中国公共行政学自主知识体系建构的逻辑起点

在中国式现代化的视野下，公共行政学自主知识体系的建构已提上日程。具体来说，公共行政学的逻辑起点在何处？如何看待“政治-行政”二分的百年争论？中国公共行政学发展至今存在哪些问题？如何建立公共行政学的自主性？文章试图厘清公共行政学这一学科的基本定位及逻辑起点，建构本土的、科学的公共行政学知识体系。（政治学人编辑部）

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“过程”与“生成”：公共行政的未来指向

任何学科的产生和发展都是时代的产物，与时代的需求和特质紧密相关。马克思就把哲学称之为“时代精神的精华”，他形象地说，“哲学家并不像蘑菇那样是从地里冒出来的，他们是自己的时代、自己的人民的产物，人民的最美好、最珍贵、最隐蔽的精髓都汇集在哲学思想里”。2022年4月，习近平总书记在中国人民大学考察时向哲学社会科学工作者提出了“建构中国自主的知识体系”的时代命题。同年出台的《国家“十四五”时期哲学社会科学发展规划》也强调，要增强我国哲学社会科学的主体性、原创性、本土化和竞争力。中国式现代化的伟大实践波澜壮阔、异彩纷呈，一方面，其中的实践形态、路径选择和成就经验急需立足本土的理论进行描述和解释，由此产生“具有中国特色、世界影响的标识性学术概念”；另一方面，这一伟大实践也为研究者和实践者们提出了大量教科书中找不到现成答案的新问题，也迫切需要人们以中国为观照、以时代为观照，运用自主的知识体系对这些问题予以分析和辨析，最终找到正确的解决方式和路径。总体来说，“从历史和现实、理论和实践的角度全面加以把握”中国式现代化的进程并将其置于中国哲学社会科学发展的中心位置，继而持续性地产出自主知识体系，是当代中国学者的重要历史责任和使命。

学科是一定科学领域或一门科学的分支，是一类相对独立的知识体系。在学科知识体系中，基础性和前提性的概念、范畴、关系被称为逻辑起点，逻辑起点往往是关于学科知识体系的质性和边界的规定。辨析和讨论逻辑起点问题，有益于提高学科知识体系的完整度和成熟度，有益于自主知识体系的建构和发展。公共行政学是适应工业时代的政府管理和公共事务治理需求而产生的一门综合性学科。从学科渊源来说，公共行政学脱胎于政治学，与政治学、管理学、社会学和法学等学科关系紧密，甚至形成相互交叉的态势；从地理渊源来说，公共行政学萌芽发展于西方国家，20世纪80年代后，为适应改革开放的时代需求，在吸收借鉴西方经典理论和研究成果的基础上，中国公共行政学得以恢复重建。因此，中国公共行政学自主知识体系的建构，既要考虑与相关学科之间的关系，也要处理一般性知识和本土性知识的关系，这就需要首先讨论学科知识体系的逻辑起点问题，并以此为基础进行知识累积和理论架构，回答时代之问、人民之问。

知识是人们在实践中所形成的对世界运动现象和规律的认识，具体表现为学科中的各种基本概念、假说、理论和思想等。知识是建构学科知识体系的基础，但并不直接等同于知识体系。从知识到知识体系，至少应具备三个重要条件。一是严密的逻辑性。知识点不是零散的、无序的，而是彼此之间有着紧密的逻辑联系，既有对表面现象的描述，也有对内在规律的揭示；既有对长时段运动变化的历史观察，也有对多空间运动特征的情境分析。二是完整的系统性。多个知识点共同构成一个有机的整体和体系，并反映出对某一类社会现象和运动的全面、深刻的理解和把握。三是内涵的独特性。构成知识体系意味着与其他学科的知识体系相区别，边界相对清晰，不会混为一谈。学科之间有交叉是很正常的情况，但作为独立的、成熟的学科，必须有自己独特的、与其他学科相区别的知识点及其内在逻辑关系，这一点非常明确。因此，作为学科的知识体系，必然内含着特定的范式，有着特定的结构和形态。

