地方政府何以实现技术嵌入性制度创新
——以海绵城市实践为例
刘珺 樊博
作者简介:
[1]
刘珺，上海交通大学国际与公共事务学院博士生；[2]樊博 ，上海交通大学国际与公共事务学院 / 应急管理学院教授。
文章来源：
《中国行政管理》2024年第3期，已在中国知网上线，感谢读者推荐，同时也感谢作者同意授权转载。
发表时间：
2024/3/25
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摘要：
尽管“技术-制度”协同演变这一主题一直被反复强调，但已有研究大多关注制度逻辑对技术创新方向和速度的影响，而反过来讨论支持新兴技术推广的制度创新的实证文献并不多。本文基于制度创业理论文献，以海绵城市实践为例，采用主题分析法挖掘2.5千余份政府官方报告以及21万余字访谈语料数据，构建城市治理中地方政府制度创新理论模型，阐述地方政府制度创新的组织场域特征以及合法性获取机制，并归纳出新兴技术引致的新兴场域中制度创新的特有机制。本文深化了中国治理情境下地方政府制度创新的中层理论，并且拓展了具有技术嵌入特征的制度创新的作用机制，丰富了对于城市治理中“技术-制度”的协同作用的理论解释。
关键词：
制度创新;技术嵌入;城市治理;海绵城市;
一、问题提出
城市治理领域面临气候变化和环境治理等城市可持续发展“棘手问题”（Wicked problem）的挑战。广泛的科学知识和专业技术往往是应对棘手问题的必要条件。[1]研究发现，气候治理相关的城市实验集中在建筑环境、能源和水基础设施领域，并且侧重于技术形式而非社会形式的创新。[2]然而，城市治理中新兴技术的引入并不容易，一项新兴技术对传统技术的取代会遭到既得利益者的反对，政府部门需要动员和整合其资源转变既有制度或创造新的制度，以推广新兴技术的应用。制度创新是新兴技术得以采纳与推广的重要支撑。制度（Institution）在这里被解释为“描述组织现实的规则、规范和信念”。[3]制度创新指代制度安排的有目的地改变，以便实现更高效和更具适应性的城市治理。[4]鉴于制度创新概念建构在抽象层面上，在具体的研究中，各学者基于不同案例情境所阐释的制度创新现象并不相同。制度创新的对象既可以是平台经济或数字治理等新兴场域中法律法规、规范文件的修订；[5]也可以是特定行业中技术标准的制定与推广；[6]还可以是实践层面上的一项新兴技术的“制度化”，将专业化的技术活动嵌入到现有实践中。[7]本文中制度创新是指在城市治理领域围绕地方政府负责的特定议题（例如水、健康、基础设施、空间规划）建立的具体的制度安排的调整，包括法律法规、政策工具、技术标准等方面的变化。[4]
地方政府如何推动制度创新是一个具有典型性与普适性的研究议题。地方政府所处的制度创新的组织场域（Organizational Field）特征，以及地方政府在组织场域中的合法性获取机制构成了解释制度创新的重要研究视角。一方面，组织场域作为聚合在一起的组织构成的被认可的制度领域，[9]是制度研究中的重要分析单位。已有制度研究关注了个体、组织等因素对制度安排的影响，[10]但组织问题的研究不能局限于组织本身，还必须考虑到组织所嵌入的环境和网络关系，也就是制度创新者所在的组织场域的影响。虽然也有研究着手政治、环境等外部因素对于制度安排的影响，[11]但现有研究主要是基于西方发达经济体的组织场域，而对中国这样具有强政府特征的新兴经济体的组织场域的研究较少。当考虑中国独特治理情境和技术变革引致的新兴场域特征的双重影响时，此种不足更为明显。
另一方面，合法性获取机制解释了地方政府制度创新的行为逻辑。由于城市治理并非简单遵循效率逻辑，安全、韧性、可持续性、社会公平等社会期望目标也塑造着城市治理行为。[12]这意味着城市治理领域的制度创新要跳出效率逻辑的思维局限，更加注重合法性因素的影响。本文对于合法性的理解遵循“一种普遍性感知或假设”，[13]它反映了社会群体对组织的认可程度。具体到城市治理领域地方政府制度创新行为，合法性被界定为地方政府及其治理行为被上级政府和社会公众所认可的程度。[14]也就是说，地方政府在推进适应新兴技术的制度创新过程中，除了技术本身效率的考量之外，还需要获得上级政府的授权和认可，以及获得社会公众的支持和信任。
