自亚里士多德始，二千多年来关于权力制约的政治学思考从未间断，其中“以权力制约权力”的“权力制衡”思想一直是其中的主流。但在我国的现实政治实践中，各级党政一把手处在权力结构的核心，同级权力的制衡和监督作用难以实质性显现，而外来的“权力制衡”理论和模式又水土不服。

对此，发挥舆论对党政一把手的监督作用便成为权力制约的重要选项。本文拟从舆论监督视角探讨现实政治实践中的一把手监督问题。

一、问题提出：监督党政一把手的现实困境

党政一把手在我国政治权力运行中处于核心位置，因而容易出现权力集中、少数人决策、权力错位、腐败高发等问题和现象。其核心在于难以形成对党政一把手的有效监督，其背后是“监督党政一把手”难以实施的诸多现实困境。

1、制度困境 。

从历史看，当前我国政治体制脱胎于革命战争年代，确立于社会主义改造时期, 具有强调“集中统一”和“指令性计划”特点。这种体制对于奠定我们今天的现代化建设的政治、经济基础曾发挥过巨大作用。但在当前的社会管理背景下，制度困境体现在：

从权力集中看，它的弊端是“一方面集决策、执行、监督于一体, 一方面又把这种权力集中于党委内部特别是‘ 一把手’， 因而在权力运作中容易产生一言堂、家长制、个人滥用权力等现象, 致使同级党委的监督难以操作”［1］。

从监督体系看，我国已经初步建立法纪监督、组织监督、群众监督和舆论监督等架构,相互也建立了联系通报制度、会商会办制度、协调会议制度,但在实际操作中往往强调保密和稳定，因而很难进行有效监督。

从现有监督内容看，基本停留在对经济问题和生活作风的监督，而经济和作风问题隐蔽较深，难以准确把控，因此，相关监督显得苍白无力。

2、机制问题。

在向执政党转型的过程中，我们党内监督趋于更加严格化和严肃化，尤其是当前的反腐倡廉已取得极大成就。但具体操作中的机制问题却仍然不同程度地存在：

首先是监督主体与监督客体在权力配置上不平衡。也就是说监督者的权力小于被监督者，造成监督者与被监督者之间的权力不对等。这造成权力集中于一把手，同级党委很难监督的问题。

其次是由于好人主义盛行，各级领导成员之间的监督流于形式。少数人对重大问题的决策权力缺乏限制，监督名存实亡。其三是现行监督制度和法制不健全。尤其是关于重大事项报告制度虽然已经建立，但一些缓报、隐瞒、欺骗现象仍然存在，例如个人收入申报核实就是难点。

此外，监督机制还存在着干部管理权限与监督权限之间的脱节。体现在纪检机关通过干部管理权很难对上级任命的“一把手”进行监督，因此容易造成“ 上级监督不着, 同级不愿监督, 下级不敢监督”［2］的现象。

3、舆论环境。

权力运行于社会舆论环境中，社会舆论环境对权力具有反制作用。在我国，舆论监督是公众以意见表达的方式对公权力的监督形式，它的本质是人民监督。但是我国特殊的历史发展阶段具有鲜明特色的舆论环境：

首先是舆论监督的着眼点。国内媒体的舆论监督讲究以稳定鼓劲和正面宣传为主，维护党、国家和人民的根本利益，其着力点在于推进社会发展和稳定；

其次是帮忙不添乱，把监督重点放群众普遍关注、政府重视并着力解决的问题上。为社会建设和发展鼓与呼，营造良好的舆论氛围，因而对于公共权力的监督主要集中在需要解决的问题上和营造舆论氛围上。这样，就在一定程度上缺乏对权力核心或者党政一把手的直接监督，社会舆论和新闻舆论只有在党政一把手出现重大违纪问题或被查处之后才能大规模介入。

4、媒体条件。

在社会主义市场经济模式下，我国的新闻传媒具有双重属性即意识形态属性和市场属性，其中党管媒体是重要特征之一。到目前，我国建立了从中央、省到地市州的主流传播体系，它们在实施新闻舆论监督中发挥了重要作用，尤其是上级媒体对下级政府或部门的监督起到了良好的促进作用。但是由于各地行政的条块分割和权力界限，在实际运作中也很难发挥出新闻舆论对地方党政一把手的监督作用。

