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私募监管处罚全景观察（2023）

基小律 · 公众号 · · 2024-10-07 10:51

正文

基小律说：

根据中国证券投资基金业协会（以下简称“中基协”）及中国证券监督管理委员会（以下简称“证监会”）官网公开信息显示，近年来被处罚私募机构数量不断上升，私募检查工作力度逐渐加强，私募机构由于不合规运作、违规募集以及违规投资等行为而受到不同程度处理。据此，本文将以主要地区证监局（北京、上海、江苏、浙江、深圳、广东、海南）及中基协官方处罚数据为基础，深入分析2023年度私募监管情况与趋势，以供业内人士借鉴参考。

2023年于中国私募基金监管及私募机构自律规则而言注定具有里程碑式的意义。从开年《私募投资基金登记备案办法》及配套指引的出台，到私募基金行业首部行政法规《私募投资基金监督管理条例》的登场，再到《私募基金备案指引》的承上启下，每一项规则更迭的背后也意味着私募监管的变换。监管的从严趋势不容置疑，处罚也早已贯穿“募、投、管、退”全流程，每一家私募管理人都应引起足够重视。为了帮助私募机构更好应对当前的监管，文章将对主要地区证监局与中基协2023年的私募监管情况予以分别总结，并提出合规建议。

本文首发于2024年5月2 日，好文建议多次阅读。

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国浩律师事务所 | 来源

邹菁、汪美娟、高蕴洁、何沐青 | 作者

一、2023年私募监管处罚全景观察：证监局篇

二、2023年私募监管处罚全景观察：中基协篇

三、2023年度私募监管总体趋势

四、对于私募机构的合规建议

2023年私募监管处罚全景观察：证监局篇

(一) 2023年度主要地区证监局处罚概述

1. 被处罚私募机构详情

经检索整理，2023年度以及2022年度主要地区（北京、上海、江苏、浙江、深圳、广东、海南）证监局所处罚的私募机构数量详情如下：

整体而言，2023年度，主要地区证监局进一步加强了合规监管力度，共有142家私募基金管理人因违规行为受到各地证监局的处理，其中包括私募股权、创业投资基金管理人58家、私募证券基金管理人57家、其他类私募基金管理人6家，以及主动注销或被协会注销的私募基金管理人21家。

具体而言，2023年度，七个主要地区证监局所处罚的私募基金管理人数量以及类型情况如下：

从地区角度上看，2023年度，上海证监局处罚的私募机构数量最多，为48家；其次是深圳证监局和浙江证监局，其中深圳证监局管辖范围内被采取措施的私募机构为32家、浙江证监局管辖范围内被采取措施的私募机构为19家。

2. 私募机构被处罚行为详情

就具体处罚行为层面，2023年度与2022年度私募基金管理人被采取处罚措施的行为可以分成三类：私募机构未合规运作、违规募集行为以及违规投资运作行为，详情如下：

2023年度，主要地区证监局累计对142家私募管理人的480项违规行为进行处罚，其中包括私募机构未合规运作行为192项、违规募集行为100项以及违规投资运作行为188项。相较于2022年的处罚情况，根据上述表格所列示的数据可知，连续两年，证监会的检查重点仍然聚焦在私募机构合规运作情况，并在2023年度进一步加强了对于违规投资运作行为的核查。

具体而言，2023年度主要证监局所处罚的具体违规行为类型概括如下：

（注：加粗下划线字体系指处罚频次高的违规行为。）

综上可知，连续两年私募机构未合规运作处罚频次最高，其中私募基金管理人信息更新报送、产品备案管理、内控制度的完备性与落实三项行为，2022至2023年都有着高处罚频次，2023年主要地区证监局则进一步提高了对公司业务的规范性及勤勉尽责义务的审查。频率略次之的处罚行为类型系违规投资运作行为，其中基金设立运作的信息披露的处罚情况尤为明显。而违规募集行为的处罚频率系三大行为之中最低，其中投资者适当性管理以及合格投资者审查行为的合规性尤其被证监局关注。

依据对主要证监局处罚文书的归纳总结，2023年度以及2022年度证监局检查中出现频率最高的前十大主要问题具体如下：

（注：加粗下划线字体系指两年内未重复出现的前10大问题。）

综上可知，“基金设立及运作期间的信息披露”连续两年位于证监局检查关注问题榜首，处罚的具体行为涵盖管理人未按照基金合同约定向投资者披露基金季度报告、年度报告或基金份额净值，或披露的报告中存在数据及信息不准确，或者管理人未准确、及时、完整向基金业协会报送产品相关信息等。

