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图片来源：https://www.foreignaffairs.com/articles/2016-02-16/lost-art-economic-statecraft?campaign=harris&CID=EMC-FARelease-Blackwill-Harris-021616&t=1485336291
《外交事务》|美国应回归地缘经济外交传统
作者：罗伯特D.布莱克威尔(Robert D. Blackwill)、詹妮弗M.哈里斯(Jennifer M. Harris)
译者：孙晋
罗伯特D.布莱克威尔和詹妮弗M.哈里斯共著过《以其他方式进行的战争：地缘经济和治国术》(War by Other Means: Geoeconomics and Statecraft)，本文选用该书中的部分内容，讨论美国的经济国策和地缘政治，概述了18世纪末至21世纪初美国对外关系、对外经济关系和地缘政治的历史，包括美国参与战争和国家权力。作者罗伯特D.布莱克威尔(Robert D. Blackwill)、詹妮弗M.哈里斯(Jennifer M. Harris)通过美国领导人在经济国策与地缘政治之间的选择结果及历史背景，从大方向上反思了下一届美国政府的外交战略。
尽管美国是世界上最强大的经济体，然而，其外交政策往往强调武力胜于互利。美国对军事力量的需求几乎没有停止过，但在过去的几十年里，它逐渐忘记了一种可以追溯到国家建立时的传统：利用经济手段实现地缘政治目的，这种做法我们称之为“地缘经济学”。
建国初期，美国主要通过经济手段取得战略目标。但发展到了某个阶段后，美国开始使用其他手段。
大致在越南战争及冷战的后期，政策制定者们开始将经济学视为具备权威性和逻辑性的领域，不再受制于国家权力的指挥——并且保护其免受不相宜的地缘政治的侵蚀。国际经济政策成为经济学家和志同道合的政策制定者们的独享领域，外交人员也不能再轻易地将其作为美国在地缘政治活动上的一种手段。
这一系列的举措对美国的影响是深远的。
地缘经济战略被美国摒弃时，却被美国的对手国家使用，诸如中国，俄罗斯和其他国家视地缘经济学为最有效的发展手段，而这正削弱了美国权力和影响力。美国不愿意参与这场竞赛，这削弱了美国盟友对其在亚洲和欧洲的信心。这无形中鼓励了中国制衡邻国并削弱他们抵抗的能力，并放任中国对非洲和拉丁美洲这些脆弱地区的控制；这也放任俄罗斯按前苏联的意识形态自由发展；降低了美国在阿拉伯国家的影响力；贫困在中东恣意纵生，滋养伊斯兰激进主义。这些损失影响着美国具体目标，但随着时间的推移，这些成本也有可能成为美国难以扭转的结构性劣势。对于美国来说，早该恢复地缘经济的应有地位。
在美国独立革命后的几年里，开国元勋们明白，除非经济上自给自足，否则美国永远无法实现真正的独立。但更重要的是，面对掠夺性的欧洲国家和自己微弱的开拓海外市场的能力，这些早期的领导者自然将经济手段作为他们的首选，因为这是他们保护这个年轻且脆弱国家的唯一手段。本杰明·富兰克林（Benjamin Franklin）敏锐地意识到，欧洲国家是最可能的威胁来源，因此他建议美国提供贸易往来，以换取国家间相安无事。托马斯·潘恩（Thomas Paine）解释了美国如何通过地缘经济学隔绝自己与欧洲十八世纪的权力斗争：“我们的计划是商业贸易，这将确保我们与欧洲的和平与友谊。让美国成为其自由港是所有欧洲国家的利益所在。这意味着国家间的交易永远被保护。“
亚历山大·汉密尔顿（Alexander Hamilton）和托马斯·杰弗森（Thomas Jefferson）均重视经济工具在外交政策中的作用。美国资本主义之父汉密尔顿强调了商业作为武器的价值，当今几乎没有贸易政策制定者会同意这一主张。1803年，杰弗逊从法国购买路易斯安那州领土，使得美国的面积翻了一番，每英亩增加4美分的价值，成为美国历史上最伟大的地缘经济成就之一。尽管杰弗森很喜欢这笔交易，但他的基本动机是地缘政治。1801年，当时美国的领土仍处于西班牙控制之下，他以书信的方式向詹姆斯·门罗（James Monroe）透露了对未来的担忧，他写道：“我们有充分的理由担心西班牙将把路易斯安那州和佛罗里达州出卖给法国。”杰弗森知道一旦法国接受并持有这些领土，他们就敢继续扩张，这将使美国陷入无法获胜的军事对抗。
