综合行政执法改革的善治逻辑
——基于浙江龙港的案例研究
吴金群 徐懿琳
作者简介:
[1]
吴金群，浙江大学公共管理学院教授、博士生导师；[2]徐懿琳，浙江大学公共管理学院博士研究生。
文章来源：
《江苏行政学院学报》2023年第6期，已在中国知网上线，感谢读者推荐，同时也感谢作者同意授权转载。
发表时间：
2023/11/20
版块分类：
前沿文献（推送前知网下载量：595）
PDF全文：
点击链接<
综合行政执法改革的善治逻辑——基于浙江龙港的案例研究
>可下载PDF全文（有效期7天）。
摘要：
“城管困境”意味着参与各方都成为输家，其本质是在管制模式下单边主导与多元需求、权力集中与职责分散、长官意志与公民权利之间的矛盾和冲突。浙江龙港在全国首次开展县域“一支队伍管执法”,并开启“一支队伍善执法”探索。通过自我改革保证合法正当、互动合作支持共治共享、秩序重构维持弹性平衡，在很大程度上化解了城管困境，并实现向善治的蝶变。这对我国综合行政执法改革具有重要启发意义。
关键词：
综合行政执法;善治;城管困境;
一、 问题的提出
综合行政执法改革作为法治政府建设重点，深刻影响着构建结构性协同和程序性协同的整体政府行为与功能。浙江省作为国家综合行政执法改革试点地区，肩负着为全国改革破题闯关、探路先行的光荣使命。[1]党的二十大报告强调：“深化行政执法体制改革，全面推进严格规范公正文明执法。”这为行政执法改革特别是基层综合执法改革明确了方向。遗憾的是，实践中关于综合行政执法的负面新闻屡见不鲜。作为与群众打交道最直接、最频繁，对基层感知力最强的群体之一，综合行政执法部门本应成为“民有所呼，我有所为”的重要载体，却在现实中屡陷执法冲突。
“城管困境”是指不仅无法实现“帕累托最优”,且利益相关方都成为输家的政策困境。[2]综合行政执法人员是“街头官僚”的典型代表，而街头官僚成为公共争议的焦点由来已久。街头官僚不仅执行政策，也在执行过程中进行自由裁量，民众福祉很大程度上取决于其自由裁量结果。[3]手握自由裁量权的基层工作人员时常消极运用自由裁量权，来为自己的利益而不是公民的利益服务。[4]作为“城管困境”最为显性的维度，执法冲突可分为城管执法者自我角色定位冲突、城管执法者与行政相对人冲突、城管执法者与城管综合执法体制冲突、城管执法者与相关政府部门冲突等类型。[5]其中，城管执法者常被称为“最委屈的执法者”,而行政相对人则被认为是“最弱势的群体”。
对于执法冲突，学界主要形成了两种认识范式：一是基于“自上而下”模型的“去政治化”范式。该范式将行政权力的行使目的和正当性诉诸法律规则与程序规定的严格执行[6],试图在规则主义下解释城管执法冲突的成因[7]。由于执法冲突的发生在于法律法规不健全、管理体制没理顺[8][9],因此可通过完善法律法规、规范执法程序等方式约束执法者权力，减少执法滥权。[10][11]然而，“去政治化”范式建立在“政治—行政”二分法之上，将城管执法冲突归咎于形式法治问题，忽视了执法过程中蕴含的政治逻辑。二是基于“自下而上”模型的“泛政治化”范式。这一范式将执法冲突视作“抗争性政治”,将冲突的发生归咎于政府权力过大或行使不当。[13]由于城管执法具有行政权力，处于强势地位，执法对象必然成为受支配与压迫的对象。面对城管的“对上负责”、“单边主义”,群众势必会抵抗从而激起冲突。[14]“泛政治化”范式建立在国家与社会“支配—反抗”二元对立的框架之上，在一定程度上弥补了“去政治化”范式的认识盲点，但忽视了城管执法冲突产生的制度性背景。