更进一步，在城市治理中制度对于新兴技术的适应，体现了制度创新的“技术嵌入性”。“嵌入”（Embedded）这一概念延续波兰尼等学者的定义，关注对象聚焦于组织制度与其所在场域间的互动关系。制度创新的技术嵌入性主要体现在三个方面。一是动机层面，新兴技术的出现为制度创新提供了机会。新兴技术作为外部压力可能会干扰社会构建的共识，引发对于现行制度有效性的质疑，从而促进制度创新。[15]二是过程层面，技术理性贯穿了制度创新的始终。面对技术环境不确定性，地方政府需要对于技术愿景进行战略选择，形成关于技术本身的理解。技术采纳是制度创新的先决条件，制度创新与对技术的理解和认知息息相关。三是结果层面，制度创新需要技术标准支撑，需要通过制定技术标准将技术属性直接构建到制度安排中。
结合地方政府适应新兴技术的制度创新的现实需求，本文聚焦技术嵌入性制度创新，讨论地方政府是如何针对城市治理中的特定议题推动制度创新的。组织研究中的制度创业理论强调处于特定组织场域的行动者的制度安排的合法性获取机制，[16]对于上述问题有一定的解释力。在这个背景之下，两个具有理论和实践意义的研究问题是：第一，地方政府制度创新的组织场域特征以及合法性获取机制是什么？第二，地方政府技术嵌入性制度创新的特有作用机制是什么？在国内针对制度创新缺乏深入的经验研究而国际研究发现存在情境差异，本文以海绵城市实践为例，立足于中国城市治理实践，以中国经验来构建事实，以此为基础试图丰富和拓展中国情境下城市治理领域制度创新的中层理论。本文使用的所有数据均来源于中央和地方政府政务公开网站、深度访谈和统计年鉴资料，一手访谈数据和二手客观数据形成三角验证，确保信度与效度。
二、理论基础
（一）解析制度研究的理论视角
综述现有文献，解析制度研究的理论视角可以分为制度适应（Institutional Adaptation）、制度扩散（Institutional Diffusion） 、制度设计（Institutional Design）和制度创业（Institutional Entrepreneurship）等四个模型（见表1）。[17][18]制度适应模型来源于组织社会学文献，关注制度环境对组织行为的约束及其作用机制，能够解释组织为何以及如何适应制度环境并采用相似的制度。具体而言，个体、组织行动者主动或被动适应制度环境，受到制度环境的规制性压力、规范性压力和文化认知性压力的影响，采用同构制度安排以实现组织的合法性。制度扩散模型解释了特定制度安排为何以及如何被选择和保留。暴露在相同制度环境中的组织，对稀缺资源的竞争迫使组织行动者模仿和遵守合法的制度惯例，制度设计模型解释了个体行动者为实现其目标而参与创建或修改制度安排的意向行为。个体行动者创建新的制度规则，并通过改变参与者的权利、义务或角色来约束他们。制度创业模型解释了“嵌入能动性悖论（Paradox of embedded agency）”，即如果行动者已嵌入到某个组织场域之中，并且服从于那些建构其认知的规制和规范，那么又如何产生新的制度设想，进而动员其他行动主体共同推进制度创新。
表1 制度研究相关理论模型
资料来源：DiMaggio PJ. Interest and Agency in Institutional Theory. Institut ional Patterns and Organizations , 1988:3-21 ; Ha rgrave T J, Van de Ven A H. A Collective Action Model of Institutional Innovation.Academy of Management Review, 2006,31(4):864-888.
