自亚里士多德始，二千多年来关于权力制约的政治学思考从未间断，其中“以权力制约权力”的“权力制衡”思想一直是其中的主流。但在我国的现实政治实践中，各级党政一把手处在权力结构的核心，同级权力的制衡和监督作用难以实质性显现，而外来的“权力制衡”理论和模式又水土不服。

对此，发挥舆论对党政一把手的监督作用便成为权力制约的重要选项。本文拟从舆论监督视角探讨现实政治实践中的一把手监督问题。

一、问题提出：监督党政一把手的现实困境

党政一把手在我国政治权力运行中处于核心位置，因而容易出现权力集中、少数人决策、权力错位、腐败高发等问题和现象。其核心在于难以形成对党政一把手的有效监督，其背后是“监督党政一把手”难以实施的诸多现实困境。

1、制度困境 。

从历史看，当前我国政治体制脱胎于革命战争年代，确立于社会主义改造时期, 具有强调“集中统一”和“指令性计划”特点。这种体制对于奠定我们今天的现代化建设的政治、经济基础曾发挥过巨大作用。但在当前的社会管理背景下，制度困境体现在：

从权力集中看，它的弊端是“一方面集决策、执行、监督于一体, 一方面又把这种权力集中于党委内部特别是‘ 一把手’， 因而在权力运作中容易产生一言堂、家长制、个人滥用权力等现象, 致使同级党委的监督难以操作”［1］。

从监督体系看，我国已经初步建立法纪监督、组织监督、群众监督和舆论监督等架构,相互也建立了联系通报制度、会商会办制度、协调会议制度,但在实际操作中往往强调保密和稳定，因而很难进行有效监督。

从现有监督内容看，基本停留在对经济问题和生活作风的监督，而经济和作风问题隐蔽较深，难以准确把控，因此，相关监督显得苍白无力。

2、机制问题。

在向执政党转型的过程中，我们党内监督趋于更加严格化和严肃化，尤其是当前的反腐倡廉已取得极大成就。但具体操作中的机制问题却仍然不同程度地存在：

首先是监督主体与监督客体在权力配置上不平衡。也就是说监督者的权力小于被监督者，造成监督者与被监督者之间的权力不对等。这造成权力集中于一把手，同级党委很难监督的问题。

其次是由于好人主义盛行，各级领导成员之间的监督流于形式。少数人对重大问题的决策权力缺乏限制，监督名存实亡。其三是现行监督制度和法制不健全。尤其是关于重大事项报告制度虽然已经建立，但一些缓报、隐瞒、欺骗现象仍然存在，例如个人收入申报核实就是难点。

此外，监督机制还存在着干部管理权限与监督权限之间的脱节。体现在纪检机关通过干部管理权很难对上级任命的“一把手”进行监督，因此容易造成“ 上级监督不着, 同级不愿监督, 下级不敢监督”［2］的现象。

3、舆论环境。

权力运行于社会舆论环境中，社会舆论环境对权力具有反制作用。在我国，舆论监督是公众以意见表达的方式对公权力的监督形式，它的本质是人民监督。但是我国特殊的历史发展阶段具有鲜明特色的舆论环境：

首先是舆论监督的着眼点。国内媒体的舆论监督讲究以稳定鼓劲和正面宣传为主，维护党、国家和人民的根本利益，其着力点在于推进社会发展和稳定；

其次是帮忙不添乱，把监督重点放群众普遍关注、政府重视并着力解决的问题上。为社会建设和发展鼓与呼，营造良好的舆论氛围，因而对于公共权力的监督主要集中在需要解决的问题上和营造舆论氛围上。这样，就在一定程度上缺乏对权力核心或者党政一把手的直接监督，社会舆论和新闻舆论只有在党政一把手出现重大违纪问题或被查处之后才能大规模介入。

4、媒体条件。

在社会主义市场经济模式下，我国的新闻传媒具有双重属性即意识形态属性和市场属性，其中党管媒体是重要特征之一。到目前，我国建立了从中央、省到地市州的主流传播体系，它们在实施新闻舆论监督中发挥了重要作用，尤其是上级媒体对下级政府或部门的监督起到了良好的促进作用。但是由于各地行政的条块分割和权力界限，在实际运作中也很难发挥出新闻舆论对地方党政一把手的监督作用。

当前技术的进步为人类行为建构了新的媒介环境。以报纸和电视为载体的官方新闻“传播时代”，开始向互联网“对话时代” 转型，新旧媒介共存生态下的权力消长，已经使舆论监督成为大众手中的利器，这为舆论监督提供了更为便利的媒体条件，有利于群众性舆论监督的开展。