城管困境的本质是治理困境，是治理失序、失效、碎片化的结果。[15]综合行政执法改革是以事后管制为中心的强政府思维的延续，尽管在短期集中整治上具有较大优势，却在源头防范和长效机制形成方面存在明显不足。[16]而且，还存在法律法规缺位、运行体制机制不顺畅、执法衔接不完善、执法主体能力建设不足等难题。[17][18]不过，在地方实践中也不乏成功改革的案例，浙江龙港就是其中之一。
在浙江省“大综合一体化”改革试点进程中，龙港市推出了一系列深化改革的创新举措。笔者采用360度反馈评估法进行全面考察，并借助问卷对龙港市综合行政执法工作的公众满意度进行第三方调查。一共收集问卷726份，其中有效问卷601份。评估主体包括执法对象、社区工作人员及群众、人大代表与政协委员、政务服务中心办事大厅民众四类。问卷设置“非常满意”、“比较满意”、“基本满意”、“不太满意”、“很不满意”五个选项。调查结果显示，超90%的公众对龙港市综合行政执法工作表示满意，其中有近一半公众表示非常满意。在大多数地方公众评价比较消极的同时，龙港市综合行政执法工作的公众满意度却达到了较高的水平。是什么因素促使其有效提升公众满意度?龙港市破解“城管困境”的密钥，就是在综合行政执法改革中引入了善治的逻辑，实现从“管理”向“治理”的转变，推动“一支队伍管执法”向“一支队伍善执法”的蝶变。
二、 分析框架
城管执法冲突是复杂的社会形势、行政体制等各种因素共同导致的结果。执法环节作为政府行政过程的末端，并不单纯是立法所确立的规则的自然延伸，执法者也不是理想化体系的末端运作者。此外，中国的政治国家与社会、公共部门和私人经济部门及第三部门之间正在形成一种相对独立的、分工合作的新型治理结构[19],传统街头官僚所处的环境也随之发生了巨大变化，公共部门不再像过去那样主导政策全过程。[20](PP315-338)用治理理论来正视综合执法对于街头工作的建构作用，更符合当下“公共事务方面的权力转移带来的结构上的多元化、过程中的互动关系以及方式上的协同合作”[21](P5-8)。治理具有治理主体多元化、权力关系网络化、治理方式多元化、治理领域公共化等特点。[22][23]善治是“良好的治理”,是政府与公民之间积极而有效的合作，有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同。[24]
“大综合一体化”是综合行政执法改革的深化。其初衷在于解决执法权碎片化带来的重复执法、多头执法等问题。元治理与善治理论对改革的纵深推进具有理论与现实的双重意义。Kooiman[25]以互动分析为视角，提出了透明度、效率、责任、尊重、公正、包容、有效性、响应度、道德责任原则。世界银行和联合国开发计划署等有关国际组织提出了透明性、公平、有效、回应性、责任性、合法性、法治、参与等八条善治标准。俞可平[26](P27-30)根据发展中国家的实际情况加上稳定和廉洁两条。Colebatch[27]构建了包括权威选择、结构化互动、社会建构三条路径的治理体系。在治理体系建构方式的基础上，嵌入元治理与善治的原则，可以形成综合行政执法改革的善治模型(见图1)。
图1 综合行政执法改革的善治模型
资料来源：作者自制。
该模型包括自我改革、互动合作、秩序重构三重逻辑。在自我改革逻辑中，政府作为主要的行动主体，对治理的产生起主导作用。合理合法、高效便民的行政程序为治理行为提供了制度前提，具体表现为对合法正当的保证。在互动合作逻辑中，政府与公民作为主要的行动主体，共同影响着治理过程。政府与公民基于一致目标的合作是政府输出治理行为的显性维度，具体表现为对民治民享的支持。在秩序重构逻辑中，政府与社会能否形成广泛、长期且有效的对话框架是衡量善治是否实现的重要标准，具体表现为对弹性平衡的维护。