以上制度研究的理论解释可以分为再生产视角和建构视角。再生产视角下的制度适应和制度扩散模型强调制度安排如何改变行动者，能够解释制度同构，但不能解释行动者为适应新兴技术所做的创造性的制度调整。建构视角下的制度设计和制度创业模型强调行动者如何改变制度安排，行动者的能动性是行动的基础。国内已有制度研究文献多聚焦制度设计与制度扩散过程。[19][20]但是，在具有不确定性特征的新兴技术新兴场域中，制度创新不依赖于中央层面的制度设计和地方层面的制度扩散，而是地方政府在组织场域中获得其他利益相关者认可进而获取合法性的结果，制度创业模型比制度设计模型更加适用于本问题。一方面，制度创业理论研究以组织场域为基本分析单元，超越了个体或组织行动者能动性的层面，搭建了一座连接宏观制度结构和微观能动行为的桥梁。另一方面，制度创业理论为合法性获取机制提供了理论解释，[21]通过细分组织场域中的异质性受众形成不同受众的合法性判断。目前制度创业理论已经在公共管理领域有一定的研究积累。[22][23]
（二）地方政府制度创业的理论解释
城市治理中新兴技术的引入构建了新兴场域，在这一场域中，既有制度已不适应新兴技术，需要形成新的制度安排以获取合法性，确定的合法性有助于新兴技术的推广。[24]本文聚焦城市治理中的特定议题，所讨论的合法性是一种“情境合法性”（Situational legitimacy),[25]也就是已经享有组织合法性的地方政府，在开展具体公共行政实践过程中需要争取到具体情境中的受众的认可与支持。没有受众的认可，制度就很难落地执行。
本文在制度创业理论视角下探讨地方政府在新兴技术引致的新兴场域中是如何获得行政实践的合法性的。一方面，从制度创业理论的受众视角合法性获取的机制解释出发，地方政府制度创新需要获得上级政府的授权和认可；同时，也需要获得社会公众的支持和信任。另一方面，结合公共行政实践的合法性内涵，过程合法性和绩效合法性可以帮助理解地方政府制度创新过程中被创造或改造的制度规则是如何获得合法性的，[26]前者通过社会公众对于行政过程的参与和监督获得；后者通过公共产品和公共服务效率和质量的供给体现。综合以上两个方面，地方政府制度创新要获得合法性，既需要获得中央政府认可的绩效合法性；也需要获得社会公众认可的过程合法性。
具体而言，地方政府需要通过技术理性和技术实践获得中央政府的认可，进而获取绩效合法性。公共行政实践的指令可以被区分为两种——规则和目标。规则指地方政府处理某类公共事务，不需要借助任何中介；目标则要求实现一个设定的状态或实现价值的最大化，需要考虑可选方案对既定目标的影响并选择一种最有利于既定目标实现的方案。[27]如果上级政府提供了明确的规则，那么行政与法律的一致性就可以直接带来合法化；如果上级政府设定了某个目标，而这一目标需要借助于通过专业经验积累起来的“知识”而得以界定和实现的话，“专家知识”就可以提供科学和理性的方案。[27]实施基于“专家知识”和技术理性的技术方案，技术实践所展示的良好的绩效结果是获得中央政府认可的条件，是行政实践合法化的主要资源。[29]
与此同时，地方政府需要通过公众参与获得社会公众的认可，进而获取过程合法性。因为公共利益、公共福利等目标在现实中如果通过“外在的”标准，例如传统依法行政模式中的“立法指令”或专家理性模式中的“客观标准”等，可能无法为现代国家中的行政活动提供充分有效的合法化资源，有必要考虑行政合法化的另一条进路，那就是将行政过程视为一种“政治过程”。通过参与这一民主化过程而使行政的结果具有正当性意义上的合法性。对于行政立法和行政决策来说，包括听证会、协商、座谈、公众评论等在内的公众参与形式，可以在社会心理意义上提供过程合法性。
三、海绵城市案例分析
（一）案例选取
