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随着佛山东莞被国务院批复！广东省21市均完成规划批复！来看下广东21市未来发展方向！（含县级定位指标）

数读城事 · 公众号 · · 2025-01-23 08:38

正文

前言：

国土随着佛山、东莞在2025年1月22日获得国务院批复，广东省17个省批城市，4个国批城市的国土空间总体规划均已批复。

本文涉及的数据已共享在知识星球中，可扫码了解。

Part.1

批复层级

广东省21个地级市， 国批城市4个 ：广州、深圳、佛山、东莞。

省批城市17个 ：肇庆、惠州、珠海、中山、江门、潮州、汕头、揭阳、汕尾、湛江、阳江、茂名、云浮、韶关、清远、梅州、河源。

广东省21市国批省批统计｜制图：公众号【数读城事】

Part.2

4个国批城市

国批城市4个 ：广州、深圳、佛山、东莞。

广州是 广东省省会，我国重要的中心城市，国家历史文化名城，彰显海洋特色的现代化城市，国际性综合交通枢纽城市，科技教育文化中心 ......发挥 国际商贸中心、全国先进制造业基地、综合性门户、国际科技创新中心重要承载地 等功能，发挥 粤港澳大湾区核心引擎 优势，奋力谱写中国式现代化建设广州篇章。

深圳是 经济特区，国家创新型城市，现代海洋城市，国际性综合交通枢纽城市...... 发挥 全国性经济中心、全国先进制造业基地、对外开放门户、国际科技创新中心重要承载地 等功能，建设好 中国特色社会主义先行示范区 ，成为我国建设社会主义现代化强国的 城市范例 。

佛山是 粤港澳大湾区重要的节点城市，国家历史文化名城 ......发挥 全国先进制造业基地、国际科技创新中心承载地 等功能，奋力谱写中国式现代化佛山篇章。

东莞是 粤港澳大湾区重要的节点城市 ......发挥 全国先进制造业基地、国际科技创新中心承载地 等功能，奋力谱写中国式现代化东莞篇章。

广东省4个国批城市｜制图：公众号【数读城事】

广州

广州的城市性质在所有的国批城市里都可以说是“字数”比较多的，也是除了直辖市（天津、重庆）外，唯一一个获得“我国重要的中心城市”这一性质的城市。

广州是1982年02月08日公布的 第一批24座国家历史文化名城 之一，是中共中央、国务院2021年印发的《国家综合立体交通网规划纲要》明确的 20个国际性综合交通枢纽城市之一。

相比于2016年《国务院关于广州市城市总体规划的批复》（国函〔2016〕36号），这次的国土空间规划的批复中，广州的城市性质突出的是增加了“ 彰显海洋特色的现代化城市 ”和“ 科技教育文化中心 ”。

针对广州的核心功能定位，在广州的规划批后公示中有详细的描写。

国际商贸中心： 对接国际高标准经贸规则，强化国际贸易功能，建设开放引领、制度创新的自贸试验区，全面融入以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。培育产业型、流量型、服务型消费体系，集聚辐射全球的高端消费资源。推动现代服务业向价值链高端延伸，完善现代金融服务体系，增强金融服务和总部经济集聚能级。

全国先进制造业基地： 完善现代化产业体系，改造提升传统产业，培育壮大新兴产业，布局建设未来产业，建设若干产业链条完善、辐射带动力强、具有国际竞争力的先进制造业集群。完善国际货物流通和供应链管理等综合服务，积极建设产业链供应链组织中心，提升产业链供应链韧性，增强全球资源要素配置能力。

全国综合性门户： 畅通对外综合运输通道，全面提高广州的全球通达能力，强化国际交通枢纽和贸易服务功能。增强国家主场外交服务保障能力，建设岭南文化中心和对外文化交流门户，发挥向世界展示岭南文化魅力、改革开放成果和中国式现代化建设重要成就的窗口作用，提升粤港澳大湾区在国家经济发展、对外开放和国际合作中的支撑引领作用。