正因为逻辑性、系统性的内在规定，在这个知识大厦中，有一些基本概念、关系和范畴处于最基础的地位，是建构这一学科知识大厦的基本原点和基础，是蕴含在知识框架之内的被“默认”的共识，这些可以被视为知识体系的逻辑起点。逻辑起点是知识体系的基础，其更重要的功能是从宏观上界定了学科的基本研究对象、范畴和取向，甚至成为区别于其他学科的基本特征，进而形成特定的研究风格与旨趣。例如，政治学有着悠久的历史传统和深厚的知识积淀，但现代政治学显然有着不同于传统政治思想和学说的知识体系，其中权力与权利就是一对最基本的关系和范畴，也是讨论国家与社会、民主与法制、制度与治理等一系列问题的基础。权力及其运行是最基本的政治现象，国家、政府以及领导者的制度和非制度行为都与权力密切相关，如何认识统治者权力的来源，是区分传统政治与现代政治的重要标准之一。或者说，如果没有个体权利的保障和伸张，现代政治权力就缺乏合法性的来源，现代国家也无法建构，公共政策和公共治理也无法达成最基本的共识。虽然政治学的概念体系非常庞杂，但我们可以看到，关于“权力—权利”关系的知识生产其实贯穿在政治学学科许多重要问题的讨论之中，因此把“权力—权利”这对关系安放在学科知识的中心位置并不为过。

公共行政学知识体系的讨论同样如此。如果从美国政治学家伍德罗·威尔逊发表《行政学研究》算起，公共行政学至今已有近150年的发展历史，也形成了较为稳定的知识体系。一个基本共识是，行政学脱胎于政治学，由政治学的一个分支逐渐发展成独立的学科。为什么公共行政学能够从政治学中脱离出来呢？早期思想家的逻辑出发点是功能性分化，即所谓的“政治与行政二分”。政治与行政在功能上有着明显的区别，用古德诺的话来说，政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。正因为存在这种差异，所以需要新的学科来讨论国家意志之行的问题。威尔逊认为，政治科学是有着2000年历史的学问，而行政科学是政治科学的最新成果，行政科学的目标首先在于发现政府能够恰当地和成功地做些什么，其次在于发现政府如何以最少的金钱和精力为代价，以及以最大可能的效率来做这些恰当的事。“这就是为什么应该有一门行政科学的原因，它将力求使政府不走弯路，使政府专心处理公务减少闲杂事务，加强和纯洁政府的组织机构，为政府的尽职尽责带来美誉。”

正是基于这一起点，公共行政学开始了自身的知识生产和理论建构。经过了传统时期的发展，到20世纪20年代伦纳德·怀特时，公共行政学体系和架构基本成型。怀特不仅对行政学的研究对象和范围作了非常明确的界定，如行政学是对“市政、邦联或联邦行政的研究”，而且其《公共行政学导论》所建构的以行政环境、行政组织、行政职能、行政协调、人事行政、行政伦理、行政监督、行政法规等为主体内容的系统框架和知识体系已经相当成熟，并在很大程度上被沿用至今。检视目前国内各类行政学原理、公共行政学、行政管理学教材，基本上没有离开这个框架，并在这个基本框架上继续拓展，例如增加了行政执行、行政决策、行政发展等内容。从本质上说，这个知识体系内在的、核心的、稳定的范式就是基于政治与行政分离的公共组织管理。也就是说，将以政府为主体的公共组织和部门作为主要研究对象，围绕公共组织的运行和功能这一核心，研究这些组织在现代社会情境下的科学、高效管理，及其如何对社会公共事务进行科学、高效管理。在一百多年的发展历程中，学科研究可以分两大流派：管理流派和政策流派。前者着重强调政府对其内部人事、资源、事务的管理， 后者更侧重政府通过公共政策对公共事务的管理，当然，包括公共政策的形成过程、工具形态及其绩效评估等。

当然，西方学术界一直存在着对政治与行政二分的批评，相关问题也引发了行政学的百年争论，主要是管理主义取向与政治主义取向之间的争论，包括西蒙、沃尔多、达尔等人之间的争论等。例如，沃尔多就认为必须区分私人行政和公共行政的差别，并推重民主行政的理念和实践。他强调，效率并不是一个价值中立的概念，效率很大程度上是手段而不是目的，只有民主才是行政的目的，且只有相对于这个目的来说，效率手段的选择和使用才是有意义的。因此，他不同意将单纯的“效率”作为行政学研究的核心概念，在一个民主社会里，只有民主本身才是唯一能使权力合法化的要素。在沃尔多之后，新公共行政学、新公共服务、新公共治理等理论的发展，都在不同程度上呼应了对行政中民主、协商、参与、责任等政治价值和理念的伸张和要求。虽然像“新公共管理”运动这样的浪潮推动公共部门向私人部门学习，要求前者借鉴后者的管理经验，但关于政治价值及其实现方式的反思并未终止。罗森布鲁姆在梳理公共行政的政治途径时就总结道，政治价值不仅是建立美国政治的重要元素，也应将其贯穿到政府各个层面的运作之中，公共行政自然不能例外。行政学的百年争论史至少说明了这样三个问题。第一，行政学的学科合法性一直受到挑战，行政学学科一直在探寻共识中曲折前进。第二，这些争论的基调是和而不同，即争论并不妨碍彼此共同存在、平行发展。如果要问行政学到底是行政科学还是政治哲学，那么从学科的实际发展来看，这两者其实都存在，并行不悖。第三，这些不同理路和维度的讨论不仅催生了许多重要思想和学术作品，也对各国的政府管理改革实践产生了深远的影响。

