一、财政可持续的
治理转型与数字驱动
现代国家普遍承担着促进发展、保障民生等公共责任，支撑这些公共责任实现的基本方式是通过筹集财政收入、安排财政支出，为社会提供所需的公共产品和公共服务。而公共产品或服务供给的持续性和不可中断性决定了财政的支撑保障能力也应当具有可持续性，这反映了政府能够通过财政收支活动持续履行公共责任的状态。进入经济新常态后，实施减税降费政策等原因，财政承担的支出任务不断扩张，财政收入端的汲取能力下降，财政收支矛盾凸显， 引发了社会对支撑公共服务供给的财政保障能力能否可持续的担忧。如何“增强财政可持续性”，以“支撑国家重大战略任务、保障社会民生”目标的实现，成为推进国家治理现代化事业亟待破解的重大现实问题。
财政可持续的传统治理模式呈现出管理性的应对思维：在作用领域上，注重财政系统内部的收支调节，例如，统筹财政资金、减少财政支出等措施都是针对收支范围内的活动进行规范；在作用对象上，强调对债务的控制，例如要求加强债务的预算管理和限额管理；在作用方式上，遵循部门管理导向的运作方式，由财政管理部门主导，制定实施收支调节的具体规则。从实践效果来看，这套治理模式的确有利于化解财政收支矛盾，一定程度上保障了财政可持续的实现。但问题在于，一旦宏观经济形势发生变化，需要采取税收减免或增加支出的调控政策措施时，财政收支的矛盾就可能再次凸显，传统的治理模式便无法有效施行或者其实施效果就会大打折扣。
财政能否保障各级政府可持续地履行公共责任，不仅是财政管理系统内部关注的问题，更是关乎国家长治久安的问题，是以财政为基础与支柱的国家治理必然面对的重要任务。这需要先在观念上将财政可持续从一个“在经济领域定义”的“经济范畴”转换为“立足国家治理体系的整体格局、影响经济民生与公共秩序建构的综合性范畴”，即不能仅局限于收支关系的经济调节乃至将财政可持续视作特定部门的内部事务。质言之，对财政可持续的治理构成国家治理体系的组成部分，治理的本意就在于不依赖于单一管理者的公共权威或命令，而是通过不同行动主体的互动合作实现目的，从而“在不同制度关系中最大限度地增进公共利益”。故此，有必要跳出部门经济管理性的思维窠臼，从更广阔的主体间相互作用，包括管理者与社会主体及不同管理者之间关系的角度，推动财政可持续的治理转型。
在此过程中，数字技术的嵌入运用成为驱动这一转型的加速器。数字技术的快速发展不仅改变了市场主体的生产交易方式，催生了各种虚实相融的新兴经济业态，而且“向公共治理领域广泛渗透”。 数字技术与公共治理的结合正在重塑政府公共产品或服务的组织生产方式，使部门管理效能提升，而促进跨部门合作与扩大公众参与，也对财政汲取、支出安排等收支活动产生了变革性影响。 公共治理领域的数字治理成为不可回避的一种新发展趋势，但数字治理并不满足于“数字+治理”的简单结合，而是一种“以更开阔的视角审视社会和政府在不断变化的技术环境中的相互作用关系”， 使数字技术既赋能于特定管理者，更赋能于跨部门的管理者与社会公众，从而建立起管理者之间、管理者与社会之间互动合作关系的新的治理模式。同样地，财政领域的数字治理也不仅仅是发生在财政收支的组织方式、运作流程、使用效能层面的改变上，还体现在财政管理与其他多元主体之间关系的构造上，这为财政可持续数字治理的发展以及审视相关法律制度的作用与完善提供了有利契机。
二、财政可持续数字治理的
典型场景与法治因应
的理论逻辑