国际科技创新中心重要承载地： 强化科技创新策源功能，面向世界科学前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康，产出一批战略性、基础性、前瞻性原创成果，支撑粤港澳大湾区建设成为具有国际竞争力的科技成果转化基地，培育一批世界一流科技企业。集聚国家海洋战略科技力量，深度参与全球海洋治理。推进“广州—深圳—香港—澳门”科技创新走廊（以下简称广深港澳科技创新走廊）建设，共建粤港澳大湾区大数据中心和国际化创新平台，推进粤港澳大湾区高水平人才高地建设，支撑构建粤港澳大湾区多元化、国际化、跨区域的科技创新投融资体系，形成具有全球竞争力的开放创新生态。

深圳

“经济特区” 无疑是深圳的名片，深圳虽然没有在城市性质中明确其是什么地区/全国的“中心”，但是在功能定位中确定了其“ 全国性经济中心 ”的核心功能。

“ 国家创新型城市 ”也是深圳独特的城市性质。国务院于2005年颁布了《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020)》(国发[2005]4 4号)，深圳在2008年颁布了《中共深圳市委深圳市人民政府关于加快建设国家创新型城市的若干意见》（深发〔2008〕8号）。后续国家、部委发布了多批国家创新型城市试点名单。如今深圳的《批复》中，国家明确了深圳 “ 国家创新型城市 ”的城市性质，也是对深圳在创新型城市建设上的认可。

“现代海洋城市” 这一性质，国批城市中还有大连、宁波、秦皇岛、青岛、厦门、天津，即五个计划单列市加一个直辖市和一个“重点城市”，现在看来， 是“港口城市”的升级版 。

深圳和广州一样，是中共中央、国务院于2021年印发的《国家综合立体交通网规划纲要》明确的20个 国际性综合交通枢纽城市 之一。

深圳的 “ 对外开放门户 ”与广州的“综合性门户 ” 相对应，显然更突出“对外开放 ”的功能。

佛山与东莞

佛山与东莞都是“ 粤港澳大湾区重要的节点城市 ”，在目前国务院批复的城市中，有类似表述的是秦皇岛——京津冀地区重要的节点城市。顺便说一下，秦皇岛的城市性质是京津冀地区重要的节点城市，现代海洋城市，全国性综合交通枢纽城市。这个“节点城市 ”的由来，是 20 19年，中共中央国务院印发的《粤港澳大湾区发展规划纲要》中提到的“ 建设重要节点城市。支持珠海、佛山、惠州、东莞、中山、江门、肇庆 等城市充分发挥自身优势，深化改革创新，增强城市综合实力，形成特色鲜明、功能互补、具有竞争力的 重要节点城市 。”而秦皇岛的“节点城市”，是更早的《京津冀协同发展规划纲要》中就有提到：“强化张家口、承德、廊坊、 秦皇岛 、沧州、邢台、衡水等 节点城市 的支撑作用，进一步提高城市综合承载能力和服务能力，有序推动产业和人口聚集。”

佛山相较于东莞，城市性质多了一条“国家历史文化名城”。佛山是 1994年01月04日公布的第三批37座国家历史文化名城之一。

全国先进制造业基地

国批城市中，功能定位中， 一字不差 的表达了“ 全国先进制造业基地 ”的有：常州、成都、 东莞、佛山、广州 、南京、宁波、深圳、沈阳、无锡、重庆。苏州和天津之所以没有“一字之差”是因为：苏州 —— 全国先进制造业和高新技术产业基地；天津——全国先进制造研发基地。

国际科技创新中心承载地

广东这四个国批城市都有这个功能，“ 国际科技创新中心承载地 ”。那这是什么呢？

《十四五规划》中指出：支持北京、上海、粤港澳大湾区形成 国际科技创新中心 ，建设北京怀柔、上海张江、大湾区、安徽合肥综合性国家科学中心。也就是“3+4”区域创新布局。根据网络资料，2021年，时任国家发改委副主任林念修在国新办新闻发布会上介绍：北京科技创新中心集中了大量优质科教资源，北京拥有全国最多的高校、最多的科研机构、最多的央企，具有非常丰富优质的创新资源，它的主要任务是打造全国科技创新的策源地，这也是北京科技创新中心的重要使命；上海科技创新中心主要是集中打造集成电路、人工智能、生物医药3大产业的创新高地，在全球拥有影响力和话语权，这3大产业创新高地也是习近平总书记给上海科创中心提出的主要任务，未来就是按照这3个任务逐步落实； 粤港澳大湾区科创中心着重发挥广东改革开放前沿、港澳国际化程度高的优势，打造全球最大的中试验证和成果应用推广基地 。