当前技术的进步为人类行为建构了新的媒介环境。以报纸和电视为载体的官方新闻“传播时代”，开始向互联网“对话时代” 转型，新旧媒介共存生态下的权力消长，已经使舆论监督成为大众手中的利器，这为舆论监督提供了更为便利的媒体条件，有利于群众性舆论监督的开展。

二、文献分析：近年舆论监督与监督党政一把手研究状况

近年，随着党政“一把手”违法违纪案件在现实中的不断增加，提出了研究监督党政一把手问题的紧迫性。从研究文献看，近年对党政一把手监督研究文献主要有以下方面：

一是舆论对公权力的监督研究。我国新闻学界的舆论监督研究，主要是研究舆论对公权力的监督问题。

吴柳林在《舆论监督的概念由来及含义》中认为：舆论监督主要是通过新闻媒介对公共权力进行监督，因此最初研究者把舆论监督定位于传媒监督，也即传媒对各级公共权力的新闻监督［3］。

肖莎、张珍源在《简析新闻媒体对公权力的监督》中指出在新闻媒体对公权力的监督,是公权力不被滥用的重要保障。通过新闻媒体对公权力的监督和约束,把权力关进笼子里,是实现公权力在规制下运行的必要前提［4］。

包旭东在《论我国新闻舆论对公共权力的监督》中指出在我国新闻舆论监督是权力监督体系的组成部分,其重点是对权力关系、公共事务、决策全过程的监督。这是我国新闻舆论监督公共权力的独特特点［5］。

但也有人对这种监督的效果提出质疑，李延枫在《舆论监督: 概念辨析与重新认识》中指出，在我国，公民由于缺乏可直接掌握的传播手段和传播资源，只能依赖新闻媒体对国家权力及公职人员形成舆论上的监督。由于媒体资源的有限性和媒体把关人制度的存在，因而，使得作为舆论监督最终主体的公民很难实现其对舆论监督的期待［6］。

总体看，这类研究均指出我国舆论监督的重要形式是新闻监督，而监督对象主要是公共权力。这种被监督的公共权力范围较广，其中包括对党政“一把手”手中公共权力的监督。

二是监督一把手研究。

从文献分析看，监督一把手的研究主要集中在监督困境、监督机制、监督制度等方面。

首先是监督一把手的制度性困境。黄军昌、房立峰在《监督一把手是难点也重点》深入剖析了监督一把手的难点、重点和问题。指出干部群众的依附心理、人际关系的错宗复杂、监督制度的落后是其原因［7］。高新民在《对一把手监督的难点问题》中指出监督操作中的空档、体制机制的空档、干部管理权限与监督权限的脱节、监督制度的缺失是对一把手监督的难点［8］。

其次是对如何监督的研究。主要从现实政治实践切入。张健在《如何有效监督一把手的权力》中提出三种监督方式：依靠上级、同级、下级, 实施合力性监督；公开党务、政务、财务, 实施开放性监督.依据法规、党纪、规章, 实施规范性监督［9］。

三是新媒体环境下监督力量变迁的研究。

大多研究指出在传统媒体条件下，舆论监督主要通过新闻媒体进行，而随着互联网新传播技术的兴起，极大地降低了媒介使用的门槛，社会舆论很容易汇聚成更大的舆论影响力。

李延枫在《舆论监督: 概念辨析与重新认识》中指出“信息技术的更迭和创新，彻底颠覆了舆论监督的二元主体结构，公众从抽象意义上的舆论监督主体，转变为具有直接行动能力的舆论监督主体，这使得舆论监督真正回归到监督制约权力的本质属性”［10］。

王梅芳、赵高辉在《新媒体生态下的舆论监督》中也指出“以网络为代表的新型媒体带来的变革, 开启了公众表达的平台,使公众作为真正意义上作为舆论监督主体的权力得到回归”［11］。

