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北京首例留置案件的法理评析

作者：吴建雄（中国反腐败司法研究中心主任、湘潭大学法学院教授、博士生导师）来源：中国廉政法制研究会反腐败司法研究中心（“中国反腐”公号）

《中国纪检监察报》在刊发的题为《以首善标准完成监察体制改革试点任务——北京开展国家监察体制改革试点工作纪实 》报道中，披露了北京首例留置案件的处置过程。北京这一具有标志性意义的留置案件，回应了人们对监察委员会行使调查处置权的种种疑惑和期待，为健全完善监察委员会“留置”措施提供了可供参照的样本。

一、案件回放

2017年4月7日，北京市通州区永乐店镇财政所出纳李某因涉嫌利用职务便利将公款转入个人股票账户用于股票交易，被通州区监委报经区委同意后立案调查并采取留置措施。5月5日，李某被通州区检察院执行逮捕。这是北京市开展监察体制改革试点工作以来首例采取留置措施后移送审查起诉的案件。

“对留置措施的使用和解除，都是由区委书记杨斌审批的。在留置调查期间，他也多次听取情况汇报。”通州区委常委、区纪委书记、区监委主任郑宇介绍说。

对于上述案件报道，有专家认为虽然只有短短几句话，却透露出以下信息：

（1）留置措施已在办案实践中采用，从4月7日立案采取留置措施，到5月5日被逮捕，留置期限用了20余天。

（2）监察委调查的案件，认为构成犯罪需要追究刑事责任的，需移送检察机关审查批准，决定是否提起公诉。

（3）留置措施使用后仍然可以由检察院采取逮捕强制措施。但检察机关只是“执行逮捕”

（4）留置措施的决定和解除既不是上一级监察机关决定和审批，也不是地方党委决定审批，而是由区委书记审批的。

 二、问题焦点

笔者以为，北京这一具有标志性意义的留置案件，回应了人们对监察委员会行使调查处置权的种种疑惑和期待。其备受关注的问题主要四个方面：

一是留置案件在调查期间，要不要提请检察机关批准逮捕？从案件提供的信息看，施用留置措施的职务犯罪案件，在调查（侦查）终结移送检察机关审查起诉前，可不需要改变留置强制措施。

二是施用留置措施的职务犯罪案件，检察机关何时介入？从案件提供的信息看，留置案件调查终结移送检察机关审查起诉时，为检察机关法定介入时间。

三是对移送审查起诉的案件，检察机关为何要“执行逮捕”？从案件提供的信息看，检察院采取逮捕强制措施，是保证案件顺利进入刑事审判程序。但检察机关“执行逮捕”的表述错误，正确的表述应该是“检察机关决定逮捕”。

四是留置措施的使用，是否必须由党委书记审查批准？从案件提供的信息看，对留置措施的使用和解除，“都是由区委书记审批的”。有专家认为，这么专业的法律问题，地方党委书记有必要越庖代俎、亲历亲为吗？一个小小的职务犯罪案件留置措施的使用，都要经党委一把手审批，还不把人累死？

三、法理评析

（一）充分认识“留置”措施的正当性和规范性。

从本案的实践看，“留置”已成为揭露、证实、惩治腐败违法犯罪的法律利器，它适应了腐败问题违规与违法交织的特点和规律，是查办职务违规违法和职务犯罪措施的制度创新，这一措施的使用，破解了刑事强制措施难以突破职务犯罪案件的困局。但是必须看到，锋利的法律利器也是一把双刃剑，使用不当，也会伤及无辜。本案的报道没有反映留置手段使用的具体规范，只强调了党委书记在留置手段适用中的作用。

留置与逮捕虽然有区别但很相似，具有限制人身自由的特性。因此，要建立严格统一的程序规范，按照刑事诉讼的要求设计专门的审批程序。用法治思维和法治方式考量，可设立留置期间经办案部门批准容许律师介入的律师会见制度，实现突破案件和保障权利的平衡，体现现代法治的衡平原则。同时，可探索职务犯罪留置案件公开听证制度，增强留置措施使用的透明度，通过增强外部监督，提高监委办案的公信力。

（二）检察机关应履行对监察执法活动的法律监督

监察委员会的查处职务违规违法和涉嫌犯罪的案件，是非刑事手段与刑事手段的紧密衔接。而使用留置措施的，一般为涉嫌犯罪的案件。从法理上讲，对涉嫌犯罪案件的调查和强制措施的采用，都应该接受检察机关的法律监督。从北京首例留置案件看，检察机关对留置案件的监督，实际上在移送检察机关审查起诉时才开始。检察机关对留置案件决定逮捕，一方面是对留置办案活动的司法监督，一方面是对留置办案成果的司法确认。笔者认为，为确保留置案件处置的公正性，可探索建立检察机关提前介入重大留置案件机制，以提高办案质量，增强监委执规执法的公信力。

我国检察权的核心价值并不在于打击犯罪，而在于保障人权。检察权之所以能与审判权并驾齐趋，就是因为它能有效地控制诉讼，使无罪的免受牢狱，使罪刑相适应。其享有的不捕权、不诉权和抗诉权，都是保障人权的刚性手段。而法院的实体审判，实际上只是定罪量刑的决定权，也就是说，在刑事诉讼中，无罪决定的优先权在检察，有罪决定权在法院。因此我以为，检察机关法律监督的本质是铁定的。法治的本质和核心是控制权力，保障权利，这正是检察权维护法律统一实施的要义所在。所以我们的思维方式应从立足打击转变到立足保护上来，通过有效的保护，实现打击的准确。这也是检察权区别于侦查权审判权的功能所在。按照这个思路，调整完善检察职能，就要加强对刑事诉讼的程序监督，加强对民事行政诉讼活动是否侵权违法的监督，加强对监察委员会执法监督，通过强化法律监督，维护国家法律统一正确实施。

（三）党委审批留置案件背后是改革试点的责任担当

北京市首例留置案件从措施的使用到解除，都由区委书记审查批准。这一情节受到法律实务界和学术理论界的广泛质疑。大多认为留置措施的使用和解除，是职能部门的法定职责，由党委书记审查批准实属越庖代俎。同时，也降低了监察执法机构的法律责任。

笔者认为，上述质疑值得高度重视，如果这种情形常态化，一个小小的职务犯罪案件留置措施的使用，都要经党委一把手审批，这不仅是要把人累死的问题，而且是导致领导职能和执法职能的混淆，背离了职权法定的法治原则。但是，从北京市作为国家监察改革试点所承载的重大使命看，市委主要领导审批首例留置措施，蕴含着实质上的正当性。

习近平总书记指出：“试点城市要大胆改革、积极实践，为在全国范围内推开积累可复制的经验。”正因为是全局性重大改革的试点，正因为是新设置的留置强制性措施首次使用，由承担反腐败主体责任的第一责任人亲自审查批准，才充分体现了党委对监察体制改革试点的责任担当。

也就是说，由区委书记审查批准留置措施的使用和解除，只是一个特例，其目的在通过审查把关，掌握留置强制措施使用的第一手资料，以利总结经验教训，使这一措施更好的健全和完善。

为在全国范围内推开积累可复制的经验。这充分体现了党委落实改革试点任务的责任担当。