同时，2023年度，主要地区证监局对于私募机构是否尽到勤勉尽责义务与内控制度的完备性与落实情况的核查力度明显增加，这也侧面反映出证监局对于私募机构的合规性考核也更多地从多维度层面展开。具体而言，私募机构是否尽到勤勉尽责义务，不能被量化，而是需要从管理人对于机构自身的管理、基金募集以及项目投后管理等方面综合判断。同时，私募机构内控制度能否完全落实，也关系到私募机构本身的机制管理以及对于投资项目的持续性追踪。

此外，挪用基金财产的行为也在2023年度呈现出频率上升的趋势，而“投资者适当性管理”“私募基金管理人信息更新与信息报送”等行为已连续两年成为私募机构发生合规性问题的“高发区”，需要广大私募基金管理人加强重视。

同时，相较于2022年，2023年主要地区证监局增加的处罚行为主要如下：

3. 主要地区私募机构处罚行为详情

就主要地区角度而言，480项处罚行为的地区分布情况具体如下：

由上可知，2023年度，上海证监局处罚的行为数量达186项，位列主要地区之首，处罚最多的行为是违规投资运作行为；其次是浙江证监局，共处罚了101项行为，重点关注私募机构的未合规运作行为；再次是深圳证监局，共处罚了100项行为，处罚频次最高的也是私募机构的未合规运作行为。此外的北京证监局、江苏证监局、广东证监局以及海南证监局所处罚的行为整体数量较少，但是均对私募机构未合规运作行为给予了充分关注。

(二) 2023年度私募基金管理人处理措施概述

针对前述的未合规运作行为，主要地区证监局采取了行政监管措施为主、行政处罚措施为辅的处理方式，分别针对私募机构及其主要负责人开出了不同程度的处理措施。

经统计，2023年度与2022年度证监局所采取的行政处理措施概况如下：

整体而言，2023年度主要地区证监局的行政处理措施总量有所增加，对私募机构及相关责任人的处理措施主要分成行政监管措施以及行政处罚措施两种，合计291次，其中行政监管措施合计214次，行政处罚措施合计77次，具体的处理措施类型概括如下：

综上可知，证监局对私募机构采取的行政监管措施数量最多，达到159次，具体监管类型包括：对机构采取责令改正、对机构出具警示函以及记入证券期货市场诚信档案。其次是证监局对私募机构主要责任人员所采取的行政监管措施，共计55次，具体包括：对主要责任人员责令改正、对主要责任人员出具警示函以及记入证券期货市场诚信档案。

(三) 小结

自2013年《证券投资基金法》首次将私募基金纳入证监会监管范围以来，主要地区证监局的现场核查力度不断加大，并且检查的重点也逐渐深入，建议各私募基金管理人在日常经营管理中对于机构的合规管理加强重视。

2023年私募监管处罚全景观察：中基协篇

(一) 2023年度中基协纪律处分情况概述

1. 被处罚私募机构详情

经检索整理，2023年度以及2022年度中基协所处罚的私募机构数量详情如下：

相比于2022年，2023年的处罚机构数量已经翻倍增长，可见合规监管力度的进一步加强。

2. 中基协处罚行为

中基协处罚的违规行为总体上可划分为三大类型：私募机构未合规运作、私募机构违规募集以及私募机构违规投资运作，其中又可以具体划分为内控制度缺失、不当宣传推介、未履行合格投资者审查、挪用基金财产等内容，就2023及2022年的违规事项统计，概括如下：

2023年度，中基协累计对98家私募管理人的321项违规行为进行处罚，其中包括私募机构未合规运作行为169项、违规募集行为67项以及违规投资运作行为85项。根据上述数据对比可知，中基协连续两年的核查重点都聚焦在私募机构本身的合规运作上。

具体而言，2023年度中基协所处罚的具体违规行为类型概括如下：

（注：加粗下划线字体系指处罚频次高的违规行为。）

综上可知，中基协2023年监管呈现全面覆盖，重点突出之势。私募机构未合规运作有着最高处罚频次，聚焦于私募基金管理人的信息更新报送、产品管理备案、内控制度完备性与落实、人员管理及其他未合规运作行为五大方面，其中私募基金管理人信息更新报送、产品备案管理与人员管理已经连续两年成为高频次处罚行为，而2023年勤勉尽责义务以及内控制度的完备性成为了中基协关注重点；频率略次之的处罚行为类型系违规募集，集中于公开或不当宣传推介、投资者适当性管理。而违规投资运作的处罚频率较低，其中基金设立运作的信息披露、基金项目归档处罚频次相对较高。

