罗天昊
著有《大国诸城》
致力于国家与城市战略
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Luotianhao99
罗天昊国与城
撤镇设市，渐成焦点。
近日，浙江温州龙港撤镇，设县级龙港市。由温州管辖。当地欢腾，引起众多地方跃跃欲试。
早在五年前，当时发改委、财政部、国土部、住建部等
11
个部委联合下发了国家新兴城镇化综合试点通知，将选择人口超过
10
万的镇，进行镇改市试点。
此前归属苍南县的龙港镇，人口达到
40
万，经济总量达到
300
亿。是中国超级大镇。
龙港撤镇设市，已成事实。且祝贺。
不过，撤镇设市，不宜大面积推广。
几年前，国家发改委、财政部、国土部、住建部等
11
个部委联合下发国家新型城镇化综合试点通知，国家将选择人口超过
10
万的大镇，进行镇改市试点。当下，中国建制镇接近
2
万个。
按照龙港的标准，中国有近百个镇可以设市。
过去十年，国家曾经在部分区域进行了强镇扩权的改革，最典型的是下放事权和财权，收到了一定功效，但是，相对蓬勃生长的一些强镇，扩权显然还不过瘾，改市已经成为一种强烈的冲动。
当下一些人口和经济大省，如广东、浙江、江苏、山东，河南、河北等地，或者是出现人口大镇，或者是出现人口众多和经济强盛简本的大镇，他们都将面临是否设市的选择，部分地方政府，也明确将撤镇设市提上日程。
就未来而言，
撤镇设市并非大略，头痛医头脚痛医脚，难以解决中国城市发展中的长久之困。
（
1
）升级意味着行政负担增加，不宜推广
其实，不光是镇改市，此前的县改市，亦与今日的镇改市如出一辙。
当年的一些强县，因为经济发展的强势，出现了管理瓶颈，最后一些大县变为省直管市，虽然部分县级市仍处于当地的地级市的行政系列中，但是，无疑还是升了半级，省直管县升级后的市，一二把手往往是副厅级配置。
谁该升级，谁该维持现状？
当年的县改市，一开始也有标准，主要看谁的实力强。后来就走偏了，有照顾特殊政治地位的，如
1984
年设立的井冈山市，有照顾特殊交通地位的，最后就乱了套，大家纷纷谋求设市，不得不踩了刹车。
国务院
2014
年曾发布《关于调整城市规模划分标准的通知》，其中，除北上沪渝四大直辖市外，武汉、广州、深圳的常住人口都超过了
1000
万，是不是他们也要搞直辖市？
以人口划线，未来未尝不会过度到以辖区面积划线，西部很多县比中部的一个地级市甚至省还要大，如西藏尼玛县面积超过
10
万平方公里，新疆若羌县面积超过
20
万平方公里，比内地一半以上的省还要大，那这些县是不是也该升级为独立的市？
强镇不好管理，就升级为县级和副县级市，强县不好管理，就升级为省直管县，强市不好管理，就升格为直辖市，如此，则中国当下的省、市、县的格局都将大乱，陷入永无止息的争端之中。
中国的城市设置，更多是行政主导，在这种体制没有打破的情况下，贸然升级，最后带来的结果，就是官多为患，严重增加财政供养人数。虽然部分人士提出，在镇改来的市中，不设四大班子，但是，在现实中，行政体系的班子，将不可避免膨胀。而且，不设四大班子，也只是暂时，
权力体系有自然的扩张冲动，
当下的不设，不能保证未来不设。
（
2
）
按级别分配城市资源，是升级冲动的根源
改革开放以来，随着人口和产业的聚集，中国产生了很多明星镇，但是，受城市管理体制的束缚和制约越来越明显，很多强镇出现了小马拉大车的情况。
其根源，在于以行政级别配置资源的体制。
事实上，这种行政主导的设市模式，镇改市并非始作俑者，设立直辖市才是肇始。中国的直辖市，巴掌大的一块小地方，但是，四大直辖市的“老大”，却往往多数是政治局委员，属于“副国级干部”，比一般的省委书记还大。
而城市级别高，获得的资源就多。奥运期间，国家在北京投入数千亿，有好大学，好央企，先照顾北京。而在世博会期间，国家也投入了超过