所谓 “ 国际科技创新中心承载地 ”，就是支撑 粤港澳大湾区科创中心 建设的空间载体和政策落实的行政单元。

Part.3

广东省21个城市的发展定位/方向

结合国务院的批复和广东省人民政府的批复，整理如下：

广东省21个城市发展定位｜制图：公众号【数读城事】

之前写过一篇文章：超细！逐句逐字比对广东省已批复的17个地级市规划！

今天就不多赘述，把主要的功能定位再比较一下。

历史与文化特色

四个城市强调了 国家历史文化名城 ：肇庆、惠州、中山、潮州。

江门强调的是“ 中国侨都 ”，揭阳强调“ 潮客底蕴深厚的岭南山海名城 ”，云浮是“ 富有岭南特色的生态宜居城市 ”，韶关是“ 历史文化和旅游名城 ”。

粤港澳大湾区

珠三角地区的五个城市，都在“粤港澳大湾区”上面做文章。 肇庆——粤港澳大湾区重要节点城市；惠州——粤港澳大湾区重要节点城市 ；珠海——连接港澳的枢纽城市； 中山——粤港澳大湾区重要一极；江门——粤港澳大湾区重要节点城市 。

肇庆、惠州、江门都是和佛山、东莞类似的“ 粤港澳大湾区重要节点城市 ”。其实早在20 19年，中共中央国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，就提出了“ 建设重要节点城市。支持珠海、佛山、惠州、东莞、中山、江门、肇庆 等城市充分发挥自身优势，深化改革创新，增强城市综合实力，形成特色鲜明、功能互补、具有竞争力的 重要节点城市 。”

非珠城市中，东西两翼反而没有强调“粤港澳大湾区 ”，而北部生态区的五个城市中，三个间接提到了相关内容：云浮——环粤港澳大湾区新兴制造业基地；清远——环大湾区新兴产业基地；梅州 —— 赣闽粤原中央苏区对接融入粤港澳大湾区振兴发展先行区和门户城市、赣闽粤原中央苏区“融湾入海”重要支点和服务国内大循环节点城市。

强调“ 环粤港澳 ”以及“ 对接/融入粤港澳 ”，一方面是体现了一种战略思考，另一方面体现的是地位的尴尬。

海洋

强调海洋大多与旅游联系，或者是和沿海经济带相关。其中珠海相对来说提的更高——“区域性海洋中心城市”，不过他也和旅游相联系：国际滨海旅游城市。

其他的城市中，同样是珠三角城市的江门，也是提了类似的“高品质滨海国际旅游城市”。

非珠城市中，东翼的汕头——现代化沿海经济带重要发展极，汕尾——广东省沿海经济带战略支点城市；西翼的湛江——现代化区域性海洋城市，虽然加了定语“现代化”，但是和珠海比起来，缺了“中心”两个字；同样是西翼的阳江，还是强调了旅游的特色——“国际知名滨海旅游城市”。

珠海的“ 国际滨海旅游城市 ”、江门的“ 高品质滨海国际旅游城市 ”和阳江的“ 国际知名滨海旅游城市 ”，虽然表述略有不同，但还是面临同质性的竞争。

说回到“海洋城市”，猜测一下，为什么珠海是 “区域性海洋中心城市 ”，而湛江是“ 现代化区域性海洋城市 ”？其实很久以前（2 017年），广东省人民政府、国家海洋局联合印发《广东省海岸带综合保护与利用总体规划》，指出将广州、深圳建设成为全球海洋中心城市，将珠海、汕头、湛江建设成为区域性海洋中心城市。不知道为何现在湛江没有再提“海洋中心城市”。

产业

一般来说，能在城市性质和功能定位中明确的产业，绝对是最为核心的，比如，惠州——世界级绿色石化产业高地，阳江——国家绿色能源产业基地，茂名——世界级绿色化工和氢能产业基地、国家级特色现代农业产业基地，河源——国家农业高新技术产业示范区。