财政可持续数字治理是将数字技术嵌入财政收支的运作过程中，重塑多元主体关系与行动组织架构，促进财政可持续目标实现的治理模式。结合实践发展情况，财政可持续数字治理的典型场景有三：一是运用数字技术推动财政数据的透明开放，使财政管理主体之外的社会公众有机会了解财政的运行状况，监督财政可持续的治理成效，这体现了数字治理在拓展传统封闭的财政收支管理边界、赋能社会公众上具有的重要作用。二是对存在潜在风险的收支过程进行可视化智能监控，使财政管理从收支决策端的宏观调节，例如减少支出或控制债务规模，推展到执行过程端的具体把控，提高财政汲取能力与财政资金分配的精准化水平，这体现了数字治理对于优化财政收支管理、赋能财政管理者的重要作用。三是搭建网络平台，实现跨部门或不同层级管理者之间及其与社会公众之间互动合作的新的组织架构，这体现了数字治理在打破传统的部门管理导向的运作模式、重塑多元主体利益关系中发挥的重要作用。
概言之，数字化、智能化、平台化是其可能呈现的形式外观，财政可持续数字治理的实质内核仍在于主体间的互动作用与关系联结。正是在此意义上，才需要法律制度的规范构造，为调节多元主体间的利益关系提供有力保障，也才有可能借此摆脱财政管理规则的束缚，真正立足法治思维推动财政可持续治理的完善。
（一）立足数据开放的法治路径
开放透明是保障公众对财政可持续状况进行监督的一种有效方式。在缺乏财政透明度的情况下，政府主体可能利用信息优势片面夸大支出利益而掩盖由此增加的税负或债务，导致社会公众对于负担公共服务的真实财政成本缺乏判断，容易产生支出越多收益越大的财政幻觉，从而激发支出需求的过度增加，由此加重了财政支出和未来债务负担的压力。 财政透明度要求改善政府与社会公众在财政信息上的不对称状况，真实展现公共决策的成本负担，提高民众对于财政可持续的监督意识。
财政数据开放是提升财政透明度的重要方式。关于财政数据与财政信息的关系，前者是财政信息的形式化表现，后者是展示财政数据背后的意义所在，因而前者侧重于形式或载体层面，后者侧重于内容或意义层面。与财政数据相关的制度重心在于“开放”，意味着其不限于特定意义空间的信息披露，而更强调数据的可及性或可接近性，保障财政数据以更加公开和易接近的方式为公众所获取。与财政信息相关的制度构造更加关注政府“公开”，在公开信息的范围、方式、程序上体现公开主体的选择考量。对于社会公众来说，财政数据的开放使其有机会更全方位地了解财政运行状况，通过借助数字化、网络化的传播媒介，及时、主动地把握数据更新动态；对于一些具备更专业化分析能力的机构而言，财政数据开放还可以为其带来进一步拣选、甄别、加工、处理的二次生产的利用价值。
财政数据开放构成了财政可持续数字治理的重要场景之一，其制度意义不仅在于督促管理者进行披露或告知，更重要的是让管理者之外的社会公众参与和互动，为其提供一个开放可及、交互透明的财政治理环境， 使社会公众监督财政可持续的治理成效，督促管理者改进治理措施，提升财政可持续水平。“在财政数字革命的许多潜在好处中，最关键的可能是收集、处理和传播经济活动数据的能力。” 基于此，围绕财政数据开放进行一系列制度完善，既是财政数据法治本身的变革需求，还蕴含了借此推动财政可持续治理变迁、利用数字赋能公众的重要意义，从而为财政可持续的数字治理提供了一条可行的法治化实现路径。
（二）立足智能监控的法治路径
财政可持续包含财政安全运行的诉求，化解因债务不能及时足额清偿引发的财政风险。长期以来，对财政可持续的关注焦点放在财政收支决策尤其是举债偿债机制层面。而财政收支的运行状态与一系列具体的收支执行行为，例如税费征缴、财政补贴、政府购买等息息相关，执行过程中出现应收未收的税费流失或者财政资金的错配误发，都可能影响财政收支平衡，进而成为累积收支矛盾、诱发债务扩张的风险因素。在此情况下，一味关注债务本身往往导致立法目的落空，国外直接针对债务控制的法律实践已经印证了这一点，政府可以采取规避债务控制的隐蔽性支出手段，结果反而加剧了财政失衡和不可持续的状态。所以，需要对财政收支执行过程进行动态监控，起到风险识别和预警的作用。