因此, 在新的传媒环境下,“与公众积极对话、理性博弈, 共同促进问题的解决, 这才是适合当前传媒生态的理想舆论监督模式”［12］。

以上研究都不同程度对新媒体环境下的舆论监督新形态进行了分析，但整体来看，对于如何应用新传播技术进行舆论监督缺乏更深入的研究。

三、舆论对“党政一把手”监督的社会条件和可行性分析

监督“党政一把手”作为一个长期存在的问题未能有效解决，既与我国特殊发展的历史阶段有关，也与社会发展条件密切相关。当前，随着我国经济社会发展和社会主义法治建设和政治文明建设的推进，监督“党政一把手”的现实社会条件日趋成熟。

一是社会政治生态的改善。

2007年，党的十七大报告中明确提要保障公民“四权”，即知情权、参与权、表达权与监督权，强化了“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心”的共同认识。“四权”的提出是政治生态革新与社会多维监督的新序幕。

在党的十八大报告中，更强调坚持用制度管权管事管人，更明晰地提出了要保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权，同时将舆论监督与党内监督、民主监督、法律监督并列为人民监督权力的“四种监督形式”。这体现出国家对政治体制改革的重要性与紧迫性的认识。

十八大报告提出的“让人民监督权力，让权力在阳光下运行”，实际上强调了人民监督的作用。在当前政治生态不断改善、民主监督不断优化的背景下，必将对“一把手”和公权力运作的形成更强有力的制约。

二是社会舆论生态发生变迁。

传统媒体时代，舆论监督主要指公众运用舆论对政府工作人员以及社会公众人物表达看法、提出批评的一种监督形式，主要指向社会公权力和公众人物，舆论监督旨在于维护权力秩序和社会体系的完善。

而在新媒体时代，舆论生态发生根本变化，代表社会公众的舆论监督开始借助新媒体渠道“自下而上”展开，沿着“社会公众——主流媒体——政府机构”的路径不断扩大，呈现与政府、主流媒体舆论的共振，形成共同监督的景象。

因此，与传统监督相比，网络媒体主导下的舆论监督呈现出监督主体多元化、大众化，监督全天候、全方位，监督快捷高效，监督安全而廉价的优势，为社会公众提供了便捷的监督条件和有效的监督渠道。

三是新技术发展进步的推动。

网络等新媒体的出现, 打破了传统媒体垄断信息传播的权力格局,意味着一个由传播主体层面实现的真正的大众传播时代的到来,它超越了传统媒体环境下所划定的大众传播边界 ,赋予了受众更多的权利。因此,这种在传播主体层面上实现的大众传播才是真正意义的大众传播时代,极大的释放了公众的言论能量，推动公众借助多维平台发表言论、观点，继而行使舆论监督的权利。

诸如“雷政富事件”“房叔事件”“表哥事件”等社会热点均是通过网络平台发酵，形成由网民爆料、传统媒体跟进继而政府解决问题的闭环，这一方面体现了公众的监督热情与网络的赋权，另一方面也表明公权力不存在法外之地，其行使必将受到制约的社会现实。

四是舆论监督体系和制度的改善。

舆论监督既是底层言论向上层延展的过程，也是上层建筑对社会公众言论的反应、应对与引导。从社会生态的整体而言，舆论监督是社会阶层的相互影响与联动，也同样需要制度的保护与延续。

当前，党中央和政府高度重视舆论监督在民主建设中的效力，尤其注重监督体系和制度的建设：

首先，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，对领导干部特别是“一把手”明确赋权和规范用权，保证“一把手”按照法定权限和程序行使权力和履行职责。

其次是加强干部选拔工作全过程监督，全面推行干部选拔任用全程纪实制度，落实用人失察失误责任追究制度，防止考察失真和“带病提拔”。有重点地推进监督“一把手”的制度创新。

此外，不断加大党内监督力度，进一步规范执行集体领导和分工负责、述职述廉、民主生活会、谈话和诫勉等一些比较完善的党内监督制度，确保监督制度落到实处。这些制度和体系的不断完善，对于当前改善“一把手”监督问题提供了有利条件。