依据对中基协纪律处分决定书的归纳总结，2022年及2023年中基协检查中出现频率最高的前十大主要问题具体如下：

（注：加粗下划线字体系指两年内未重复出现的前10大问题。）

同时，相较于2022年，2023年中基协新增处罚行为主要如下：

根据前述对比可以看到：

(1) “基金设立及运作期间的信息披露”连续两年位于中基协检查关注问题榜首，处罚行为主要包括机构未按照基金合同约定向投资者进行信息披露、未及时完整向基金业协会报送产品相关信息等，因此各机构应当重点关注基金合同所约定的披露方式，确保信息的准确性，并及时将产品内容报送协会；

(2) 中基协在本年度加强了对私募管理人机构合规运作的审查，并且审查面相对以往有所拓宽，新增了“经营管理失控”“未向工商登记机关申请变更登记”处罚情形。其中，经营管理失控主要是协会对管理机构一系列不合规行为作出的整体判断，例如同时存在全职从业人员少于法定人数、高级管理人员无基金从业资格、办公场所缺乏独立性或者表示未来无从事任何与证券基金相关联的展业计划等；

(3) 管理人机构不配合中基协进行自律管理检查的现象有所增多，具体表现为未按要求全面完整提供材料、自行更改现场检查材料内容、报送虚假信息等。据此，管理人机构应当注重对材料的管理，避免在中基协检查中被认定为不配合监管。

3. 中基协处罚措施

针对前述的未合规运作行为，中基协共有六类处罚措施予以应对，分别为书面警示警告、限期整改、公开谴责、暂停受理基金备案、取消会员资格、撤销管理人登记。就2023年中基协纪律处分类型统计，概况如下：

2023年中基协采取的处罚类型较为集中，以暂停受理基金备案、取消会员资格以及撤销管理人登记为主要手段，延续了2022年的处罚措施趋势，2021年至2023年中基协对私募管理人处罚措施比较如下：

对比可知，2021年的中基协处分主要以暂停受理基金备案以及限期整改为主，撤销管理人登记与取消会员资格使用频率较低，而到了2022年，撤销管理人登记与取消会员资格的处罚手段明显增多，2023年则进一步增长，多达40家私募机构被撤销管理人登记，印证了中基协的处罚力度逐年加强、合规监管趋于严格的“扶优限劣”趋势。

(二) 2023年度私募基金管理人注销概述

根据中基协官网关于已注销私募基金管理人的公示，2023年度中基协一共注销了2537家私募基金管理人，其中主动注销584家，公告注销48家，协会注销1905家，后者包括了因纪律处分而被协会注销的40家私募机构。换言之，1865家私募机构由于异常经营及失联等情形而被协会注销，其主要依据为中基协于2022年1月30日发布的《关于加强经营异常机构自律管理相关事项的通知》（中基协字〔2022〕37号，以下简称《37号文》），因不规范而导致无法持续持牌经营。2021至2023年管理人注销情况对比如下：

与2022年相比，2023年管理人注销数量继续上升，其中主动注销的管理人相比2022年有所减少，协会注销管理人数增加约一倍。根据中基协官网关于已注销私募基金管理人的公示，自2024年1月1日至2024年3月1日，仅两月时间已有498家机构注销，包含主动注销67家，依公告注销5家，协会注销426家。前述的行动彰显了协会对违规私募机构的出清决心，更加表明各私募管理人必须严肃对待合规运作、募集投资，避免违规处罚。

2023年度私募监管总体趋势

2023年于中国私募基金监管及私募机构自律规则而言注定具有里程碑式的意义。2023年2月24日开年，中基协发布修订后的《私募投资基金登记备案办法》及配套指引，内容包含基金管理人登记、变更、私募基金备案、信息报送和自律管理等，明确基金业务规范，健全制度机制，加强信息披露和报送，强调实施差异化自律管理，以引导私募基金行业高质量发展。为配合《私募投资基金登记备案办法》及相关指引实施，便利管理人及申请机构办理登记相关业务，中基协于2023年4月14日发布了《私募基金管理人登记申请材料清单（2023年修订）》，为新监管要求下管理人的登记运作提供了明确指引与执行标准，整体上提高了准入门槛。随后于2023年4月28日，中基协发布《私募证券投资基金运作指引（征求意见稿）》，对私募证券投资基金募集、投资、运作管理等环节提出了规范要求，以求进一步加强行业自律管理。

