文/陈云贤（国际金融论坛（IFF）副理事长）
一、美国金融监管体系比较错综复杂。其金融监管由分业管理走回混业管理之路。
1933年，美国颁布《格拉斯——斯蒂格尔法案》，确定金融监管大原则：实行商业银行与投资银行分业经营、分业管理。
1999年颁布《格雷姆—里奇—比利雷法案》，允许通过建立下属控股公司参与全方位的银行、证券承销与自营业务以及保险业务。
2010年，美国颁布《多德——弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》，从政府监管机构设置、系统性风险防范、金融细分行业及其产品、消费者保护、危机处理等方面全面加强金融监管。（1）设立新的联邦监管机构——金融稳定监督委员会（FSOC）。有权向金融机构采集信息，向美联储和其他监管机构提出审慎标准相关建议等。（2）扩大美联储监管范围。赋予美联储制定其对监管机构符合审慎原则的监管标准，允许美联储监管金融机构间的证券产品支付、清算、结算事项。（3）实施“沃尔克”规则。将商业银行投资对冲基金和私募股权基金的规模限制在基金所有者权益和银行以及资本的3%以内。（4）扩充联邦存款保险公司（FDIC）作用。（5）关闭储蓄管理局。将其功能移交美联储、货币监理署（OCC）和存款保险公司（FDIC）。（6）强化证券交易委员会（SEC）对证券公司、上市公司和信用评估机构等的监管职能。（7）给予商品期货交易委员会对衍生产品等交易更多监管权力。（8）成立财政部管辖的联邦保险局。在联邦层面监管由原各州自行监管为基础的保险行业。从而促使完整的金融监管体系有效运作，识别和防范系统性金融风险，及时处置可能发生的紧急风险与事件，保持金融市场稳定。
二、英国金融监管体系由完全的“自我管制”到央行干预、混业经营，再到分业经营、分业监管之路。
1979年，颁布第一部英国银行法案，限定了吸存公众存款的机构需要审批执照。
1987年，颁布的银行法案增加了英格兰银行监管条款，包括有权审查银行股东，有权对银行高管开展调查等。
1998年和2000年，先后颁布英格兰银行法案和金融服务和市场法案。前者赋予了英格兰银行货币政策的决策权。后者确定了混业经营、混业监管规则，并将担保和保险业务也纳入了监管范围。
2012年，英国颁布金融服务法案。其包括两大部分涵义：一是内容。主要涉及（1）在2019年完成实施银行业与证券业分业管理；（2）确保储蓄人在银行破产时获取优先赔偿；（3）政府有权保护银行处置亏损；（4）建议对分业后的银行设置更高资本充足率标准。二是监管体系。主要由英格兰银行、金融政策委员会、审慎监管局和金融行为监管局四个主体组成。（1）英格兰银行。议会通过法律形式赋予央行权利；实行理事会制度；制定和实施央行货币政策、微观审慎和宏观审慎监管以及金融市场基础设施监管等。（2）金融政策委员会。设在央行内。初始目标是负责审视金融系统可能的风险，并为专职监管机构提供策略方向；其次目标是拥有使用宏观审慎工具权力抵冲金融系统风险，支撑政府经济政策；终止目标是对区别、监控、防范系统性金融风险采取行动总负责。金融政策委员会能引导和责成审慎监管局和金融行为监管局采取措施减轻风险；能对央行的流动性事项提出建议，并有权查视支付系统、结算系统和清算公司；能对财政部提出调整行业资本需求等建议。重心集中在解决威胁金融稳定性的关键问题和实施宏观审慎政策的潜在障碍问题。（3）审慎监管局。由央行下属法人机构组成。重点对银行业和保险业审慎政策实施情况进行监督管理，判断其是否健康运行，评估其现在和未来的可能风险，尤其对涉及金融系统性稳定和对客户可能导致最大风险的银行和保险机构或事项采取防范措施。（4）金融行为监管局。属独立监管机构。主管由财政部任命。向财政部和议会负责。监管以资本市场为主的各类金融机构（包括咨询公司）的经营行为。
三、欧盟金融监管体系（2012年）分为宏观审慎监管与微观审慎监管两部分。欧盟金融监管由混业监管走向分业监管之路。
宏观审慎监管由欧盟系统风险理事会负责。（1）它由欧盟央行、欧盟各国央行、欧盟监管局和欧盟委员会作为成员单位组成；（2）欧盟央行行长担任欧盟系统风险理事会主席；（3）其宏观审慎监管职能主要由欧盟央行执行，欧盟央行除实施央行货币政策等职能外，还于2015年建立起专一监管机构，围绕欧盟共有127家大商业银行的状况，专门成立了127支联合监管队伍，各自专一监管一家大商业银行；（4）欧盟系统风险理事会决定防范和减轻系统性金融风险事宜，并负责对内部其他监管机构和对外部比如IMF国际货币基金组织对接协调与合作。
微观审慎监管由欧盟监管局联合委员会负责。（1）该联合委员会主席由欧盟系统风险理事会副主席担任；（2）欧盟监管局下设证券市场局、银行局和保险养老金局三部分；（3）欧盟证券市场局负责监管证券市场业务；欧盟银行局通过欧盟各国监管主体对各国中小商业银行实施监管；欧盟保险养老金局负责监管保险业务和退休养老基金投资管理业务。
四、英美欧金融监管体系的主要共同点有三个：