数字技术的智能化运用彰显了对收支全过程可视化监控与风险防范的意义。例如，在税费征缴过程中，纳税人逃避纳税造成了收入流失，妨碍了税基稳固和税负水平的稳定，不利于维持收支平衡与财政可持续。通过建立税费征缴智能监控机制，将税费征缴主体关系纳入自动化运作流程，形成税费征缴全过程留痕、环节节点自动抓取、风险疑点动态识别、问题处置跟踪反馈的智能监控格局，有利于强化风险的过程控制。另外，在财政资金直接无偿给付特定受益主体（例如社会救助、福利津贴的发放）的过程中，可能面临资金错配、漏损，激发公众的虚假需求甚至出现“幽灵人群”等问题，此种给付与某种法定义务关联，具有支出刚性，一旦精准度缺失，不能保障向真正适格主体投入，从而导致财政资金低效或无效配置，加重财政负担。而通过建立数字化的受益者资格判定与支付机制，有利于防止财政资金发生不正当支付，保障资金给付的规范化、精准化实施，提高公共资金分配精准度与公共服务供需匹配度。
由此可见，智能监控手段的运用有助于将财政可持续的治理重心从之前的对收支本身的管理转移到相关主体的行为控制上，可更有效地实现财政可持续治理目标。在此基础上，围绕税费征管主体与缴纳主体之间、财政资金分配主体与受益主体之间建构智能化的风险监测防控机制，可以为财政可持续治理中的管理者有效赋能，实现财政可持续治理目标。
（三）立足平台运作的法治路径
财政可持续的传统治理过程注重支出控制。一方面，立法向财政管理部门授权，由其负责审查各个业务职能部门的预算申请，将业务职能部门的支出控制在可支配的财政资源范围内，保障财政可持续治理。但事实上，涉及资源配置的大量真实信息被业务职能部门所掌控，处于同一层级的财政管理部门更多发挥的是类似会计审核监督的作用，难以真正达到预期控制目的。另一方面，在纵向的不同政府层级之间，财政可持续有赖于自上而下地统一实施相关制度措施，抑制地方支出扩张的冲动。而在实践中，各级政府预算管理的业务流程、管理标准、实施细则等缺乏有机统一，形成了互不连通的数据孤岛，无法系统化地反映各级财政收支的完整状况，削弱了自上而下实施财政可持续治理的有效根基。
上述问题表明财政可持续治理需要不同主体间的协同发力。数字技术的应用为解决当前纵横维度的主体间协同困境提供了新载体——财政数字平台，这是一个“相互作用、网络化和协作化行为者组成的高度复杂的环境”。在财政实践中，体现这种数字平台作用的实例，是预算管理一体化制度改革下建立的预算管理一体化系统平台。通过实施一套规范、统一的预算管理标准与控制规则，业务职能部门编制执行预算、财政管理部门审核监督预算，能够在“同一标准、同一平台、同一系统”实施，可以打破不同运作环节、不同预算层级之间的数据壁垒，形成更有利于各方共享的扁平化、网状管理结构，促进主体间协同合作。这种平台运作机制改变了原先由财政管理者主导的单方面控制格局，通过多元主体间的协同，规范不同主体的收支行动，有利于强化财政控制，实现财政可持续治理目标。基于此，围绕财政数字平台，建立主体间协同关系调整的规范化运作机制，为财政可持续数字治理提供了又一条实现路径。
三、立足数据开放的
财政可持续数字治理法治路径
（一）规范构造与问题审视