由以上的讨论可知，政治与行政的关系正是公共行政学的发生起点，也正是在这个基础之上，公共行政学的研究对象、基本问题、学科范畴、基本理论得以建立和发展。我们所要注意的是，政治与行政的分离，对于独立的公共行政学科的建立具有重要意义，但在行政学知识体系的建构中，不能将政治的因素完全排除，这是西方公共行政学学科发展中的一个重要共识。一方面，行为主义进入行政学，产出了许多基于现代组织理论的研究领域和成果；另一方面，西方学者也一直警惕和批判公共行政的纯技术理性，反对将民主政治与理性官僚相割裂。或者说，行政学既要在“民主政治”背景下，也要在“理性官僚”体制内生存发展。事实上，管理主义和政治主义取向都产出了累累硕果。从后者来说，新公共行政、新公共服务、整体性政府、新公共治理等都是典型代表。因此，政治与行政二分，很大程度上是研究主题和旨趣的区分，并不是研究对象、方法的完全分离。在现实过程中，政治现象和行政现象也无法分离，正如有的学者所指出的，“在研究中阉割了政治因素，我们就不能准确地理解和解释现实世界中的公共行政问题”。

1982年1月，夏书章教授发表了题为“把行政学的研究提上日程是时候了”的文章，这是推动中国公共行政学恢复重建的第一声，此后中国公共行政学的建设和发展驶入快车道。在这个过程中，公共行政学的知识生产总体上适应了国家行政体制改革和政府治理现代化的时代需求，学者们对于政府机构改革、政府职能转变、公务员制度建设、服务型政府建设等重大问题都进行了深入探讨，产出了一系列原创性的成果。但如同美国公共行政学一直存在“身份危机”，中国公共行政学的发展也始终伴随着本土化反思。2006年左右，中国公共行政学呈现一派欣欣向荣景象，超过100所大学拥有MPA学位授予权，一时成为“显学”。但公共行政学仍然被认为面临着“身份危机”：研究是否得到国内学术界其他学科同行的认同？是否得到国外公共行政学同行的认同？是否得到国内公共行政实践者的认同？

有学者将行政学的本土化问题概括为八个方面：研究重心的“非中国化”、管理主义盛行、缺乏对真实世界的了解、消解了历史的公共行政研究、规范理论的贫困、研究质量存在问题、缺乏学术规范、缺乏指导实践的能力。特别是缺乏“基于中国经验，形成概念，构建本土化理论，再与西方公共行政学对话的努力”。与此相对，改革开放以后，经济学、政治学、社会学等领域的学者就中国政府运行机制、地方政府行为进行深入的田野观察，提出了一系列较有说服力和影响力的学术概念，如压力型体制、晋升竞标赛、汲取型政权/“悬浮型”政权等，用以解释中国政府运行机制的独特性及其有效性。这些学科之间还能够围绕对中国现象的解释进行理论对话，如在乡镇企业与地方政府的关系中，社会学提出“非正式社会关系资源”来与经济学的经典产权理论对话。