（1）金融监管立法变革呈主旋律。经历了1929—1933年世界经济大危机后，美国颁布了金融分业经营分业管理根本大法《格拉斯——斯蒂格尔法案》；面对上世纪八九十年代国际金融业的激烈竞争，美国颁布了重新混业经营管理的《格雷姆—里奇—比利雷法案》；面对2007年、2008年世界金融海啸，美国又颁布了严格监管限制的《多德——弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》。在始终贯穿“自我管制”理念的英国金融市场，1979年颁布了第一部对吸存公众存款机构实施非常有限的监管法案；1987年颁布了英格兰银行参与监管条款的银行法案；1998年与2000年先后颁布了《英格兰银行法案》和《金融服务和市场法案》；2012年在经历了世界金融海啸后颁布了《金融服务法案》。欧盟2012年、2015年通过立法不断完善金融监管规则。
（2）构建宏微观审慎并重的监管协调机制。微观审慎监管关注的是单个金融机构，考查的是资本充足率、流动性、不良贷款率等微观指标，防范的是个体风险；宏观审慎监管关注的是整个金融体系及其与实体经济的关联度，考查的是资产价格、信贷总量及机构杠杆率等宏观指标，监管重心在于整个金融市场及那些系统重要性金融机构和“影子银行”体系，防范的是系统性风险。在2008年的国际金融危机后，英美欧法案都在深化微观审慎监管的基础上，力倡宏观审慎监管，并促两者有机结合。
（3）强化对金融消费者权益保护。
五、英美欧金融监管体系的主要区别点是：
（1）美国由分业走向混业；英国与欧盟从混业走向分业。美国1933年开始金融业分业经营分业管理；上世纪90年代重新走回混业经营的状态，监管体系采取“多头并立”，呈现监管重叠又监管真空；2010年《多德——弗兰克法案》赋予新成立的“金融监管委员会（FSOC）”拥有协调和促进各监管机构信息共享等的特别权限，但其并未能对机构在监管上的推诿或竞合作出实质性的整合，呈现的是一条“危机导向”“补丁升级”之路。这就形成了理论界的质疑：此法案能确保美国多长时间不再出现类似1929—1933年或2007—2008年的系统性金融危机？！英国2012年“金融服务法案”明确规定，2019年完成银行业与证券业的分业管理，并已在监管框架上形成了“审慎监管局”和“金融行为监管局”，以分别监管银行业和证券业。英国从几次危机处置中走出了自己的金融风险防范之路。欧盟2012年开始也在实施分业监管的路径和办法。
（2）2012年的英国“金融服务法案”监管框架明晰。英国由一个金融市场“自我管制”的国家，逐步走上法制监管健全的国家。在先后经历了多起银行倒闭事件后，英国最终把加强宏观审慎监管与分业监管摆在了防范金融风险的首要地位，并用明晰的金融监管框架确定下来，这将为英国进一步巩固与提升全球金融市场地位奠定了法律基础。欧盟的金融监管框架也逐渐明晰。而美国历史和现实存在的“多头并立”的监管体制，的确更多的是体现出一种“危机导向”“补丁升级”的监管体系。
六、比较英美欧金融监管体系的演变和发展现状，对我国的主要启示是：
（1）建议成立国家金融稳定监督委员会。此机构是放在国务院下单独设置（例如美国）还是放在央行系统内设置（例如英国）并不重要。而关键的是：a.对其功能定位的确定；b.班子成员的组成结构。［比如放置英国央行的FPC由13人组成，6人来自央行（注，英国央行除制定货币政策等外，已实质监管银业和保险业），1人来自证券监管局，1人来自财政部，5人来自独立专家］。功能的确定和班子的结构比例决定了其协调、政策、处置问题的导向。
（2）在法律条款、账户、清算结算基础设施上确保银行业与证券业分业管理。在技术上我国应始终设立银行业与证券业之间的“防火墙”，以从根本上有效防范系统性金融风险。技术屏障是关键；机构变动只是个成本与效率问题。在证券业及其衍生产品尚欠宏观审慎与微观审慎监管标准，并需在实践中进一步探讨与完善的我国金融市场，实实在在需要行之有效的技术上的金融“防火墙”。对已存在的金融混业集团，应监管其内部从制度至技术上实施分业经营、分业管理的措施；对新产生的金融业务，应迅速界定其性质，有效地归属到分业经营、分业管理的技术（即账户、清算结算体系）框架上来。中国金融发展的路径应该是规划下促竞争，稳定中求发展。
（3）应提升与完善中国人民银行作为宏观审慎监管者的主体地位。加强宏观审慎监管措施，开发各种宏观审慎监管工具，制定各种宏观审慎监管规则，确立宏观微观审慎并重的监督管理理念，防范和处置金融市场风险。从微观审慎监管到宏观审慎监管，到两者并重推进，是迈入成熟金融市场的一个重要路径。
（4）对大型金融机构可采取“一对一”的监管措施。借鉴欧盟的做法，在排查确定重要金融机构后实施“一对一”专责监管，实施问责制，并对上级监管主体负责。这有利于把金融行业风险或系统性风险遏制在萌芽状态。（完）
文章来源：微信公众订阅号“国际金融论坛”2016年1月9日（本文仅代表作者观点）
本篇编辑：周明
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