后政区变化基本稳定，调整幅度较小。太祖朝完成对荆南、湖南、后蜀、南汉与南唐的统一，其中后蜀、南汉与南唐疆域面积最大，但是三政权境内州、军、县、监数量并不协调。宋平后蜀时，其辖区内户数在南方七个政权中位居第三，宋政府在其境内新置州、军、监的数量最多，共计7处。开宝八年（975年）平定南唐，次年太祖去世，故整顿南唐的举措只能留在太宗朝。就南汉境内而言，如前文分析，其境地广人稀，建置州县是为了“观美”，因此宋政府的调整措施主要是省并，而非继续增置新州、县。宋太宗时，漳泉、吴越纳土，朝廷开始对全国政区进行调整，新置州、军、监的数量最多的是在南唐故地，有12处之多。宋真宗时，府、州、军的调整主要在江南与岭南，但幅度不大，多为升降更改，而非废置。
宋政府除了对原政权境内府、州、军、县、监进行改、置外，还进行了降、废措施。现将前三朝降废府、州、军、县、监情况，列表6、图2于下。
其中荆南境内无降废；湖南降2废0；后蜀降2废1；南汉废19州49县；南唐降1废3；漳泉无降废；吴越降1废1。
宋太祖乾德元年（963年）、乾德三年（965年）、开宝四年（971年）、开宝八年（975年），宋太宗太平兴国三年（978年）、太平兴国四年（979年），是南方七个政权先后灭亡的最终年限，同时也是宋政府着手调整行政区划的起始年。从表2中可以看出，宋朝平荆南之后对原辖境内州县的调整并不大，只有在开宝五年（972年）时恢复了荆门军的建置，这是限于荆南狭小的地理环境，宋廷很难对其进行政区面积调整。乾德三年平川蜀之后，宋廷对后蜀境内州县的调整至少有八次，建置五军、二监、一县。开宝四年宋太祖平定南汉后，废除十六州，复、改两州。开宝八年宋太祖平定南唐后，建置两军，改一军两州。太平兴国三年（978年），漳泉陈洪进与吴越钱俶先后封表归朝后，宋太宗于漳、泉境内建置一军，吴越境内废除一州（顺化军），其余大体未变。
另外，在统县政区的升、改中主要是军的设置最多，其中后蜀11个（2个为军改名），占三朝总军额的22％；南唐18个（5个为军改名称），占三朝总军额的36％。在荆南、漳泉、吴越进内，升、改全为军。“军”早在唐朝初期就已经设置，属于军事管辖区，目的是防御蕃部扰边，军的长官为军使。“唐初，兵之戍边者，大曰军，小曰守捉，曰城，曰镇，而总之者曰道。” 五代时隶属于州下，“五代置军六，皆寄治于县，隶于州，故不别出。监者，物务之名尔，故不载于地理。皇朝军监始自置属县，与州府并列矣” ，此时并未完全形成行政区划意义上的军，军的设置仍以军事防范为目的 。入宋后，军逐渐成为行政区划单位。
宋太祖、太宗时期南方军的建置有三个特点：第一，仍以军事防御为主，如宋太祖平蜀后为了稳定局势，于乾德四年（966年），在彭州导江县置永安军；乾德五年（967年）在简州金水县置怀安军等。太平兴国二年（977年），宋太宗在鄂州永兴县置永兴军，次年，改永兴军为兴国军；太平兴国三年（978年），宋太宗在泗州涟水县置涟水军，涟水东经淮河入海；太平兴国四年（979年），宋太宗在建州邵武县置邵武军；太平兴国七年（982年），宋太宗在江州星子县置南康军。第二，统县与县级军并行建置。如开宝八年（975年），以雄远军为平南军，太平兴国二年，升其为太平州。可见，平南军属县级军。县级军不是严格意义上的行政建制，只是因为所治县内知县由军使兼任，所以该县带有军事性，故称其为“县级军” 。“宋朝之制，地要不成州而当津会者，则为军，以县兼军使；民聚不成县而有税课者，则为镇，或以官监之。” 如太平兴国三年，改鄂州永兴军为兴国军，领县三：永兴、大冶、通山。太平兴国四年，在宣州广德县置广德军，领县二：广德、建平。淳化元年（990年），在虔州大庾县置南安军，领县三：南康、大庾、上犹。淳化三年（992年），在筠州清江建临江军，领县三：清江、新淦、新喻。太平兴国四年，改建武军为建昌军，领县二：南城、南丰。太平兴国四年，在泉州游洋、百丈二镇置太平军，领县三：莆田、仙游、兴化。太平兴国五年（980年），在建州邵武县置军，领县四：邵武、光泽、泰宁、建宁。属于同下州，是统县政区。第三，州级军有征税纳赋权，可以直接上交转运司。如乾德二年（964年）云安军的建置，“以夔州云安县上水去州二百里，人户输纳不便，于本县建一军，从本州之所奏请也” 。
从北宋前三朝降废府、州、军、监来看，军的废除只有3个（980年废顺化军；990年废江阴军；996年废天长军），主要是针对于州、县，其中废州20，县40余个。
在县、监方面，随着南方政权的逐一平复，宋初在江西与福建地区新置最多（南唐、吴越辖境，人口密度最大），现据《宋史》《太平寰宇记》《元丰九域志》《舆地纪胜》《舆地广记》等文献，把太宗雍熙年间之前的南方新置县情况统计为表7、图3。
注：本表所列县并非指代所有县级政区，县级军使、监、镇、城、堡寨、关、津、场、院、井、务等未纳入，这些县大部分处于原县偏远地区。
县的升降与置废与户口多寡存在着必然的联系。按照户口多寡来划分州县等级早在北齐时已经开始，至隋代时，“诸县皆以所管闲剧及冲要之处，以为等级” 。唐武德年间规定五千户以上为上县，二千户以上为中县，一千户以上为中下县；开元十八年，规定六千户以上为上县，三千户以上为中县，不满三千户为中下县。五代沿袭了这一办法，后周广顺三年（953年）十一月敕：“天下县邑，素有等差，年代既深，增损不一。……应天下州府及县，除赤县、畿县、次赤、次畿外，其余三千户以上为望县，二千户以上为紧县，一千户以上为上县，五百户以上为中县，不满五百户为中下县。” 建隆元年（960年），“有司请据诸道所具版籍之数，升降天下县望……凡望县五十，户二十八万一千六百七十；紧县六十七，户二十二万八千六百九十三；上县八十九，户二十一万八千二百八十；中县一百一十五，户一十七万九千三十；中下县一百一十，户五万九千七百七十。总九十六万七千三百五十三户，（按总数不符，应作九十六万七千四百四十三户）此国初版籍之数也” 。
