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江苏省纪委监委 张文杰
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《中华人民共和国监察法》第十五条
监察机关对下列公职人员和有关人员进行监察：（一）中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机会、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员，以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员；（二）法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务中从事公务的人员；（三）国有企业管理人员；（四）公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员；（五）基层群众性自治组织中从事管理的人员；（六）其他依法履行公职的人员。
根据《中华人民共和国刑法》第九十三条的规定
，刑法意义上的“国家工作人员”包括：1.国家机关中从事公务的人员；2.国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员；3.国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员；4.其他依照法律从事公务的人员。
根据全国人民代表大会常务委员会《关于第九十三条第二款的解释》、2003年11月13日最高人民法院《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》等立法解释和司法解释的规定
，“国家机关中从事公务的人员”包括在各级国家权力机关（人民代表大会及其常务委员会）、行政机关（人民政府）、司法机关（人民法院、人民检察院）、军事机关中从事公务的人员。另外，在乡（镇）以上中国共产党机关、人民政协机关中从事公务的人员，在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员，或者在受国家机关委托代表国家行使职权的组织中从事公务的人员，或者虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员，视为国家机关工作人员。刑法第九十三条规定的“国家机关中从事公务的人员”与监察法第十五条第（一）项、第（二）项规定的范围基本对应，但也存在明显差别，主要有以下几点：
1.刑法第九十三条规定的国家机关工作人员不包括民主党派和工商业联合会机关从事公务的人员。但在司法实践中，实际上也是把民主党派和工商业联合会中从事公务的人员视为国家机关工作人员，这是由我国统一战线的特点以及民主党派和工商业联合会中从事公务的人员本身即是公务员的性质所决定的；2.刑法第九十三条规定的国家机关工作人员虽未列明参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员。但参公管理人员一般都是在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员，或者在受国家机关委托代表国家行使职权的组织中从事公务的人员，因此在司法实践中，这类人员也视为国家机关工作人员；3.监察法第十五条第（一）项增加了“监察委员会”。这是考虑到国家监察体制改革后监察机关的属性发生了质的变化，监察机关不再是行政机关，而是由人大产生并对其负责、行使国家监察职能的专责机关，需要单列；4.监察法第十五条第（一）项用“公务员”取代了“从事公务的人员”的表述。根据公务员法的规定，列入公务员范围的工作人员必须同时符合三个条件：依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利。由此可见，“公务员”与“从事公务的人员”两者是从属关系而非同一概念，即从事公务的人员比公务员的概念外延要广，比如现实中，各级各类机关中存在很多虽未纳入国家行政编制，也不由国家财政负担工资福利，但实际履行公职、从事公务的人员，这类人员属于刑法意义上的国家工作人员，但不属于监察法规定的监察对象，这就导致对这类人员职务违法或职务犯罪的监督、调查和处置成为了真空地带，有待有权机关进一步解释和明确。
刑法第九十三条规定的“国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员”、“国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员”与监察法第十五条第（三）项、第（四）项规定的范围基本对应，但也存在差别
，最主要的差别体现在两个方面：
1.
国有企业概念的内涵和外延不同。国有企业，根据国家投资比例的不同，存在“独资说”、“控股说”、“参股说”三种形式，刑法意义上的“国有企业”，无论是学术通说还是司法实践，均仅指国有独资企业、公司，不包括国有控股和参股公司。而根据中纪委、国家监察委对“国有企业管理人员”的解释，国有企业不仅包括国有独资企业，也包括国有控股企业和国有参股企业。但国有企业的内涵和外延的不一致并不导致对象范围的不一致，因为刑法同时规定了“国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员”以国家工作人员论，完全涵摄了中纪委、国家监察委解释的“国有企业管理人员”的范围。
2.
监察法用“管理人员”、“从事管理的人员”取代了“从事公务的人员”的表述。中纪委、国家监察委对“国有企业管理人员”、“公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员”的解释采取了概括加列举的解释方式，这种解释方式有利于实践中准确把握立法意图，也具有一定的可操作性，但该解释仍存在一些具体问题，比如，在对“国有企业管理人员”解释时指出，作为监察对象的国有企业管理人员，主要是国有独资企业、国有控股企业及其分支结构的领导班子成员，包括设董事会的企业中由国有股权代表出任的董事长、副董事长、董事、总经理、副总经理，党委书记、副书记、纪委书记，工会主席等；未设董事会的企业的总经理（总裁）、副总经理（副总裁），党委书记、副书记、纪委书记，工会主席等。那么，国有企业的监事是否属于领导班子成员？是否在这一范围之内？再比如，在对“公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员”解释时指出，作为监察对象的公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员，主要是该单位及其分支机构的领导班子成员，以及该单位及其分支机构中的国家工作人员，比如，公办学校的校长、副校长，科研院所的院长、所长，公立医院的院长、副院长等。在这一解释中出现了“国家工作人员”的概念，那么如何理解这里的“国家工作人员”的概念？是否适用刑法第九十三条的规定？这就陷入了循环解释的尴尬境地。
个人认为，“从事公务”比“从事管理”的表述更为精确，更符合立法意图和实践需要，理由是：
第一，“从事公务”比“从事管理”的内涵和外延要广。根据有关司法解释的规定，从事公务，是指代表国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体等履行组织、领导、监督、管理等职责，主要表现为与职权相联系的公共事务以及监督、管理国有财产的职务活动。可见，无论是从字面意义上理解，还是根据司法解释的规定，“从事管理”与“从事公务”都是两个具有从属关系的概念，中纪委、国家监察委对“管理人员”、“从事管理的人员”的解释有扩张解释之嫌，比如将招标、采购活动解释为从事管理工作不太容易被理解和接受。第二，“从事公务”的表述能够较为清晰的与从事技术性、业务性和劳务性工作相区分，实践中更容易准确把握。
结合有关立法和司法解释的规定以及中纪委、国家监察委对监察法第十五条的释义，刑法第九十三条规定的“其他依照法律从事公务的人员”与监察法第十五条第（五）项、第（六）项规定的范围基本对应。
这里需要注意两个问题
，一是作为监察对象的基层群众性自治组织中从事管理的人员必须是在特定条件下协助人民政府等国家机关行使管理职能、从事管理工作的人员，从事村民、居民自治范围内的经营、管理活动则不在监察范围之列；二是无论是刑法第九十三条规定的“其他依照法律从事公务的人员”还是监察法十五条第（六）项规定的“其他依法履行公职的人员”虽然是兜底性条款，但都不能无限制地扩大解释，而必须在法律条文文义的“射程”之内进行解释，个人认为要把握两个要件即“依照法律规定”和履行公职”。