财政数据开放的规范构造包含三个层次：第一，一般性的公共数据开放立法，主要确定公共数据开放的基本原则、运作方式、开放主体与社会公众的权利义务关系等。一般性公共数据开放立法为保障财政透明度提供了基本的法理依据与规范框架。第二，财政领域信息公开立法，涉及财政信息公开范围、方式、程序等规定。 该层次的立法是财政领域处理信息能否公开、如何公开的直接依据，也是实践中提升财政透明度的主要着力点。第三，针对财政数据公开的相关立法。部分省市在推动财政信息公开改革中开始使用财政数据的概念，强调财政数据公开。 整体而言，在数字技术的推动下，近年来财政信息或数据的公开程度有了较大改善，但无论是一般公共数据立法的外围支撑，还是财政法治的制度供给，都未将财政数据开放明确纳入法律调整范畴，更缺乏有关财政可持续数据开放的直接规范依据。
1.一般公共数据开放立法的有限支撑
毋庸置疑，一般公共数据立法所确立的开放、可接近性的基本原则应当在财政数据规范构造中加以贯彻体现，但也需要针对财政数据的特殊性以及财政可持续数字治理的自身需求做出适应性调整。相对于一般公共数据，财政数据涵盖财政收入、支出、预算管理、财政监督等财政活动领域的数据，具有较强的宏观性、抽象性、专业性和敏感性。其中，反映财政可持续性状况的债务偿还能力、财政收入汲取能力、预期财政缺口等数据关联经济安全、社会稳定的一系列复杂因素，而显得尤为敏感。公众对财政数据的理解判断能力相对欠缺，开放范围及方式的不当可能会误导公众的认知和理解，使其对经济稳定产生消极预期甚至错误预判，从而加大财政收支矛盾。
在一般公共数据开放立法中，对于可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的公共数据，被列入禁止开放范围，只有在经过脱敏或脱密处理，符合开放条件的，才可列为开放类公共数据。 财政数据是否就属于该禁止或受限开放范围，从制度层面本身并未提供明确依据，而从实践发展的情况看，借助数字技术的应用，在政府财政部门的官方主页上可以实现实时查询各类财政数据，标识财政可持续债务偿还能力的债务限额、余额、付息额等数据，还可通过全国统一的债务信息公开平台获取，显示出实践中财政可持续数据开放的发展趋势。因而，如何既充分吸纳一般公共数据开放的原则理念，又能结合财政可持续透明度治理的需求设计开放规则，需要作进一步考量。
2. 财政数据公开立法的回应不足
财政数据公开立法延续了财政信息立法的基本模式，将规制重心放在信息或数据的单向公开上，也就是把政府作为信息（或数据）单向输出的提供者和被监督者，规定其负有公开的义务， 这导致了财政可持续的透明度水平整体不高。具体而言，一是公开的范围以法定列举方式加以确定。《预算法》《政府信息公开条例》采取分项列举的方式规定公开范围，这种方式固化了政府公开的对象边界，不利于公众根据实践的发展变化及时了解那些可能影响财政可持续状况的收支信息或数据。二是公开机制缺乏意见表达和沟通反馈渠道。公众只能被动接受公开义务主体所披露的公开事项范围，而那些标识财政可持续性状况及为社会关切的信息，因其敏感性恰恰容易被纳入国家秘密范畴而被排除在实际执行的公开事项之外，处于低透明度状态。三是在缺乏公开义务主体的主动调适与沟通反馈的情况下，有助于改变单向输送格局的制度路径是公众申请公开，但财政领域的依申请公开长期依附于政府信息公开立法，受到“特殊需要”规则的限制。尽管随着政府信息公开立法的修订，该限制被解除，但财政领域尚缺乏新的立法颁布，相关规范依据仍然面临匮乏状态。
（二）完善财政可持续数字治理的数据开放机制
由上观之，一般公共数据开放立法中的特殊性关照不足有赖于财政领域自身的制度供给，而现有的财政数据公开立法仍然延续前数字时代的信息公开范式，面临法定公开事项过于僵化、公开决策过程交互不足、依申请公开依据缺失的弊端，需要借鉴一般公共数据开放立法模式加以改变。同时，针对财政可持续的透明度需求，应当突出财政数据开放中的安全保障。
1.财政数据开放的制度框架