四、舆论对“党政一把手”监督的价值及作用

与行政监督、司法法律监督、党内监督等其他监督方式相比，舆论监督更具有灵活性、社会性、群众性特点，受“党政一把手”的制衡更少。因此，社会舆论对一把手的监督发挥着重要而积极作用。

（一）改善“绝对权力导致绝对腐败”情况

英国思想史学家阿克顿勋爵提出“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”。我国现行政治体系的权力集中，一方面可以充分调动资源做大事，另一方面在权力得不到有效监督和制衡的情况下，掌权者随意滥用，就容易形成一种绝对权力，导致腐败的发生。

要改善这种情况需要树立正确的权力观，XXX指出“马克思主义权力观，概括起来是两句话：权为民所赋，权为民所用”，指明了权力的性质和用途径。

另一方面，需要发挥群众参与舆论监督的作用。随着互联网的快速发展，群众舆论监督权力方式越来越多样化，包括网络反腐、举报反腐、实名上访、媒体报道等，极大拓宽了舆论监督主体的范围，促进了举报工作的效率。

据来自最高人民检察院举报中心的统计显示：群众举报已成为检察机关查办职务犯罪案件的主要来源。因此，运用好群众舆论监督，在当前的网络新媒体条件下，让腐败难以藏身，无处遁形，可以改善“绝对权力导致绝对腐败”情况发生。

（二）确保舆论监督从一般多数到特殊少数。

舆论监督要有正确的方向，要抓准主体，明晰本质与现象、主流与支流、多数和少数的区别。如果舆论只是监督一般多数的基层干部，不去触碰重权在握的一把手，那在实际层面上还是接触不到核心权力，做不到真正的舆论监督。一把手这类特殊少数也是官员之列，在群众眼中也是为人民服务的一员，不该因为地位的稀少而淡出监督的范围，相反因为权力的重大更应该受到舆论的关注。

过去因为时空间距，一般百姓和基层干部很难接触到一把手，也很难了解其廉政情况。当前舆论监督社会条件发生极大改善，尤其是网络舆论监督越来越无处不在、威力无穷，这使舆论监督从“基层官员”到“一把手”的平等化监督能够实现，促进了对少数、个别、甚至特殊性重要权位的监督。

（三）提升对公权力运行的舆论压力。

“确保舆论监督从一般多数到特殊少数”是舆论监督自下而上的一种推进作用，而“提升对公权力运行的舆论压力”也是舆论监督的题中应有之义。一把手已经纳入舆论监督范围且绝对权力得到有效制衡，其他官员的监督问题也就迎刃而解，公权力运行时也会考虑舆论的力量。

以“塌方式腐败”为例，权力过分集中是病根，官场圈子的利益联盟是公权力异化的结果，而权力缺乏透明化是 “塌方式腐败”的症结。舆论通过有效对一把手施加压力，实现权力透明化，推进党务公开、政务公开、官员财产公开等方面深化，使核心权力得到有效监督，才能进一步提升对公权力的舆论压力。

同时，舆论也具有宣传廉洁教育和警示作用，相比法律和行政廉洁教育方面更具有优越性。舆论监督在实际操作中会对公权力施加外在舆论压力，促进公权力使用者会产生自我约束，并形成对权力的敬畏。

（四）为建立健全党的舆论监督体系打牢基础

为防止权力滥用，我国初步建立起在党的领导下，以人大监督为主体，内部监督为基础、司法机关监督为保障、社会监督和舆论监督为辅助的立体化监督体系。

舆论监督属于体制外围的监督，在监督改革层面上，比体制改革难度更小、操作性更强、容错率更高。很多人认为舆论对基层干部的监督是舆论监督体系的基础，因为涉及干部数量多、范围广。但是如果只是监督基层干部而不触及一把手，数量再多、范围再广效果也并不理想，相反，如果监督到一把手，基层干部的监督也就迎刃而解，所以从监督效果层面来讲，舆论监督体系的基础和重点可以是对一把手的舆论监督。