三、 浙江龙港“一支队伍
善执法”的多重逻辑
(一) 自我改革逻辑：保证合法正当
走向善治需要对公共部门进行全方位的完善。[28]自我改革逻辑的核心是保证行政执法主体的合法正当，合法正当包括“输入”与“输出”两部分，前者即“目标和手段符合社会期待，以赢得社会的认可、支持和忠诚”[29],后者则强调政府解决问题的能力。[30]龙港的自我改革逻辑具体表现为：
以党建引领实现廉洁自律。行政执法涉及范围宽、面向对象广、裁量空间大，权力寻租现象多发，可能诱发执法冲突。龙港市以大党建为引领，将党建工作与行政执法改革工作统筹谋划、同步落实，将党的领导贯穿综合执法全过程。一方面，以思想建设为关键，深化理论学习，统一改革认识，借助党建活动不断凝聚“善治”共识，形成改革合力；另一方面，以明确主体责任为重点，发挥改革领导小组的统筹协调作用，严格落实党风廉政建设责任制。
以资源整合实现优质高效。面对社会结构逐渐分化、公共事务日益复杂、利益主体愈加多元的城市现状，在职责范围变大、执法人员精简、执法重心下沉的改革进程中，解决好城市问题的发现与处理、执法人员的配置与调用、执法行为的专业与规范等方面问题，是改革的重要挑战。龙港市通过重组组织结构实现执法力量下沉、重组业务流程实现执法力量整合，推动“小执法”向“大综合”转变。该市还根据工具理性选择不同的技术架构与执法业务进行融合，不仅降低了传统人力执法的成本投入，还消除了传统行政体制下条块分割带来的效率损失。
以阳光执法实现公开透明。城管执法的泛政治化认识倾向可能阻碍综合行政执法改革。一方面，媒体为追求新闻效果往往先入为主地制造执法人员侵犯执法对象的舆论，使得政府形象被污名化；另一方面，执法对象会利用政府在“维稳”压力下“怕出事”的心理及“兜底”的行为逻辑[31],通过把事情“闹大”[32],使政府在执法过程中处于被动地位。龙港市建立阳光执法机制，将执法过程置于公众监督下，做到执法全透明全公开，一定程度上弥补了信息不对称问题，缓和了社会对城管执法的偏见。一方面，推动执法信息上网，主动公开各类与群众生产、生活紧密相关的信息，及时回应社会关切；另一方面，对执法过程中的“人、事、物”三大要素实现精准管控，推动执法过程上像，着力提高执法监管效果可视化程度。
以程序规范实现依法行政。执法程序的规范性决定着执法过程的正当性。自由裁量权不应是专断的、含糊不清的，而应是法定的权力。[33](P568)依法行政的实现需要依赖行政机关自身制定的裁量标准。[34]龙港市通过引入规则的、细化的裁量基准模式，将自由裁量空间限制在较低范围。不仅出台《一般程序行政处罚案件办理程序规定》、《龙港市综合行政执法标准体系》等制度性文件，对受案、立案等18个执法程序进行明确统一，还围绕共建共享制订了信息数据标准，保证了合作执法、联合执法中执法数据的使用规范。
(二) 互动合作逻辑：支持共治共享
治理发挥作用依靠多种行为者的互动。[35](P64)在互动合作逻辑中，政府与公民各自的行为会影响着对方的选择。社会契约论认为，民众让渡出一部分自然权利形成公权力。因此，公权力存在的前提就是为公众提供良好的公共产品与服务。互动合作逻辑的核心是支持共治共享，其关注如何在政治制度与公共生活之间构筑紧密关联而又互动调适的联结机制。[36]龙港的互动合作逻辑具体表现为：