本文之所以选择海绵城市实践为研究对象，主要是基于典型性的考量。首先，海绵城市实践能够代表中国城市治理情境下的地方政府制度创新。尽管海绵城市倡议最初是由中央政府提出的，但是中央政府针对这一议题并未做出自上而下统一的制度设计。鉴于技术环境的不确定性，海绵城市制度创新依赖于地方政府自下而上差异化的实践探索。其次，海绵城市实践能够代表技术变革引致的制度创新新兴场域。海绵城市实践是一类具有技术嵌入特征的公共事务。这类公共事务本身和治理过程中都体现了技术理性的重要性。在这一新兴场域中，尚未形成一致的规制与规范，具有制度创新的可能性。再次，海绵城市实践能够提供中央、地方与社会之间的关系构成的组织场域中地方政府制度创新的事实性解释。央地关系与政社关系构成地方政府制度创新的组织场域，地方政府制度创新需要获得来自中央政府的支持和授权，以及来自社会公众的认可和信任。
（二）案例描述
1. 海绵城市实践的背景与推进
海绵城市倡议的提出是为了应对城市内涝风险。随着气候变化造成降水频率、强度和影响范围的增加，以及我国快速城镇化和城市开发建设带来的城市下垫面过度硬化，水的自然循环和渗透调蓄过程被切断，暴雨后积水超过市政基础设施管网的排水能力，我国城市内涝风险加剧。为此，2013年中央城镇化工作会议首次提出要建设海绵城市。海绵城市旨在通过韧性基础设施技术（绿色-蓝色-灰色混合基础设施）取代传统的灰色基础设施技术，以更可持续的方式应对气候变化和城市洪涝风险。传统的雨水管理依赖于由混凝土材料建造的排水基础设施以实现快速排水。然而，基于水文可靠性的灰色基础设施实践受到批评，因为它们可能无法应对气候变化的不确定性和系统的非平稳性。[30]韧性基础设施是灰色、绿色和蓝色基础设施的混合体，将灰色基础设施的可靠性与绿蓝基础设施的可持续性相结合。常见的绿蓝基础设施包括绿色屋顶、下凹绿地、透水路面、雨水湿地、河流湖泊和其他生态措施。
尽管海绵城市倡议体现了城市可持续转型愿景，但是在城市建设中真正引入这一新兴技术并不容易。国务院办公厅于2015年印发《关于推进海绵城市建设的指导意见》（国办发〔2015〕75号），这成为中国海绵城市建设的纲领性文件，该文件提出“将70%的降雨就地消纳和利用”的目标。之后，财政部、住建部和水利部于2015年、2016年选择30个试点城市，对其进行为期三年的技术指导、资金支持和监督评估，并于2019年完成对全部试点城市的考核。其他未被选为试点的城市，也需要同步推进海绵城市建设，并按照海绵城市建设绩效评价与考核指标做好自评。由此，各地方政府开始开展大规模的海绵城市技术实践和建设实践。
2. 海绵城市制度创新的过程与结果
地方政府针对海绵城市这一议题的制度创新呈现阶段化特征。起初，海绵城市制度创新主要是为了保证试点区域、试点期间的海绵城市项目能够科学编制规划方案并严格实施规划。这一阶段地方政府以“管理规定（暂行）”“管理办法（试行）”等方式对于海绵城市建设项目流程进行规范化和制度化。伴随海绵城市建设的推进，地方政府意识到单纯依赖公共财政支出推动海绵基础设施新建或改造是不可持续的，为了能够在更大的区域开展海绵城市建设，需要让更多的主体参与进来。只有将海绵城市的技术要求嵌入土地开发制度，才能形成长效机制，以确保所有业主在土地开发过程中都会落实海绵城市建设要求。由此，地方政府提出了“管理条例”、“管理办法”“管理规定”。
海绵城市制度创新的结果通过地方立法、地方规章和部门规章等形式呈现，海绵城市相关制度安排纳入这些制度文件。海绵城市制度类型包括针对绿色基础设施的规划管理、土地出让、设计审查、建设管控、项目验收等制度安排，以及针对蓝色基础设施的排水许可、河长制、湖长制等制度安排，此外还包括组织调整、绩效考核、资金激励等管理制度（见表2）。
表2 海绵城市制度创新类型与具体内容
资料来源：根据地方政府海绵城市相关制度文件内容自制。
四、研究方法与模型建构
（一）研究方法