首先，确立财政数据开放的原则立场。财政数据作为公共数据的典型形式，应当秉持与公共数据开放一致的原则立场，形成扩大财政数据开放的正向激励。对虽属禁止开放但经过脱敏脱密处理具备开放条件的，可以向有条件开放或无条件开放转换。其次，建立财政数据开放的目录清单。转变现有的固化列举规定，对拟开放的财政数据通过制定开放目录清单的方式纳入法定范围，同时根据财政数据开放的实践发展，动态调整具体事项范围。目录清单的制定过程可以吸纳公众参与，反映公众对优先重点开放对象设置的意见诉求，增强财政数据开放过程中政府与公众的互动。最后，建立财政数据开放的运作模式。一般公共数据开放的运作模式并不拘泥于信息公开立法时代在政府提供义务与受众知悉权利之间进行规范化构造，而是采取了一种强调数字治理效果与价值创造的功能主义的建构理路，把数据开放与数据利用关联起来。在财政数据开放运作模式上，可借鉴这一基本理路，使立法规制的重心不再局限于保障社会公众的知悉，而是扩大为鼓励社会利用财政数据进行价值挖掘与创造。“开放+利用”的制度模式可以促进财政可持续治理从单一维度的信息获悉，向多维度的数据挖掘利用的方向发展。并且源于财政数据开放而获得的数据增值可反哺于财政可持续治理过程。例如，政府作为数据提供者可以与利用者签订协议，由后者对开放的财政数据进行加工制作，形成的增值产品或服务由政府用于财政可持续的治理实践。
2.财政数据开放的安全保障
财政数据开放的安全考量来自两个层面：一是基于公共利益保护的开放安全保障。公共利益既可作为扩大开放、增强财政透明度的有力支撑（例如在促进社会监督的意义上），亦可作为限缩开放、抑制透明度对财政可持续冲击的正当理由（例如在稳定社会预期的意义上）。财政数据的扩大开放与限缩开放，都蕴含着财政可持续的公共利益诉求。在此情况下，应当通过建立财政数据开放的类型化机制，细化公共利益考量的具体内容，形成无条件开放、有条件开放、禁止开放的分类管理模式。相对而言，与社会民生保障直接关联度高、反映财政中长期承诺与财政负担状况的财政补贴资助等数据，具有更强的开放驱动，扩大此类数据开放有利于回应社会知悉需求，克服因信息不对称产生的财政幻觉，强化财政可持续的监督约束，故可纳入开放程度更高的无条件开放，而与社会民生保障直接关联度低、反映财政宏观运行与收支平衡、更多需要在政策分析完善中加以利用的财政数据，则可在限定开放受众、确保利用者资质与安全保障能力的前提下，实行有条件开放或者暂按禁止开放数据进行管理，待具备开放条件后，再纳入有条件开放或无条件开放。适当限缩此类财政数据的开放范围，是基于此类数据开放的重心，并不在于使不特定社会公众充分知悉，而是更强调适格主体的开发利用，提升财政可持续治理的效果。从开放受众的范围来看，财政透明度虽有所降低，但理解、利用财政数据的质量得到提升，并且通过建立从不予开放、低度开放向高度开放转化的规范化渠道，有利于在扩大开放与安全保障之间达致动态平衡，实现财政可持续公共利益。
二是基于私人利益保护的开放安全保障。基于个人隐私、商业秘密等私人权益的保护对开放同样产生一定的制约效果。在立法实践中，通过设置脱敏、脱密的匿名化处置条款，避免披露个人的可识别信息，从而实现开放下的透明度治理目标与私人权益保护之间的平衡。例如，根据《美国联邦资金责任与透明化法》的规定，在开放受联邦财政资助的个人相关数据时，应当进行数字化处理以防止披露个人可识别信息。基于私人利益保护的开放安全保障，可通过嵌入匿名化操作的方式对开放过程施加一定的约束，包括规定在无条件开放下，开放主体承担匿名化处理义务；在有条件开放下，数据利用主体须遵循开放利用协议约定的不得泄密、传播、用于约定之外其他用途等安全保障义务。