在私募基金行业首部行政法规《私募投资基金监督管理条例》公布后，中基协于2023年7月14日发布了《中国证券投资基金业协会自律检查规则》，明确了协会七种检查手段，包括进入检查对象营业场所、询问或约谈检查对象、检查对象在限定期限内与经营管理相关材料等，细化了现场检查与非现场检查的具体方式及程序。

2023年9月29日，中基协发布了《私募投资基金备案指引第1号—私募证券投资基金》《私募投资基金备案指引第2号—私募股权、创业投资基金》《私募投资基金备案指引第3号—私募投资基金变更管理人》（合称为《备案指引》），《备案指引》一方面对前述新规做到了落实细化，另一方面亦对过往《私募投资基金备案须知（2019年）》以及《私募投资基金备案关注要点》等规则进行了更迭，引起了业界广泛关注。

“扶优限劣”是2023年私募行业的主旋律。从制度层面看，上述一系列新规颁布无不体现着监管力度的持续加强，制度基础的不断夯实；从实操角度看，私募基金行业的清理步伐持续加快，注销机构数迎来新高，而各地证监局、中基协罚单不仅限于小型私募管理人机构，其中也不乏规模百亿元以上的大中型私募机构。2024年度已有地方证监局下发私募投资基金2024年度的自查工作通知，并且明确了部分需要强制自查的管理人类型。可见，由地方证监局主导的私募行业监管每年在持续进行并且力度的不断加大，完善自身合规性成为各机构运作的重中之重。

对于私募机构的合规建议

(一) 严格遵守勤勉尽责义务

在历次的私募基金监管统计中，管理人的勤勉尽责义务始终是审查重点。私募管理人的勤勉尽责义务始于2012年的《中华人民共和国证券投资基金法》（以下简称《证券投资基金法》），2015年修正后的《证券投资基金法》第九条第一款明确：“基金管理人、基金托管人管理、运用基金财产，基金服务机构从事基金服务活动，应当恪尽职守，履行诚实信用、谨慎勤勉的义务。”第二款则进一步要求基金管理人应当遵守审慎经营规则，制定科学合理的投资策略和风险管理制度，有效防范和控制风险。2023年7月私募基金行业首部行政法规《私募投资基金监督管理条例》问世，条例第三条重申了基金管理人的勤勉尽责义务。由此反映了国家监管层面对勤勉尽责的高度重视，“诚实信用、谨慎勤勉”已然成为基金管理人在整个基金运作过程中需承担的主要义务。

管理人如若未履行好相关职责，将不仅面临证监局及中基协的处罚，亦可能涉及向投资者承担违约或侵权的民事责任，甚者会上升到刑事风险，中国裁判文书网上所公布的私募基金管理人勤勉尽责纠纷亦日渐增多。据此，私募基金管理人严格遵守勤勉尽责义务是私募基金在募投管退过程中必须重视的合规问题。

(二) 积极配合监管，重视自律管理

根据中基协2023年7月发布的《中国证券投资基金业协会自律检查规则》，对于协会开展自律检查，检查对象应当配合协会的自律检查工作，真实、准确、完整、及时地提供检查所需材料及相关信息，不得拒绝、阻碍和隐瞒。规则第十条明确了实施自律检查可以采取的七种检查手段，包括进入检查对象的办公场所、询问约谈检查对象的高级管理人员、要求检查对象提供经营管理和财务的资料信息等，检查模式也确定了进场检查和非进场检查两种。规则第二十四条则指出了不配合检查的后果，即“检查对象及其相关人员如存在不配合检查、不如实反映情况等妨碍、拒绝自律检查情形的，协会根据《中国证券投资基金业协会自律管理和纪律处分实施办法》相关规定对其采取自律管理或者纪律处分措施。”

在2023年的中基协处罚中，管理人机构不配合中基协进行自律管理检查的现象有所增多，具体表现为未按要求全面完整提供材料、自行更改现场检查材料内容、报送虚假信息等。据此，管理人机构应当注重对材料的管理，避免在协会检查中被认定为不配合监管，同时在收到自律检查通知后应充分重视，针对协会提出的问题及时整改。

(三) 寻求外部专业机构支持

私募基金运作过程中的法律问题错综复杂，私募机构在遇到相关问题时除了咨询窗口意见，也可咨询专业律师团队的意见，在收到中基协发出的监管通知或者面临证监局的现场检查时，可以尽快联系律师进行咨询、推进整改事宜，力求将违规风险或损失降至最低。

基小律法律服务团队

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