本文需要透过观察地方政府的行为，以理解其制度创新的组织场域特征与合法性获取机制。考虑到中宏观背景下难以直接采集公共部门行动者的行为数据，通过政府公开报告和质性访谈所呈现的文本内容，可以在一定程度上客观反映出地方政府制度创新的过程。主题分析法（Thematic Analysis）为打开政府制度创新黑箱提供了可能性。主题分析法是一种识别、分析、组织、描述和报告数据集中发现的主题的定性研究方法，[31]因其高度灵活性和易于实施性，在质性研究领域被广泛应用。本文通过质性访谈和官方报告收集来获取质性资料，采用主题分析法，在循环往复的归纳、演绎和溯因过程中探究地方政府制度创新的合法性获取作用机理，进而构建理论模型。具体研究流程包括问题界定、文献回顾与案例选择、资料收集、编码分析与主题确定、理论构建和理论阐释六个步骤（见图1）。首先，基于现实问题和相关文献界定研究问题。第二，在提出研究问题后，收集理论文献和案例资料，理论文献为演绎主题提供分析素材，案例资料为归纳主题提供研究对象。第三，本文通过质性访谈获取一手经验资料，并通过收集官方报告获得二手资料。第四，本文依据主题分析法的分析步骤，采用Nvivo 11定性分析软件对收集的经验资料进行初始编码、搜索主题、回顾主题和命名主题，整个过程以归纳分析为主，其中在搜索主题过程中纳入基于理论文献资料演绎推导的先验主题，并在编码过程中进行持续反复和递归比较。第五，在数据分析结果的基础上进一步整合模型，构建能够解释地方政府制度创新的理论模型。第六，阐释理论模型，并提出结论启示。
图1 研究流程图
（二）数据收集
为了提高建构效度，本文采用了多源数据，并归纳为主资料和三角资料两大类别（见表3）。主资料为政府公开报告与质性访谈。政府公开报告能够概括性刻画各城市地方政府制度创新的过程与结果，质性访谈可以为解释地方政府制度创新的影响机制提供更加微观和细致的实证依据。三角资料包括统计年鉴数据资料、重要会议和培训等二手资料。综合这些资料建立案例资料库，形成可供开放式编码的素材。
表3 资料来源及类型表
数据收集过程如下。一是政府公开报告资料主要来自中央部委和各地方政府开放数据网站，以标题中含有“海绵城市”这一关键词为搜索条件，以2013年至2022年为时间范围，进行精确检索，筛选出行政规章、规划文本、技术标准、会议纪要等文件，删减报纸报道和具体项目流转文件。最终收集中央部委官方报告22份，地方政府官方报告2518份，共计40余万字。官方报告的内容分析需要高度标准化的信息处理，以提供易于比较的结构化数据。二是质性访谈语料。本文的访谈对象是来自12个海绵试点城市的18名受访者，包括参与一线海绵城市建设实践的政府部门（住建或水务部门）公务员，从事海绵城市规划设计和驻场施工指导的城市规划师和市政工程师，以及相关建设施工单位负责人。受访者的工作任务基本可以覆盖海绵城市实践的规划、建设与管理全过程，保证了访谈内容的准确性与深入性。访谈采取电话一对一访谈形式，累计13个小时，转译文字共计21万余字。基于对参与者无害与匿名的原则，访谈内容中出现的部分地名、机构名称及人名作匿名的编码处理。为了提高经验资料收集的完整性与可靠性，本章节还纳入其他资料，统计年鉴数据来自官方统计网站，重要会议与培训来自公开网络资料。
（三）模型建构
本文在制度创业理论的基础上，采用主题分析法，重点关注地方政府制度创新的组织场域特征和合法性获取机制，进而构建理论模型。将主题分为以下三类用以发现和建立相互之间的联系：（1）条件，即形成被研究现象的环境或情境；（2）行动，即研究对象对主体、事件或问题的常规性或策略性反应；（3）结果，即行动的后果。主题与初始编码对照表如表4所示。
表4 典型主题与初始编码对照表
基于主题分析，明确制度创新结果涵盖技术标准、管理制度（部门规章、地方规章）和地方立法三个层面；推断出地方政府制度创新合法性获取的两个机制，即央地关系视角下地方政府制度创新的政策试验机制，以及政社关系视角下地方政府制度创新的声誉管理机制。并且，将技术声誉在海绵城市建设场景中细分为技术声誉储备和技术声誉竞争两个维度，归纳知识生产、资源动员和技术不确定性等主题概念。在以上分析的基础上，进一步确认典型主题，并提炼典型主题的概念解释（见表5），为后续海绵城市制度创新的实现机制模型作铺垫。