1000
亿巨资，其中也有不少是中央出的钱。天津的滨海新区和重庆的两江新区，都得到了央企和几大行的重点扶持，挟直辖市之地位，京津沪渝获得了一般城市想都不敢想的资源。其它的城市，其基础设施建设，都是啃哧啃哧花自己的辛苦钱。而那些地位高的城市，获得国家垂青的机会就多了。
级别低，不仅难以在权力体系中获得好的位置，而且容易利益受损。很多地方谋求镇改市的原因之一，在于镇级财政往往被抽干了。但同样的事实是，很多强县也被市抽干了。
总不能一路升级吧？
在整个国家的资源配置中，都是上位决定下位。
纵使到省这一级，在国家层面亦处于弱势。尤其是最近十几年来，权力和资源越来越向上倾斜，特别是在税收方面，分税制之后，地方越来越弱势，这种模式，也逐步推广。中央相对省一级强势，省相对地级市强势，市相对县强势，县相对镇强势。没有相关法律约束，权力的比拼下，处于最底层的镇，必然是小马拉大车。
行政升格，并不能解决问题，
纵使强镇升为市，在中国的行政体系中，仍然处于下层，仍然无法摆脱来地级市、省和国家一级的行政主导。
罗天昊认为，权力主导城市的资源分配，是地方行政升格冲动的主要原因。此外，城市行政升格了，相关的官员都普遍升级，皆大欢喜，但是，凭空升一级，行政负担必然加重，反而不利于民富。
（
3
）出路：公共资源按人口或者经济规模分配
无论是强镇改市，还是强县改市，都是市场体制不畅的情况下的无奈之举。
确立市场在资源配置中的主导作用，是最佳出路。
此前的强镇扩权改革，做出了一定的尝试。局部取得了一定的成效。
2007
年国家先后在浙江、广东、江苏等沿海地区推行的强镇扩权试验，其基本特点是通过下放事权、扩大财权、改革人事权、保障用地”等四方面实现。
但是，强镇扩权，难以从长久解决问题。一个非常大的因素，
就是下放的权力，没有相关法律和制度的保障，一旦县镇利益冲突，最后镇的利益仍然得不到保障，下放的权力也可能被收回。
而鉴于中国特殊的人事制度，一旦改革派的县级领导调任，曾经的改革也容易人亡政息。
根本出路，仍然在市场化。改革不成功，不是因为市场化的过错，而恰恰是市场化不彻底的产物。
当下，中国的行政主导体制，必然导致城市之间的梯度，而这种以权力划界的梯度非常明显。
经济总量排名前十的城市，除了苏州外，全部都是直辖市、省会城市或者计划单列市
。
对于资源的调动能力，也是按照行政级别排队。就财权而言，中央控制省级单位和直辖市，省控制地级市，地级市控制县，县控制镇。
罗天昊此前特别研究中国城市的权力体系，推出了
中国城市的九大权力等级
这种体系，弊端很多。比如，经济非常强盛的城市，由于行政级别不高，公共资源很缺乏，佛山市、东莞市经济那么发达，但是大学非常少，甚至深圳人口超过
1000
万，繁荣富庶，也不是想办
985
大学就能够自己办，国家不给，你就没办法，国家把这些最好的大学，优先安排到直辖市和各地省会了。按照权力等级来，
你富？你人口多？不灵，行政级别没到，就不给你。
同样，
镇升级为县级市解决不了问题，就在于这种按照权力等级安排公共资源的制度不改变，处于下位者就一定弱势。
长久的改革之道，是以市场主导资源的分配
。
是按照人口或者经济总量来分配资源，这样，无需在行政体系中升级，就可以实现服务的均等化。
事实上，国外这种事情也非常普遍。美国的很多城市，其级别就很低，但是仍独立而不升级，一点也不影响它的发展。
东部很多镇，比如东莞，人口众多，
GDP
超过
300
亿的镇，有七八个，超过
100
亿的镇，有
25
个。虎门、长安人口都在
60
万左右，比龙港大多了。未来，富裕的镇能否自己办大学？能否自己办三甲医院？
国家能否开放市场，允许大学，医院等公共资源，成为市场资源？
能否让以前主要由权力主导的资源，变为由市场主导的资源？
这才是关键。
——往期经典回顾——