在内战（南北战争）期间，北方地区威胁要没收英国在美国证券市场的投资，并停止一切贸易，包括谷物运输，以此要求英国通过经济恐吓在一定程度上停止支持南方地区。后来，随着局势从战争转向重建，美国领导人开启地缘经济手段，这不仅仅是恢复新统一的国家，而且还要超越战前的地位。国务卿威廉·西沃德（William Seward）于1867年通过谈判从俄罗斯购买阿拉斯加州，使该国的面积增加了近60万平方英里。尽管每英亩2美分的白菜价，但这笔交易在国会和新闻界遭到嘲笑。历史证明这笔交易是对的，因为它推动了美国从大陆强国到国际帝国的进程。事实上，如果没有“西沃德的愚蠢”，他的继任者将会面临更加幽闭恐怖的冷战。
第一次世界大战深刻地改变了美国的地缘经济格局。起初，美国坚持其贸易中立政策。但当华盛顿在1917年宣战，它就颁布了严厉的经济禁运政策。短短几个月内，美国转而与盟军共同对德国进行粮食封锁，然后禁止所有对斯堪的纳维亚地区和荷兰的出口，那些国家和地区实际上是中立国家。
美国早期的地缘经济政策并非毫无争议，但分歧主要集中在如何（而非“是否”）利用经济影响力这一问题上。伍德罗·威尔逊（Woodrow Wilson）总统上任后，强烈反对“美元外交”，他的前任鼓励海外投资以促进美国利益。然而，威尔逊只是对此目的持异议的态度，而不是反对使用这种手段。他说，他仍然“愿意所有美国人和企业都获得好处，但是不能通过压制其他人的权利的方式获得。”毫无疑问，到1919年，随着美国在欧洲的主要目标从赢得战争转向维护和平，威尔逊推动了大规模使用经济手段解决问题的方案。他说服了新的国际联盟，阻止另一场战争的最好方法是“绝对”抵制侵略者。威尔逊敦促道：“运用这种经济的，和平的，沉默的，致命的方法解决问题，就不需要武力了。”
尽管第一次世界大战后美国的孤立主义情绪高涨，但美国仍在全球范围内采取地缘经济政策。随着美国对欧洲的军事困境的越发厌倦，它转向促进海外私人投资，以扩大美国的影响力。例如，1924年，美国推行道斯计划（Dawes Plan），该计划允许美国银行提供给德国足够的贷款以向法国和英国支付战争赔款。
富兰克林·罗斯福（Franklin Roosevelt）总统于1933年就职后，政府执行地缘经济政策，先于德国入侵西半球。1934年至1945年间，美国与拉美各国签署了29项互惠贸易协定。在亚洲，政府试图利用进出口银行来遏制日本的崛起。美国财政部长亨利·摩根索（Henry Morgenthau，Jr.）以“保持太平洋地区民主政府形式的可能性很小”为由，在1938年向中国提供了2500万美元的贷款。
此后，第二次世界大战爆发，美国的地缘经济政策进入了高速发展状态。1941年，国会通过《租借法案》，根据该法案，美国向盟国提供了价值约500亿美元的军事物资（相当于今天约6,600亿美元的价值）。军事部长亨利·斯蒂姆森（Henry Stimson）说“租借政策是经济战争的宣言”，如果真是这样，那么许多英国人认为该政策同时影响着伦敦和柏林。他们的抱怨并非完全没有根据：根据租借协议，美国对英国经济事务干预达到了如今都难以想象的程度：管理英国出口，寻求对英国黄金和美元储备水平的单边控制，在战后秩序的条款上取得英国的让步。
1943年，美国成立了经济战办公室（the Office of Economic Warfare），负责保护美元体系。它在世界各地有200多名市场分析师，在华盛顿有近3000名专家，研究如何帮助美国生产商增加出口，并以优惠条件确保重要产品进口。一年后，同盟国代表们共同签署了布雷顿森林体系协议（Bretton Woods agreement）。（该协议）目标不是为贸易而贸易，正如国务卿科德尔·赫尔（Cordell Hull）所解释的那样，“贸易自由流动......提高所有国家的生活水平，从而消除滋生战争的不满因素，保持持久和平”。当然，这一目标将继续为美国带来持久和平。
克林顿总统出席马歇尔计划50周年庆祝活动
图片来自：美国驻联合国代表团/ AP Photo/Scott Applewhite