表5 典型主题概念解释表
本文通过描述现象的“故事线”在主题之间建立起系统的关联，最终归纳出地方政府制度创新的实现机制模型（见图2）。地方政府是制度创新的主体，央地关系与政社关系共同构成了制度创新的组织场域。一方面，地方政府通过政策试验机制证实技术实践的有效性，进而获取中央政府的认可和绩效合法性。政策试验使得各城市地方政府得以开展一定规模的海绵城市技术实践，良好的技术实践绩效是地方政府推动制度创新的前提和获得合法性的基础。同时，地方政府所拥有的包括知识生产和资源动员在内的组织能力对于这一过程起到调节作用。另一方面，地方政府通过技术声誉管理机制，获取社会公众的认可和过程合法性。地方政府针对海绵城市这一议题进行技术声誉管理，以更好地尊重社会公众的意见建议和声誉期望。技术声誉竞争对于制度创新有积极作用，技术声誉储备和感知技术不确定性对这一过程起到调节作用。
图2 地方政府制度创新的实现机制模型
（四）信度、效度与理论饱和度
本章节主要通过数据收集三角测量和研究人员三角测量方法来保证研究信度与效度：一是多种来源的数据集信息可以相互佐证，最大程度刻画和追踪现实过程；二是由不同的编码员对文本和编码检查和确定，有争议的部分协商讨论解决，以保证编码具有可重复性。下面以数据收集三角测量为例展开说明。当分析各城市地方政府制度创新结果的时候，“海绵城市建设管理办法”等政府公开报告中关于制度安排的描述是非常重要的证据，但该制度文件不能反映其在制度实施过程中的严格程度。此时，质性访谈和一些二手评估资料可以为此提供补充信息和侧面验证。
为验证理论饱和度，本文事先随机保留10个城市的文本资料与3个受访者的语料数据，并采用相同的操作流程对其进行编码与分析，发现并未出现新的主题；同时，笔者将研究结果反馈给三位海绵城市领域的专家和参与者，通过同行汇报和讨论，校核原始数据的发现与解释，他们的看法总体与笔者一致。由此可以认为，本文形成的理论模型的理论饱和度较好。
五、地方政府制度创新的
行动逻辑与影响机制
（一）地方政府制度创新的组织场域特征
传统的城市治理反映了权威治理主体基于行政区划边界的科层治理职责。现代社会和城镇化的加速转型改变了宏观的治理环境，社会公众对城市转型发展和美好生活的利益诉求拓展了治理空间，形成具有共同意义的组织共同体——场域。场域建构的首要条件在于时空边界以及议题边界的确立。议题界定了场域是什么主体的场域。在海绵城市案例中，地方政府是主要的行动者，中央政府的倡议对其起到高位指导推动的作用，社会公众的利益诉求表达对其起到激励监督的作用。
地方政府针对海绵城市议题的制度创新具有以下场域特征。一是该场域具有中心组织，且场域资源由中心组织控制，即地方政府；二是该场域内各行动主体之间的关系并不完全松散，存在稳定的组织关系，包括中央政府对于地方政府的高位指导推动，以及社会公众对于地方政府的利益诉求表达；三是该场域是由于新兴技术引入形成的，是一个新兴场域，尚未形成一致的规制与规范。
地方政府之所以能够成为行动者，是由于其处于城市治理场域的中心位置，具有足够的动机与资源推动制度创新。第一，地方政府有明确的制度创新动机。地方政府在海绵城市建设过程中意识到单纯依赖公共财政支出推动海绵基础设施新建或改造是不可持续的，要将海绵城市的技术要求嵌入土地开发制度，以确保所有业主在土地开发过程中都会落实海绵基础设施建设要求。第二，资源是制度创新成功与否的关键决定因素，拥有充足资源的组织才会更加倾向于投入创新活动。制度创新过程是一个资源动员过程，这些资源都有助于地方政府制度创新的成功。
（二）地方政府制度创新的合法性获取机制
1. 央地关系视角下地方政府制度创新的政策试验机制