综上，加强对一把手的舆论监督，打牢舆论监督体系的基础，进一步健全立体化监督体系，应是监督体系一个突破口。

（五）增强社会权力行使的能见度

舆论监督是我国民主的重要体现，它让群众能有渠道维护和保障自己的民主权利。过去，社会权力相比于立法、行政、司法等权力处于弱势，渠道的不畅通，使舆论影响范围受限。而当前由于网络渠道增加，公众能够了解更多的政府事务、社会事务和一切涉及公共利益的事务，舆论也能快速汇总，对其背后的社会权力影响越来越大。

在传统的政治运行体制和媒介环境下，社会公权力的运行被称为“密室政治”，社会能见度较低，暗箱操作不时发生。而随着国家治理现代化的推进，新闻媒体参与政治报道的增加，特别是公众的知情权、表达权、参与权、监督权等公民基本权益得到保障后，能够极大地增强社会权力行使的能见度。因此，运用舆论监督党政一把手，增强社会权力行使的能见度，是保障权力公开、公平、公正的基础。

五、舆论对党政一把手监督的方法论

对一把手的监督，既是一个理论上需要厘清的政治学问题，也是一个需要加以改善和解决的现实问题。对此，我们认为应在以下方向完善对一把手的监督。

第一、建立信息公开制度，确保决策信息透明化。

信息公开的行政实践,有助于建构一种以"透明化、公平化、参与化"为运行特征的行政文化, 建构一种以人为本、满足群众基本知情权的执政模式。对我国基层政府，建立领导决策信息的公开透明机制，一方面有助于权力在阳光下运行，另一方面有助于形成社会舆论监督条件。这必须要求改善党政决策的信息公开机制，包括组织内部的信息沟通、与外部群众的信息联系、与上下级的情报沟通机制以及对外信息传播机制。以这四种机制为信息公开提供根本保障，也才能确保决策信息呈现出公开、透明与高效。

第二、依靠各级行政监督力量，形成多种监督合力。

对政党一把手的监督除了舆论监督以外，还需要将各级行政监督的力量有效运用起来，形成多种监督合力。当前，我国各级行政条块分割，界线分明，以权力制约权力难以有效实现。这就需要从完善党内监督入手，实行各级行政的整合性监督。例如，依靠“上级、同级、下级”三方合作, 实施合力监督。上级监督的政治敏锐性和鉴别力强, 善于发现问题，能够对下级形成威慑。同级监督较为容易发现一把手工作的缺点和错误，可以及时提醒问题和制止错误苗头。下级监督则可以反映出群众的意见和看法，能够防止出现一把手对大多人的权利侵蚀。

第三、发挥各类媒体监督，形成整合性监督力量。

媒体监督是舆论监督中最为重要的一环。主流媒体在舆论监督中发挥着主导作用。主流媒体既代表党和政府的利益，也代表群众的利益，其监督具有权威性和影响力，并能产生大范围的震慑作用。网络媒体则在舆论监督中发挥着基础性作用，网络的出现打破了传统媒体垄断信息传播的权力格局，公众获得了主体意义上的自主发表言论的平台和途径。这使得舆论监督获得了来自群众和社会的力量。

第四、强化规章制度，形成规范性监督力量。

要有效预防一把手所犯下腐败等错误，还需要加强规章制度建设，从根本上预防和遏制腐败。这需要加强内、外部监督制度的建设与完善。首要是加强权力规范运行的制度建设，形成决策信息公开制度，确保实现“ 阳光行政”。其次要建立以民主集中制为核心的监督机制,既监督一把大的重大事项决策权，也要监控其财务支配权和人事管理权。其三是要建立外部监督制度。例如建立相对独立、垂直领导的纪检监督机构；强化人大监督力度；加强对“一把手”的审计监督等。

第五、加强信访监督建设，发挥群众性舆论监督力量。

信访监督是群众监督的基本途径，是群众行使民主权利的体现,也是党和政府倾听人民群众呼声、接受人民群众监督的重要途径。加强信访监督建设，实际是运用群众性力量对一把手进行监督，可以发现苗头性和倾向性问题，特别是针对一把手的群众信访，可以起到督促“一把手”实现“自省、自警、自慎、自律”，从而预防和避免权力腐败问题的发生。

(作者简介：彭剑，四川省社会科学院新闻所所长、研究员;李后强 四川省社会科学院党委书记，教授、博士生导师)