作者：贺雪峰 来源：爱思想网
农村和农业机会有限，过去农村扶贫，将大量扶贫资金用于产业扶贫，问题是，产业扶贫几乎是不可能的，产业只能扶富而难以扶贫。尤其是在贫困山区，开发难度大，获利机会少，与其鼓励贫困农户在缺少获利机会的贫困山区搞开发发展产业，不如鼓励贫困农户家庭劳动力进城务工经商。
一、两种类型的贫困：缺少劳动力的贫困与集中连片型贫困
改革开放以来，中国反贫困事业取得了重大进展，最显著的成就是农村贫困人口稳步减少，贫困发生率逐步下降。“2008年以来，我们两次大幅度提高农村贫困标准。目前，按老标准衡量的贫困现象已基本消除” [1]。中国社科院和国务院扶贫办联合在京发布的《中国扶贫开发报告2016》（扶贫蓝皮书）指出，中国减贫对全球贡献卓越，农村贫困人口从1978年的7.7亿人减少到2015年的5575万人，减少了71464万人[2]。
当前中国5575万农村贫困人口主要集中在老少边穷地区和缺少劳动力的家庭。中国反贫困战略也经历了一个由区域到农户的过程。20世纪80年代中期开始，中国主要扶贫对象是国家或省确定的贫困县；2001年开始将扶持的重点转向15万个贫困村；2011年国家又确定了14个连片特困地区，包括六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山—太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区等区域的连片特困地区和已明确实施特殊政策的西藏、四川藏区、新疆南疆三地州等。可以看出，中国农村扶贫长期以贫困地区的区域开发为主要手段。
当前中国农村贫困主要集中在老少边穷地区，尤其是集中在连片特殊困难地区。国家“十三五扶贫攻坚计划”中提出的14个连片特困地区“大多分布在生存条件恶劣、缺水少土、基础设施薄弱、自然灾害多发、社会事业发展滞后的大石山区、边境地区、少数民族聚居区和水库移民区，贫困程度深、自我发展能力弱，是实现我国千年扶贫目标、小康目标中最难啃的硬骨头”。[4]在连片贫困地区，不仅贫困发生率高，而且贫困人口与非贫困人口收入差距小，识别难度大。集中连片贫困地区贫困往往也是一种文化现象，不考虑贫困地区的文化，简单地进行帮扶效果往往适得其反。
简单地说，当前全国反贫困的主要战场是在集中连片贫困区，这些地区自然条件恶劣，存在着比较显著的贫困文化。
此外，全国几乎所有农村都有普遍的零星贫困发生，这些零星贫困发生的主因是天灾人祸造成农民家庭缺少基本劳动力，从而无法从市场上获得缓解贫困的劳动收入。
党的十八大以来，精准扶贫成为中国扶贫工作的主旋律。
2013年11月，习近平在湘西州花垣县十八洞村考察首次提出“精准扶贫”思想，抓住了新形势下做好扶贫工作的核心。他明确指出:“精准扶贫，就是要对扶贫对象实行精细化管理，对扶贫资源实行精确化配置，对扶贫对象实行精准化扶持，确保扶贫资源真正用在扶贫对象身上、真正用在贫困地区。”在总结各地实践和探索的基础上，习近平要求做到“六个精准”、实施“五个一批”工程。在2015减贫与发展高层论坛上他指出：“在扶贫攻坚工作中实施精准扶贫方略，坚持中国制度的优势，注重扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准等六个精准，坚持分类施策，广泛动员全社会力量。”
要从根本上解决农村贫困问题，就需要理解农村贫困产生的原因，尤其是要理解农民获取收入完成家庭劳动力再生产的方式。
当前中国农村，农民家庭获得收入主要有两块，一块是务农收入，一块是务工收入，且绝大多数农民家庭都已形成以代际分工为基础的半工半耕家计模式
[5]：家庭中年龄比较大的中老年父母留村务农，年富力强的年轻子女进城务工。一个农民家庭可以同时获得务农收入和务工收入，这样就可以大幅度增加农民家庭收入，缓解农民家庭贫困状况。即使农村农业生产条件比较恶劣，农业收入不足以解决贫困问题，农民家庭只要有年轻子女进城务工经商，他们就可以从城市获得已经形成的全国劳动力市场的平均工资收入，从而可以缓解（实际上一般是彻底改变）农户家庭贫困状况。因此，
从家庭层面来看，造成农村贫困的原因就有两个:一是家庭中缺少劳动力，不仅缺少进城务工经商获得务工收入的青壮年劳动力，而且缺少有能力从事农业生产获得农业收入的劳动力。这是非集中连片贫困地区发生贫困的主因；二是不愿意进城务工经商，而农业收入又较少的农户，这是集中连片贫困地区发生贫困的主因。
不愿意进城务工经商，既有交通不便、受教育水平不高等客观原因，又有文化方面的原因，某些个体不能接受城市工厂长时间的约束，而宁愿在家乡农村游手好闲。相对于较高收入，他们更愿意选择较多休闲。这种文化本身没有对错，问题是，在这种文化没有改变的情况下面，任何扶贫都是无效的。连片贫困地区恶劣的生产条件和生态环境使农户很难获得足够农业收入，由此陷入普遍的贫困。