政策试验是地方政府制度创新的重要工具，是中央政府指导下地方政府制度创新的主要路径机制。鉴于中国区域发展的差异大，各种制度和政策实施面临的环境差异较大，我国纵向治理带有渐进式实验主义的特点，[32]很多做法需要借助持续的试验、学习，以探索有效的实现路径。面对城市治理中的特定议题，中央政府的倡议更多是一个目标框架，往往不会率先制定自上而下的制度与规则，取而代之的是地方政府自下而上的试验与探索，整体呈现出一种实用主义或结果主义的导向特点，强调治理的有效性。在缺乏明确的城市转型治理的政策框架的前提下，地方政府的技术实践和制度创新需要自下而上的试验。
地方政府通过政策试验机制回应中央政府的海绵城市倡议，验证技术实践的有效性，进而获取中央政府的认可，这是绩效合法性的获取过程。地方政府在政策试验中通过公共财政开展大规模的技术测试和建设实践，在此基础上进行海绵城市技术实践的绩效评价，良好的实践绩效是地方政府推动制度创新的前提和获得合法性的基础。海绵城市建设技术实践能否满足海绵城市建设的目标就成了其是否具有合法性的标准。如若这些技术和建设实践绩效较好，也就是说地方政府能够成功地将海绵城市实践定义为有效、可靠和有用时，新实践就会获得合法性，[33]有助于后续制度创新；反之，海绵城市制度创新就面临合法性不足的风险。
在这一过程中，海绵城市政策试验体现了技术理性特征，技术理性是支持地方政府制度创新活动获得合法性的主要资源，能够形成对于韧性基础设施新兴技术的“科学化”的理解。海绵城市倡议提出“将70%的降雨就地消纳和利用”的工作目标，为了实现这一目标，需要制定相应的技术方案，在考虑可选方案对既定目标的影响的基础上，选择一种最有利于既定目标实现的技术方案。
第二，地方政府通过知识生产策略，将新的规则和价值观灌输到社会关系结构中，并促进新的制度规则的产生。知识生产是地方政府制度创新的重要策略之一。海绵城市制度创新没有标准答案，是一个学习和探索的过程。尽管关于韧性基础设施的概念和技术得到广泛认可，但由于气候变化的复杂性和韧性基础设施实践的不确定性，韧性基础设施的知识并不能完全依赖国际经验学习和中央部委指导，海绵城市制度创新需要依托建设实践绩效积累本地知识，通过“干中学”的方式将技术实践制度化。新兴技术的引入和本地化本身就是一个学习过程。政策试验使地方政府能够运用本地知识来寻求解决问题的办法。本地知识既可以形成书面的公开的技术标准，也可以是工程师积累的隐性的经验性知识。
“我国东北白城市创新研发的应用于高纬高寒地区海绵城市建设的渗井技术获实用新型专利证书认可，这就是本地知识的典型案例。”（访谈记录：TJ市市政工程师20221102)
第三，“资源”要素也是制度创新中不可缺少的组成部分。资源更多的行动者更有可能推动制度创新。地方政府的资源动员主要体现在部门协作和财政资源层面。部门协作从程序正当性的角度促进政府机构的制度进程整合。海绵城市建设是一项跨部门任务，其制度调整超出了单个部门的能力和责任。部门间对话往往是协作的第一步。对话通常表现在议事协调机构的设置上，通过成立由市级领导和各部门负责人构成的海绵城市建设领导小组，促进各部门对海绵城市建设的共同理解和承诺。
“SZ成立了一个领导小组，由副市长牵头，有37个成员单位，包括发改、财政、规划、城管等一系列涉及的部门都在成员单位里面，每一年都会组织开1-2次领导小组会议，在会议上协调解决一些重大事项，比如之前印发的海绵城市奖励机制的方案细则……每年各部门的任务分工也会通过领导小组来协调。”（访谈记录：SZ市政府部门人员20221121)
联合活动是部门对话后的进一步行动，各部门可以联合发布一些技术标准，比如武汉市城乡建设局、武汉市自然资源和规划局、武汉市水务局、武汉市园林和林业局四个部门共同发布和执行《武汉市海绵城市规划技术导则》《武汉市海绵城市建设设计指南》《武汉市海绵城市建设施工及验收规定》等文件。技术标准的联合发布表明此标准已经在各委办局之间达成共识，有助于后续的标准实施。
财政资源也是动员能力的重要体现，财政资源是从海绵城市建设实践中获得合法性和制度化的保障。鉴于“干中学”是探索海绵城市建设的有效途径，韧性基础设施建设的实践需要财政资源的支持。财政资源也被广泛认为是制度创新的重要决定因素，制度创新所需的组织间协作等活动也需要财政支持。