由于美国的经济主导地位和苏联的经济封锁状态，美国的地缘经济政策自然而然地在第二次世界大战中保存下来。随着“经济危机导致了侵略性独裁政权崛起以及引发了此后的战争”这一共识出现，美国决策者们寻求能够促进和平的经济工具。最著名的例子是马歇尔计划（Marshall Plan）：重建战后欧洲。虽然国务卿乔治·马歇尔（George Marshall ）在其1947年的演讲中从未提及过共产主义或苏联，但其同僚很明白他的地缘政治目标。正如外交官乔治·凯南（George Kennan）所说的那样，该计划将打击“影响欧洲社会的经济失调......俄罗斯共产主义正在进行的极权主义运动。”哈里·杜鲁门总统（Harry Truman）本人也承认，“军事援助计划和欧洲复苏计划是政策的重要组成部分。”如果杜鲁门未能说服国会投入130亿美元的资金用于经济复苏，那么冷战给美国造成的损失要比现在大得多。
1949年，苏联核试验首次成功，1950年朝鲜战争爆发标志着冷战的开场白，这都促使华盛顿政府采取更为果断的遏制战略。但这并不意味着地缘经济政策有任何转变，至少在最初没有。相反，美国克服了欧洲人不愿意西方国家扩大对华禁运的态度。1953年，德怀特·艾森豪威尔总统（President Dwight）上任时，致力于通过东西贸易实现绝对和相对经济收益，这就要求美国放松对苏联的禁运。然而，像威尔逊一样，艾森豪威尔并不反对为实现地缘政治目的使用禁运，但是，他怀疑禁运是实现目的最好方法。
总统约翰·肯尼迪（John F. Kennedy）和林登·约翰逊（Lyndon Johnson）也这样认为。对肯尼迪来说，进一步放宽美国对共产主义国家的禁运是有意义的，这不是因为经济措施没有影响（当时很多人认为），而是因为这样做苏联就会有反应。在这种情况下，约翰逊抓住了苏联和罗马尼亚之间的分歧，在1964年美国与罗马尼亚贸易关系正常化，并在次年向罗马尼亚提供一揽子商业奖励措施。
尽管华盛顿政府在冷战初期关注欧洲，但它从未忽视过亚洲。朝鲜战争后，美国通过向韩国提供赠款和贷款来防范韩国崩溃或共产党接管的风险。如果没有援助，美国今天面对朝鲜半岛的地缘政治格局将更为严峻，至少，首尔不会是一个强有力的盟友。美韩关系不同于美日关系，因为东京抵制住了经济开放的压力，并坚持重商主义政策和货币政策，华盛顿政府认为这对美国的利益毫无帮助。但即使在这种关系中，对地缘政治的担忧也超越了狭隘的经济利益，美国不愿冒险与日本爆发贸易战，担心日本会投向苏联。
在冷战期间，美国越来越多地采用军事遏制政策，爆发越南战争的原因部分归咎于此。涉及东南亚美军的武装冲突将导致决策者更多地关注军事力量，也许是不可避免的，但这只是一方面。在20世纪60年代，商业利益思想在美国具有更大的影响力，民众抱怨政府未能理解美国的经济问题。1962年，国会领导人甚至拒绝启动新一轮贸易谈判，除非肯尼迪政府同意在白宫内部设立促进贸易的办事处。
直到理查德·尼克松（Richard Nixon）担任总统，地缘经济学才开始黯然失色。尽管尼克松利用经济激励措施寻求对中国的开放，但他和他的顾问都认为这些措施在重要性上不是首要的。同样，他们认为与苏联的交锋集中在地缘政治活动上，经济内容则很少。
当时，布雷顿森林建立的以美元为基础的固定汇率制度正在逐渐消失，破坏了反苏同盟；如作家沃尔特·拉塞尔·米德（Walter Russell Mead）所说：更倾向于经济的政府会将这种威胁视为“远远超过胡志明在印度支那的丛林武装”。然而，对尼克松来说，货币政策并不是最重要的外交内容。“我一点都不在乎欧洲货币市场！”他曾经跟他的参谋长说。他在1971年强调了这一点，当时他放弃了美元与黄金的可兑换性，结束了美国自1945年以来一直向其盟国提供的宽松货币政策。
尼克松并不是唯一一个蔑视地缘经济学的人。尽管不明显，但可以肯定的是：美国对这种做法越来越不感兴趣。国会更是怀疑将贸易作为外交政策工具的可靠性，并召集委员会审查美国对苏联的贸易限制，并于1969年通过了一项法案，使东西方贸易自由化，这项法案背离了尼克松和他的国家安全顾问亨利·基辛格（Henry Kissinger）的初衷。
1972年，美国农民成功地反对了将粮食销售给苏联人质作为政治让步的提议。几年后，当这个问题再次出现时，基辛格不满意有人反对这项政策。对他来说，仅仅用谷物换钱是“非常痛苦的”，因为这种资产置换本来可以换取苏联的实质性变化。从那一刻起，外交政策强调：纯粹的经济利益压倒地缘政治利益。