当然，产业中还有一个制造业，广东省“坚持制造业当家”，大部分城市都会有制造业相关的产业表述。

惠州： 珠江东岸先进制造业产业集群重要城市；

中山： 国家自主创新型制造业城市；

江门： 珠江西岸先进制造业强市；

揭阳： 粤东地区新型产业强市；

阳江： 广东省先进制造业新高地；

云浮： 环粤港澳大湾区新兴制造业基地；

韶关： 国家产业转型升级示范区；

清远： 环大湾区新兴产业基地；

河源： 珠江东岸新兴产业拓展承接区。

阳江可以说是唯一一个在非珠城市中提“先进制造业”的城市，而中山的表述也很有意思“ 国家自主创新型制造业城市 ”。

区位/地位

在城市性质的表述中，区位的相关表达更多的是一个“定语+功能”，也就是在什么范围内承担什么样的作用。

珠三角城市普遍都强调了在粤港澳大湾区中的地位 。

肇庆： 粤港澳大湾区重要节点城市；

惠州： 粤港澳大湾区重要节点城市；

珠海： 珠江口西岸核心城市；

中山： 粤港澳大湾区重要一极；

江门： 粤港澳大湾区重要节点城市；

东翼的省域副中心城市是汕头。

潮州： 广东省东部门户城市、汕潮揭同城化发展增长极；

汕头： 现代化沿海经济带重要发展极、具有区域竞争力和引领力的省域副中心城市；

汕尾： 广东省沿海经济带战略支点城市；

西翼的省域副中心城市是湛江。

湛江： 广东省域副中心城市、现代化沿海经济带重要发展极；

阳江： 珠江口西岸都市圈重要发展极；

云浮： 西江经济带区域性中心城市；

韶关： 北部生态发展区区域中心城市；

梅州： 赣闽粤原中央苏区对接融入粤港澳大湾区振兴发展先行区和门户城市、赣闽粤原中央苏区“融湾入海”重要支点和服务国内大循环节点城市。

枢纽

提到“枢纽”的城市有五个。

珠海 ——连接港澳的枢纽城市；

中山 ——大湾区西岸枢纽城市与创新高地；

江门 ——珠西综合交通枢纽；

韶关 ——粤北门户枢纽城市。

湛江 ——全国性综合交通枢纽城市；联系上文，早在2 021年2月，中共中央、国务院印发了《国家综合立体交通网规划纲要》，提出建设20个左右国际性综合交通枢纽城市以及 80个左右全国性综合交通枢纽城市 。

生态

强调“生态”的都是北部生态发展区城市。

云浮 ——富有岭南特色的生态宜居城市；韶关 ——北部生态发展区区域中心城市；清远 ——生态宜居示范城市；河源 ——广东省绿色发展示范区、生态休闲旅游目的地。

广东省21个城市发展定位｜制图：公众号【数读城事】

Part.4

规划指标

整理规划指标如下：

广东省21个城市耕地保有量指标｜制图：公众号【数读城事】

耕地保护目标

耕地保有量最多的是湛江，605.511万亩，最少的是深圳，3.24万亩。珠三角地区的耕地保有量约占全省的21%，非珠地区占79%。

广东省21个城市耕地保有量指标｜制图：公众号【数读城事】

永久基本农田保护面积

永久基本农田保护面积最多的是湛江，560.4525万亩，最少的是深圳，3.4万亩。细心的读者可能发现了，深圳的永久基本农田保护面积高于耕地保有量，形成了倒挂，在深圳的《批复》中写明了“到2035年，深圳市耕地保有量不低于3.24万亩，其中永久基本农田保护面积不低于3.40万亩（含易地代保0.4万亩）”。那这个异地代保大概可能是和哪个城市签的协议呢？在广东省人民政府关于《东源县国土空间总体规划（20 21—2035年）》的批复中找到了答案“到2035年，东源县耕地保有量不低于182.71平方公里（27.41万亩）、永久基本农田保护面积不低于170.55平方公里（25.58万亩，含为广州市易地代保0.2万亩，为深圳市易地代保0.62万亩）”。但是问题又来了，深圳的《批复》中写的是“ 含易地代保0.4万亩 ”，东源县的批复中写的是“ 为深圳市易地代保0.62万亩 ”。不知道东源县多的0.22万亩是怎么回事？

有一种可能性是，东源县的《批复》是广东省人民政府在2023年12月发布的，而深圳的《批复》则是国务院在2024年9月才发布，中间隔了一年，或许这个数字或者说异地代保的协议发生了一些变化。

从占比来看，珠三角地区的永久基本农田保护面积约占全省的 21 % ，非珠地区占 79 %，大致上和耕保目标一致。