快20年过去了，中国行政学又取得了长足的发展。从学科角度看，全国共有超过250所MPA授权点，50所公共管理一级学科博士点。从知识生产的角度看，让人倍感欣喜的发展主要表现在四个方面。一是更加关注中国本土实践和问题。同早期引介西方的经典著作和理论不同，最近十多年来，研究中国本土问题并从中抽象、概括出自己理论的倾向越来越明显，学者们独立自主的研究也越来越多。二是研究主题更加多样化。从传统的研究机构改革、人事行政制度，到目前如火如荼的关于应急管理、数字公共治理、城乡公共治理、社会组织管理、全球治理等方面的研究，可以说研究领域得到了极大的拓展。三是研究方法的规范性有较大提升。不仅有规范研究，也有实证研究，在实证研究中不仅有量化研究，也有基于本土案例的质性研究，运用方法的能力明显提升。四是国际交流和对话更丰富。国内学者在国际公共行政、公共管理的重要期刊上发表的论文越来越多，显示出国际交流对话的能力明显提升。总体来说，40余年来，中国公共行政学与中国的行政制度变革和行政发展之间始终是相互融合交织的，中国学者在借鉴吸收西方行政学的基础上，立足中国实际，逐步形成了中国公共行政学的知识体系。这一知识体系为讨论中国政府管理问题提供了一系列基本概念、范畴和原理，对于理解和揭示中国行政现象、过程、行为及其背后的规律当然起到了重要的基础性作用，对于建立独特的与政治学、社会学相区分的学科知识体系有着重要作用。

当然，从本土化和自主知识体系建构的角度看，还存在一些不可忽视的问题。首先是在主题方面，部分成果是西方公共行政学研究议题的延伸，如代表制官僚、公共服务动机、共同生产、合作治理等。其次是在理论方面，微观层面的概念、解释框架提炼逐渐增多，但解释力、影响力较强的中观、宏观的理论与概念还较为缺乏。概念是对现象的精准描述和内在规律的概括，但较为稳定的、反映中国行政运行特征和效能的准确概念似乎还不多。再次是在体系方面，行政学的知识体系和框架基本上还是以“管理七功能”和怀特的《公共行政学导论》为主。

造成这些问题的原因当然是多方面的，但其中一个重要因素与“政治—行政”关系这个逻辑起点的界定有着密切关系。前文已述，逻辑起点是知识体系的基石，是贯穿众多学术概念和知识点的一条红线，逻辑起点往往对知识体系的建构和走向起着重要的决定性作用。在西方公共行政学的发展中，虽然初期强调政治与行政的分离，但随着时间的推移，特别是政府在现代社会治理中的作用和功能越来越显著，以及多元社会治理的实践形态不断发展，学者们对于政治主义和管理主义的倾向保持着审慎的平衡。因此我们既可以看到政治主义取向的规范性研究，如新公共行政、新公共服务和新公共治理这样的理论创新，也可以看到新公共管理运动这样的改革浪潮和基于管理主义的实践创新。但在中国语境下，由于受到管理主义的影响，学科研究反而更注重行政的独立性、功能性和管理性特征。这主要表现在以下三个方面。

第一，研究对象的简单化。虽然学者们都倾向于认为政治与行政不能绝对分开，但在具体的研究活动中，还是在政治现象和行政现象上保持着相对清晰的边界，即强调在中国情境中，行政学的主要研究对象是行政机关（及其派出机构）、事业单位等公共部门，21世纪以后由于社会领域的发展，又将社会组织等第三部门的治理也纳入进来。而与此同时，将政党、权力机关、政治协商机构、司法机关等都归于政治学的研究范畴。这一简单化的操作虽然有益于厘清学科边界，但也存在非常明显的问题，即无法深入描绘中国行政实践活动的独特面向，以及深刻揭示实践背后的运行机制和运转机理。事实上，基于中国特有的政治体制和权力结构，行政机构可能仅仅是公共管理主体的一部分。中国共产党作为领导者在中国的政治过程中发挥重要功能，本质上区别于西方意义上的政党组织，而具有国家属性，因此中国的“广义政府”的界定与西方应该有明显的差异。研究对象的简单化处理必然无法深入把握中国公共行政实践背后的关键性、决定性因素。

第二，研究主题的事效化。在政治与行政相分离的潜意识下，有的学者将公共行政的根本任务界定为执行和完成政治过程所形成的决策，以及在这个过程中的一系列工作和事务，因此公共行政学的研究主题就是如何高效地执行和完成这些工作，也就是所谓的“事效化”。其实，虽然从威尔逊开始就强调执行，但要实现威尔逊设定的行政学目标，仅仅从组织层面的技术路线是无法做到的。其原因在于，首先，“政府能够恰当地做些什么”，讨论的是政府职能的问题。这必然是一个非常复杂的情境型问题。因为不同国家的政治体制、历史传统、文化环境都不同，因此，政府职能就会千差万别。脱离这些“政治性”“经济性”的宏观情境来抽象讨论政府职能及其实现方式显然是成问题的；如果简单把某国的政府职能形式移植到其他国家，也会是一场灾难。其次，“政府如何以最少的成本和最大的效率来做事”，这是一个在各种约束条件下的管理学问题。事实上，如果政治学讨论的是谁、用什么方式来赢得权力，以及政府权力与民众权利之间的关系问题，那么公共行政学所应关注的根本性问题是：政府如何运用权力实现公共价值（公共利益）最大化。