吉米·卡特（Jimmy Carter）总统间断性地采用地缘经济战略。1979年，在伊朗人质危机（Iran hostage crisis）初期，美国政府冻结了伊朗的资产，冻结的理由，正如卡特在描写伊朗领导人的文章中所写，“我认为冻结他们大约120亿美元的资产是引起他们注意的好方法”。次年，卡特对苏联实施谷物禁运，作为对苏联入侵阿富汗的惩罚。但公众认为这项政策是失败的——助长蔑视传统，罗纳德·里根总统（Ronald Reagan）废除了这项政策。1983年，当美国与苏联谈判达成新的粮食协议时，明确禁止美国以外交政策为由拒绝出口。
在苏联解体后，美国外交官忙于将前苏联的国家资本转变为民主资本，关注经济构成要件中的经济成果。华盛顿推动贸易和投资改革，以实现更深入，更快速，更高效和更完美的整合市场。经济学家将“华盛顿共识”一词做为市场经济体必须接受的经济措施组合的简写。批评人士将其称之为“黄金紧身衣”，因为它限制政策制定者即使出于国内经济原因，也不偏离“华盛顿共识”，更不用说地缘政治的原因了。
尽管克林顿总统（Bill Clinton）首次正式阐述美国国家安全战略，确定了一个核心目标，即“促进美国经济振兴”，但在他任期内，经济工具在美国外交政策中的作用微乎其微。
值得注意的例外是制裁，在克林顿执政期间，制裁的范围和程度不断扩大。因为试图在全世界保持美国的领导地位，美国政府在政治和军事上占据领先地位。同样在这一时期，美国和欧洲政府没有在经济上采用行动改变鲍里斯·叶利钦（Boris Yeltsin）领导下的俄罗斯——这是一个严重的疏忽，因为它使弗拉基米尔·普京（Vladimir Putin）的新帝国主义得以崛起，至今仍困扰着世界。
之后发生了9·11事件，这无疑使国家安全战略转向更加军事化成为必然。尽管乔治·W·布什政府（George W. Bush）试图使用经济手段限制恐怖主义，但基地组织及其附属机构几乎没有受到经济胁迫；反恐战争将不得不由地面部队、战斗机和武装无人机进行。
鉴于美国有经世治国的传统，但为什么决策者们基本上弃用这种做法？部分原因在于冷战期间的军事冲突，这都持续、严重影响面对危机的决策者的头脑。物质因素也很重要：70年代美国经济开始变得不稳定，跨国公司也在崛起（随之而来的有组织的贸易政治游说）。制度因素也起了作用，从20世纪80年代起，官僚的势头从国务院转移到五角大楼，肯尼迪在白宫设立的贸易办公室迅速扩大。
但是，美国放弃地缘经济学的主要原因可能与不断发展的外交政策习惯没有多大关系，尤其和不断发展的经济理念相比，经济学家越来越不愿意将该学科视为实现国家权力的基础。十九世纪和二十世纪初，经济理论认为经济学可以成为实现国家权力的工具，而他们的新古典主义继承者们则认为，市场最好不要受到地缘政治的干扰。他们的世界观恰好反应冷战思维：苏联反对自由贸易，任何地方的自由贸易都是西方获利。
新古典主义的经济观念在冷战中继续发展，经济学家和外交家之间的分歧也随之产生。二十年间，因为美国没有面临严重的战略挑战，因此没有重新审视新古典主义思想是否仍然符合外交政策的目标。然而，当今，新古典经济学和美国外交政策之间出现了紧张的关系。美国许多州愿意利用经济手段来提高自己的权力，而这往往是以牺牲美国整体利益为代价的。
例如，中国限制进口日本汽车，以表明它不赞成日本的政策；它让菲律宾香蕉腐烂在中国的码头上，以抗议马尼拉在南中国海领土争端上的立场；它奖励台湾公司与北京政府合作，惩罚那些不这样做的公司。与此同时，俄罗斯禁止进口摩尔多瓦葡萄酒，因为摩尔多瓦正在与欧盟进行更深入的合作；它在政治分歧期间定期减少对邻国的能源供应；它以提供经济援助的方式换取进入塞浦路斯港口和机场的机会；迫使欧盟领导人在提供吸引力的救助或在欧盟内部建立俄罗斯军事力量之间做出选择。
这些举措可能与新古典主义经济学的原则相悖，新古典主义经济学无法解释对手经济政策的地缘政治目标。对于美国政策制定者来说，认识到这种经济实力背后的地缘政治动机并不一定意味着采取相应的应对措施。尽管如此，他们应该回忆起约翰·梅纳德·凯恩斯（John Maynard Keynes）和其他经济学家的建议，他们认为自己受到国家权力的指挥——并在对立面看到了潜在的危险。
现在是美国外交政策制定者重新思考其关于权力和经济最基本前提的时候了。尽管理性思维在地缘经济愿景的细节上可能有所不同，但需要确保它源自正确的框架，其中有四个功能是必不可少的。