二、文献分析：近年舆论监督与监督党政一把手研究状况

近年，随着党政“一把手”违法违纪案件在现实中的不断增加，提出了研究监督党政一把手问题的紧迫性。从研究文献看，近年对党政一把手监督研究文献主要有以下方面：

一是舆论对公权力的监督研究。我国新闻学界的舆论监督研究，主要是研究舆论对公权力的监督问题。

吴柳林在《舆论监督的概念由来及含义》中认为：舆论监督主要是通过新闻媒介对公共权力进行监督，因此最初研究者把舆论监督定位于传媒监督，也即传媒对各级公共权力的新闻监督［3］。

肖莎、张珍源在《简析新闻媒体对公权力的监督》中指出在新闻媒体对公权力的监督,是公权力不被滥用的重要保障。通过新闻媒体对公权力的监督和约束,把权力关进笼子里,是实现公权力在规制下运行的必要前提［4］。

包旭东在《论我国新闻舆论对公共权力的监督》中指出在我国新闻舆论监督是权力监督体系的组成部分,其重点是对权力关系、公共事务、决策全过程的监督。这是我国新闻舆论监督公共权力的独特特点［5］。

但也有人对这种监督的效果提出质疑，李延枫在《舆论监督: 概念辨析与重新认识》中指出，在我国，公民由于缺乏可直接掌握的传播手段和传播资源，只能依赖新闻媒体对国家权力及公职人员形成舆论上的监督。由于媒体资源的有限性和媒体把关人制度的存在，因而，使得作为舆论监督最终主体的公民很难实现其对舆论监督的期待［6］。

总体看，这类研究均指出我国舆论监督的重要形式是新闻监督，而监督对象主要是公共权力。这种被监督的公共权力范围较广，其中包括对党政“一把手”手中公共权力的监督。

二是监督一把手研究。

从文献分析看，监督一把手的研究主要集中在监督困境、监督机制、监督制度等方面。

首先是监督一把手的制度性困境。黄军昌、房立峰在《监督一把手是难点也重点》深入剖析了监督一把手的难点、重点和问题。指出干部群众的依附心理、人际关系的错宗复杂、监督制度的落后是其原因［7］。高新民在《对一把手监督的难点问题》中指出监督操作中的空档、体制机制的空档、干部管理权限与监督权限的脱节、监督制度的缺失是对一把手监督的难点［8］。

其次是对如何监督的研究。主要从现实政治实践切入。张健在《如何有效监督一把手的权力》中提出三种监督方式：依靠上级、同级、下级, 实施合力性监督；公开党务、政务、财务, 实施开放性监督.依据法规、党纪、规章, 实施规范性监督［9］。

三是新媒体环境下监督力量变迁的研究。

大多研究指出在传统媒体条件下，舆论监督主要通过新闻媒体进行，而随着互联网新传播技术的兴起，极大地降低了媒介使用的门槛，社会舆论很容易汇聚成更大的舆论影响力。

李延枫在《舆论监督: 概念辨析与重新认识》中指出“信息技术的更迭和创新，彻底颠覆了舆论监督的二元主体结构，公众从抽象意义上的舆论监督主体，转变为具有直接行动能力的舆论监督主体，这使得舆论监督真正回归到监督制约权力的本质属性”［10］。

王梅芳、赵高辉在《新媒体生态下的舆论监督》中也指出“以网络为代表的新型媒体带来的变革, 开启了公众表达的平台,使公众作为真正意义上作为舆论监督主体的权力得到回归”［11］。

因此, 在新的传媒环境下,“与公众积极对话、理性博弈, 共同促进问题的解决, 这才是适合当前传媒生态的理想舆论监督模式”［12］。

以上研究都不同程度对新媒体环境下的舆论监督新形态进行了分析，但整体来看，对于如何应用新传播技术进行舆论监督缺乏更深入的研究。

三、舆论对“党政一把手”监督的社会条件和可行性分析

监督“党政一把手”作为一个长期存在的问题未能有效解决，既与我国特殊发展的历史阶段有关，也与社会发展条件密切相关。当前，随着我国经济社会发展和社会主义法治建设和政治文明建设的推进，监督“党政一把手”的现实社会条件日趋成熟。

一是社会政治生态的改善。

2007年，党的十七大报告中明确提要保障公民“四权”，即知情权、参与权、表达权与监督权，强化了“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心”的共同认识。“四权”的提出是政治生态革新与社会多维监督的新序幕。

在党的十八大报告中，更强调坚持用制度管权管事管人，更明晰地提出了要保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权，同时将舆论监督与党内监督、民主监督、法律监督并列为人民监督权力的“四种监督形式”。这体现出国家对政治体制改革的重要性与紧迫性的认识。

十八大报告提出的“让人民监督权力，让权力在阳光下运行”，实际上强调了人民监督的作用。在当前政治生态不断改善、民主监督不断优化的背景下，必将对“一把手”和公权力运作的形成更强有力的制约。