第三，研究尺度的模糊化。中国是一个超大型社会和超大规模国家，同时处在快速转型发展之中，这意味着不仅区域之间的差异性巨大，就是不同层级和尺度的行政活动也有着极为不同的特点和规律，如果不注重研究尺度的区分和把握，就会造成彼此混淆的局面。应该说，这种尺度上的差异在西方国家也是存在的，例如在美国联邦制度之下，联邦政府、州政府和地方政府的行政过程有着不同的特点，特别是城市经理制与传统科层体制区别明显。但由于行政机构职能的有限性，这些差异对公共治理形态的塑造和影响非常有限。与此不同，在中国的具体情境之下，中央政府、省市政府以及基层政府的行政过程在许多方面有着非常明显的差异，特别是在基层社会空间的公共治理过程中，治理主体、行动网络、相互关系、行为选择都有着非常鲜明的中国特色。虽然中国实行的是民主集中制，但地方政府尤其是基层政府同中央政府有着非常不同的行为模式，在政策执行过程中有着大量非制度化和情境化的操作空间，理解和把握这些特点往往成为解读中国公共行政制度优势和治理效能的密钥。

在这样的情况下，简单移用或套用西方公共行政学理论往往会出现“削足适履”“淮橘为枳”等问题。以十多年来西方较为流行的网络治理理论为例。网络治理往往被视为官僚治理范式的替代性理论和方案出现。不同于传统的等级明晰、程序严谨和制度刚性的运行机制，网络被认为更加灵活、多元、富有弹性和效率，且能整合多方资源。但事实上，在治理实践中，网络范式同样面临着与其非常灵活、自组织和非正式性相关的挑战。网络治理也会失灵，如交易成本较高、需求相互冲突、缺乏责任制度，以及共识难以建立等问题。因此，不同情境中的“元治理”及其能力通常就显得非常重要，而“元治理”往往与政治制度、权力结构紧密相关。在中国的政府治理过程中，如果脱离中国共产党所建构的基本政治制度这一“元制度”，网络治理的基本框架和架构就缺乏制度性保障，所谓的行政效率和绩效也就无从谈起。

从国家理解行政是公共行政学的知识传统和精神传承。在沃尔多开创的传统看来，现代国家既是民主精神的历史产物，也是民主价值的实现工具，因此公共行政不能为了寻求效率而仅仅关心技术和科学问题。脱离国家等政治问题根本就无法正确理解和把握公平、公正、民主等社会价值，自然也就无法准确校正公共行政实践的前进方向。

党的二十大概括提出并深入阐释了中国式现代化理论，这是新时代党的重大理论创新，也是发展中国家走向现代化的路径选择和战略方案。中国式现代化既是近代以来中国人民实现民族复兴的历史进程，也是国家治理体系和能力实践的性质规定。中国式现代化不仅为中国公共行政的具体实践提供了最基本的物质基础，也为其设置了最重要的价值导向、制度基础和实践规范。此外，公共行政的实践也是在中国式现代化的进程中依次展开的，为中国式现代化的进程提供了重要支撑，本身也成为中国式现代化的重要组成部分。因此，把公共行政及其学科研究放在中国式现代化的基本背景下考察是知识生产的最基本前提。

如果说现代国家建构是后发社会推进现代化建设的起点，那么公共治理体系的型塑与优化就是这个起点的题中应有之义。因为国家意志的有效贯彻执行离不开以政府为主导的公共治理体系的高效运转；同时，社会需求的表达和社会资源的整合也离不开多元社会主体的有序化参与。因此，公共治理体系就不仅包括政府组织系统，事实上也包括国家权威围绕公共服务和公共事务管理所建构起来的治理网络。那么，单纯以行政机构为研究对象就无法全面理解中国公共行政的丰富形态和结构，也无法理解这个治理网络运行的内在机理。另外，简单的事效主义倾向也不能完全覆盖中国情境中公共行政的实践形态和价值取向，因为中国式现代化的过程并不是一个效率优先和至上的简单过程。最后，用一个范式或模式来透视宏观、中观和微观层面的公共行政实践，必然忽视了极为丰富多彩的行为差异，也就无法把握中国式现代化的复合性、复线性特征。