以社会参与实现多元共治。综合行政执法点多面广量大、信息分散、即时性要求高，而现有执法资源有限，迫切需要社会各方共同参与到执法事项中。龙港市政府主动寻求与社会合作，通过构建主体多元、功能完善、制衡长效的全方位参与体系，实现综合行政执法自给与他给、自律与他律的有机组合。在前端，加大社会组织参与的支持力度。通过购买社会服务、政策扶持等多重方式，大力引导社会组织参与到执法过程中来。在后端，充分发挥外部监督力量。通过定期开展“两代表一委员”执法评议，主动邀请公众开展执法监督与社会评价，打通社会主体参与执法监督的堵点。
以服务为民实现需求回应。回应是善治理念的基本标准之一。(P10)在综合行政执法领域，执法人员不再仅仅是依靠政府权威的管理者，而且是优质公共服务的提供者。相应地，执法主体与执法对象的关系也由“命令与控制”转向“回应与服务”。龙港市树立了公共利益至上的价值导向。首创“第三方律师团队法制服务”驻局模式，聘请专业律师团队轮流驻综合行政执法局，提供法律法规指导、执法案卷评查等支持。同时，切实落实行政异议制度，打造“政民共商共赢”的新型纠纷解决模式。此外，通过建立执法对象定期回访制度，不断化解政府信任的“差序格局”和“距离悖论”。
以柔性执法实现以人为本。柔性执法是指行政主体依其职责权限，主动发出的、不以强制行政相对方服从为特征的行政行为。[37](P14)与强制的执法方式相比，柔性执法方式在维持稳定、化解冲突等方面具有显著优势。一线行政的特殊性塑造了柔性、有节制的权力实践[38]。龙港市平衡处理“柔性执法”与“刚性执法”关系，积极探索新型适用且符合法治精神的执法方式。一方面，坚持“教育劝导为主、强制执法为辅”,对执法对象多沟通、善说服、慎处罚，做到执法有力度、管理有温度；另一方面，梳理形成196项“轻微免罚、首违不罚、公益减罚”的柔性执法清单，对自我管理好、信用等级优、综合效率高的市场主体实施“信用管理”,非必要不开展现场检查，对首违轻微案件予以宽容，对多次重复违法行为严抓严管，推动形成刚柔并济的营商环境。
(三) 秩序重构逻辑：维持弹性平衡
善治是关于利益的平衡，是关于制衡力量和责任的制度化。[39]基层治理的秩序是多元社会主体互动而成的有次序和有条理的稳定状态。[40]秩序重构逻辑的核心是维持弹性平衡，即治理过程中各行为体通过遵循一定的秩序来维持友好有效的合作关系。在综合行政执法领域，这意味着更多元的主体、更专业的分工，以及更明确的主体间责任。综合行政执法改革打破了旧有行政秩序，带来了一定范围的权力真空和权力交叉，需建立一套适应新秩序的制度体系。龙港的秩序重构逻辑具体表现为：
以动态调适实现稳定有序。对公民而言，稳定的政策能够促使其在既定规则约束下选择相应行为，并逐渐形成持久的信任。在较长的改革历程中，龙港市因需而变、因时而动，追求公共政策的调适性稳定。自“大综合一体化”改革以来，共进行了5次执法事项清单调整。执法领域由9个扩展至31个，执法事项先由318项增加到3143项，再下调至2681项，实现综合行政执法改革与社会环境的有机适配。
以责任明晰实现公民认同。公民认同是化解制度变革中系统性风险的有效途径，也是新秩序稳定运行的必要保障。利益相关者的力量平衡塑造了政策稳定的格局。[41]龙港市从高位推动全民参与的执法观，既宣传相关法律法规，呼吁广大市民树立法治意识，又描绘综合行政执法的整体性图景，让和谐执法、责任共担的理念深入人心。善治强调政府要在其所掌握的公共权威运行范围内承担起更大的责任。[42]龙港市制订出台《关于进一步深化综合行政执法改革的实施方案》等文件引领改革，建立领导干部干预执法活动、插手具体案件查处的责任追究制度，把好改革的大方向。
