美国防部通过后补偿促进军工企业创新

本文由蓝海星智库（ID:SICC_LHX）授权转载，作者： 孙兴村

编者按：美国防部“独立研发”（IR&D）指军工企业针对军事需求，自筹资金发起和执行、不受军事部门直接管理、得到国防部相关部门认可并通过多种渠道予以后补偿的科研活动，被视为军事技术创新的重要来源。近年来，美国更加重视独立研发活动对推动军事技术创新的作用，将之作为采办改革的重要方面加以推进。

一、美国重视独立研发的作用

独立研发具有运作灵活、适应性强、技术转化快等优点，能发挥军工企业在国防科研中的洞察力和主动性。兰德公司早在1986年发布的报告中就将独立研发政策目标归纳为三点：一是鼓励企业为未来装备技术做出更大贡献；二是弥补国防部规划存在的不确定性、僵化和滞后等缺点；三是促进新概念和新技术向军事能力转化。目前，这三点认识仍被美国防部认可和引用。

独立研发不面向特定武器装备，每个项目投入相对较低，因此难以用重大技术突破等常规指标来衡量独立研发政策的价值。2002年美国防部发布的《独立研发项目报告》认为独立研发的价值在于：增强企业技术实力，扩大企业市场、收入和利润，进而改进武器装备性能、降低武器装备成本。例如，20世纪90年代初，在独立研发政策激励下，霍尼韦尔公司投入1000万美元开发智能炸弹和无人机导航用的低成本惯性测量仪，使该仪器成本降低了三分之一，同时提高了20多个系统的导航性能。

美国将独立研发看作政府主导研发活动的有力补充，通过提供成本补偿进行资助和鼓励，年补偿额超过40亿美元，相当于国防部研发预算的6%。从历史数据看，军工企业独立研发投入的一半以上都能得到补偿，如下图所示。近年来，美国意识到“潜在对手正悄无声息地挑战美国传统的军事能力，必须通过专门渠道，有效利用所有创新源头”，在这种背景下，国防部开始反思对独立研发的管理和利用，推进相关改革来提升独立研发成效。

1984～2013年国防工业独立研发支出及补偿趋势（亿美元）

二、独立研发补偿的流程

美国独立研发补偿政策可以追溯到1940年，当时的国防采购成本准则允许企业将独立研发成本纳入成本补偿合同。七十多年来，美国逐渐形成一套完善的独立研发政策。这些政策主要由美国法典第十卷第2372条、《联邦采办条例》及其国防部补充条例、《独立研发监管政策》等构成，重点从项目备案、审查和补偿三个环节规范独立研发活动。

备案 ：指承包商在项目启动前通过国防创新网站提交项目信息，并按年度更新成本、技术成果等信息。备案过程贯穿项目启动、实施到结束的全过程。美国防部鼓励所有承包商进行独立研发项目备案，其中前一财年独立研发补偿金额超过1100万美元的承包商必须进行备案，不进行备案或备案后不及时更新信息，项目的成本都将得不到补偿。

审查 ：包括项目审查和成本审查。项目审查旨在确保独立研发符合国防部潜在利益。美国法典规定以下标准：提高武器系统和部件性能；降低装备采办成本和全寿期成本；强化国防工业基础和技术基础；提升美国工业竞争力；促进关键技术研发；加强军民两用技术开发。合同官依据上述标准做出是否提供补偿的决定。成本审查由合同官在国防合同审计局审计官的支持下完成，旨在核对企业提交的独立研发成本。对于涉及军民两用技术的独立研发项目，还要确定国防部应分摊的成本比例和金额。

补偿 ：合同官汇总经过审查的独立研发成本，在适当的时候作为间接成本分摊到国防部成本补偿合同中。成本补偿合同指以成本因素为基础定价的合同，其特点是不论合同结果如何，国防部都会定期核算并补偿承包商的实际发生成本。因此，独立研发补偿可能发生在任何时候，而不只在项目结束后。另外，国防合同审计局每年都要发布统计报告，公布企业独立研发支出总额、国防部分摊金额等数据，接受国会和公众监督。

三、独立研发政策的调整

美国独立研发政策经历了从无到有、从有到繁和从繁到简的过程。冷战期间，美国防部制定了一套由合同官、审计官、采办官、科学家和工程师参与的独立研发监管与补偿政策，涉及技术评估、预补偿协议谈判、军事相关性判断等诸多环节。其中，技术评估是预补偿协议谈判和军事相关性判断的基础，由年度评估和半年一次的现场评估组成。仅1983年，美国防部就针对1万个独立研发项目开展约3万次评估。

冷战后，美国国防预算大幅削减，军工企业从事独立研发活动的积极性降低。美国防部简化了补偿流程，取消了技术评估、预补偿协议谈判等环节，仅由合同官和审计官进行审查和补偿。流程的简化显著减轻了独立研发申报和审查的负担，有利于激发企业创造性，但也削弱了国防部对独立研发活动的监管，导致国防部采办和科研部门无法充分掌握军工企业独立研发情况。

近年来，美国开始推动独立研发政策改革，重点是促进国防部与企业的交流。首先，设立国防创新网站，集中发布国防战略、规划和采办需求，引导独立研发活动；其次，负责研究与工程的助理部长办公室作为抓总部门，组织技术研讨会，强化国防部科学家、工程师、采办官与企业研发人员之间的沟通；第三，经授权的国防部科研部门可查看企业提交的独立研发信息，从中选出有价值的项目，通过小企业创新研究、小企业技术转移、多学科大学研究、快速创新基金和国防部技术转移等计划渠道对其提供直接资助，实现传统资助方式与独立研发补偿方式的衔接。

美国防部还加强对独立研发的监管，同时避免补偿流程的繁琐性。2015年4月9日，美国防部发布“更佳购买力3.0”采办改革文件，提出“提升独立研发成效”计划，要求企业在独立研发项目启动前，必须从国防采办和科研队伍中选定合适的资助者和合作者。这项改革招致工业界强烈反对，担心独立研发将因此失掉“独立性”。经过与工业界多次协商，2016年2月修订的《联邦采办条例国防部补充条例》要求企业启动新的独立研发项目前，需与国防部相关部门沟通，项目取得的成果也要进行共享。新规则是一项强制沟通互动的措施，用意在于确保军工企业和作为潜在用户的军事部门充分了解彼此的工作，并使军事部门借此向企业反馈关于独立研发项目的意见，以提升独立研发项目的针对性和执行成效。

四、启示

武器装备技术复杂、发展风险较高，大部分研发活动必须由国家主导，通过采办合同进行资助和规范。但好的创意并不都出自政府或军队，美国重视独立研发对军事技术发展的促进作用，允许企业将其成本作为正式采办合同的间接成本，同时努力寻求企业自主与政府监管之间的平衡，取得较好的效果。我国武器装备技术研发长期依赖政府和军队的财政支持，军工科研单位缺乏创造力和主动性，在国防和军队改革、军工科研院所改革和科研经费管理改革的背景下，可借鉴美国独立研发的做法，建立一套武器装备科研生产后补偿机制。