通过中国式现代化理解公共行政是中国自主知识体系建构的逻辑起点。也就是说，我们必须在中国式现代化的统一体系内，整合传统的“政治—行政”的双重学科维度，综合“国家—地方—基层”的多层级平面视角，依照“制度—行为—绩效”的分析框架，立足中国土壤和实践，讨论公共治理体系建构与运行的内在规律，回答时代之问、中国之问。对中国公共行政学来说，学科发展的自主性主要体现在三个方面：一是在学术层面，需要联系中国实际而不是站在西方教科书的立场上讲行政学，这就要求研究者们能够真正认识中国行政的环境、制度、过程和行为，有着较强的中国本土的问题意识，并基于扎实的研究凝练概括能够解释中国现象（中国之治）的理论；二是在实践层面，以行政学的研究服务于中国政府治理和国家治理，服务于中国政府的改革和建设；三是在国际层面，文明互鉴，以中国本土性知识和理论与国际学术界进行对话、交流。事实上，从角度和旨趣来看，有四种不同的比较研究取向：站在西方看西方，这就是传统的行政学理论发生，包括威尔逊认为行政学是从德国借鉴到美国；站在西方看中国，这是西方学者的比较行政学，包括里格斯的行政生态理论，以及他提出的棱柱形行政模式等；站在中国看西方，这是改革开放初期对西方行政学的学习和译介；站在中国看中国，这正是我们要建构的自主知识体系。当然，自主知识体系并不是自说自话，更不是夜郎自大，“站在中国看中国”的目的不仅在于更好地认识中国，也在于同“站在西方看西方”的西方理论和“站在西方看中国”的比较视野进行对话交流，在文明互鉴中推动中国公共行政的本土实践。

在建构行政学自主知识体系的过程中，必须基于中国式现代化这个最大的政治，把握和界定政治与行政的关系问题，并在此基础上进行判别、筛选、建构，这里包括五个方面的主要内容。

第一，更加注重历史源流。中国式现代化既是发展目标也是历史进程，历史的逻辑和逻辑的历史在这里是重叠和交织的。在一定意义上说，任何一个现代国家的建构与发展都建立在其民族与历史传统之上。就如同不能隔断流水一样，一个民族和国家也不可能切断与历史的联系。中国自古就有“天下为公”“天下大同”的社会理想，以及“民为邦本”“为政以德”的治理思想，这些中华优秀传统文化同中国式现代化的核心要素有着较为强烈的兼容性和契合性，与“以人民为中心”的价值精神有着内在关联。除此之外，包括行政制度、行政方式乃至行政组织在内的政治生活都有着一定的历史延续性和传承性。习近平总书记强调：“一个国家的治理体系和治理能力是与这个国家的历史传承和文化传统密切相关的。解决中国的问题只能在中国大地上探寻适合自己的道路和方法。”在历史发展中把握中国政府形态、功能及其运行的特征，尊重历史传统而不是割裂传统，在历史流变中获取对现实的解释，是从事当代中国公共治理研究要兼顾的一个重要面向。

第二，更加秉持开阔视野。正因为需要在中国式现代化的进程和情境中思考公共行政的功能、定位和运行机制，所以不能将西方情境中权力分立制度和简约化的做法照搬过来，将行政学研究对象局限于机构（组织）、行为、政策层面。这种简化的处理方式凸显了行政的效率和管理主义取向，却往往忽视了中国情境中更为重要的政治和社会属性。为了更好地解释组织的功能和个体的行为，需要将行政组织和行政行为放在更大的政治、社会背景之中考察。例如，有学者在讨论国家和社会关系这个基本范畴时就提出，中西政党虽然都有着连接社会与国家的功能，但中西社会之间存在结构性的差异，西方政党是市民社会的组成部分，而中国共产党的位置在国家中事实上构成了公权力的组成部分，因此需要“将政党带进来”，将国家与社会关系二分法发展为政党、政府与社会关系三分法，原先国家与社会的单维关系也应同步拓展为三维关系。又如，在讨论国家的应急管理活动时，人们倾向于将之归为以行政机关为主体的政府职能范畴，强调基于预案和机构的标准化、制度化科层结构。但在实践中我们非常容易观察到中国共产党的重要领导作用，这个作用并不仅仅局限于重大应急决策，事实上还涉及价值定位、组织弹性和社会动员等方面。某种意义上说，这甚至可以被视为中国特色应急管理体系的核心特征之一。也正因为如此，笔者基于疫情防控的实践提出了“双层应急体制”概念以描绘现象和解释其背后的效力逻辑。