对于缺少劳动力的农户家庭，反贫困几乎唯一的办法就是通过社会保障和社会救助来兜底。
对于集中连片地区的贫困，最重要的办法一是建设基础设施，二是改变文化条件。或者说，在当前农户家庭可以同时从家庭农业与城市务工中获得收入机会的情况下面，只要农户家庭有强壮劳动力，且他们有从通过劳动来获得收入的意愿，这样的农户家庭收入就一定要高于国家最低贫困线的标准，就不存在贫困问题。
二、反贫困与城市获利的制度机会
正常情况下决定农户家庭收入低于贫困线的只有两种情况，一种情况就是家庭缺少强壮劳动力，第二种情况就是没有获得城市务工机会，而之所以没有获得城市务工机会，要么是城市务工机会难找，要么是不愿意获得这样的务工机会。
当前中国处于史无前例的快速城市化进程中，城市为进城农民提供了各种各样的第二、三产业就业机会，并且形成了几乎是全国统一的劳动力市场。只要身体健康，进城农民基本都可以获得远高于从事农业生产收入的工资性收入。需要指出的是，进城农民在城市所获收入可能不足以支撑其家庭在城市的体面生活，却足以解决他们在农村的基本生活问题，并且可以轻松地将家庭收入提高到农村贫困线以上。
（中商产业研究院数据）
改革开放以来，限制农民进城的各种政策被陆续取消，无论是体制还是机制方面，进城农民基本上已经获得了与城市居民相差不大的在城市就业与生活的保障，基于农民身份歧视的就业限制如果说还没有完全清除的话，也已经十分有限了，并且仍然在进一步清除之中。资本这个天生的平等派在雇佣劳动方面不会关心被雇佣者的身份是城市居民还是农民。当前城市务工收入水平，一对中青年夫妻一年三五万元收入是不难的。一个农民家庭，即使留在农村的父母没有任何农业收入，中青年夫妻再加上年老父母和年幼子女，一家六口人，按3万元收入计算，每人年均收入有5000元，远高于国家规定的2300元/年的最低贫困线。即使是一个6口之家，只有一个中青年劳动力进城务工经商，一年只有2万元纯收入，这个农户家庭人均年收入也超过3300元/年，更何况不可能没有任何农业收入，年老父母在农村生活的支出消费水平一般也较低。
仅仅靠最低水平的城市务工收入，一个农户家庭6口人进城，他们不可能在城市体面生活。如果这个农户家庭仍然立足村庄，年老父母多少还可以从事农业生产，获得农业收入。
一般而言，农民家庭在村庄生活，住自家房子，有自给自足的庭院经济，农村消费水平又比较低，则只要有一个家庭劳动力进城获得最低水平的务工收入，这个农民家庭就可以摆脱在农村的贫困状态，就可以获得家庭基本的发展能力。
因此，在当前中国快速城市化背景下面，农村反贫困的根本办法就是让有劳动力的农户家庭获得正常的进城务工机会。恰好中国快速经济发展和城市化为几乎所有进城农民工提供了就业机会。
当前中国快速城市化、相对完善的市场体系（包括劳动力市场）、不排斥农民进城的城乡体制机制，为几乎所有愿意进城的农村中青年人提供了城市就业与收入机会，正是城市就业与收入机会的普遍化，使农民家庭除在农业收入以外还可以获得城市务工收入，从而极大地缓解了农村的贫困。正是城市就业机会的出现，农村大量剩余劳动力的进城，“人多地少”劳动力过剩的农村内部也发生了利益重组，农村剩余劳动力进城提高了农业劳动生产率
。在某种程度上可以说，改革开放以来，中国在反贫困方面取得重大成就的根本原因就是城市就业机会的大量出现。
从农户家庭来讲，他们是否会响应及有没有能力响应城市就业机会是有差异的，这种差异主要表现在两个方面，一是能力方面，一是意愿方面。从能力方面来看，尤其是少数老少边穷地区，农村青壮年仍然缺少接受基本教育，甚至不乏文盲，这样就会限制他们在城市获得就业的机会。因为不识字，他们对进城务工就有顾虑。从意愿方面看，有一些地区农民不愿意进城务工，忍受不了工厂劳动的约束。他们认为，虽然城市务工收入高，在农村种田，农闲时间长，都是熟人，相互信任，时间自由。因此宁愿在农村收入低一点也不愿进城去过受约束的日子。也就是说，虽然进城的机会是敞开的，在城市务工可以获得远比农村务农更高的收入，有一些人却不愿进城务工去，而更珍惜农村自由的生活。虽然高收入是好的，农村游手好闲的日子也是让人留念的，值得珍惜的。“若为自由故，收入可以抛。”因此，他们即使进城务工，也可能只是在城市从事比较短时间的劳动，有了一定收入就回到村庄继续过“逍遥”的日子。
中国是一个人多地少的国家，农村土地有限、资源有限，只有当大量农村劳动力进城了，才能留下相对较多的土地给仍然离不开农村的那些人获利。
从农民家庭来讲，中青年进城，土地由仍然留守农村的中老年父母耕种，这个农民家庭就在保留原有农业收入的基础上新增了进城务工经商的收入。从农村来讲，越来越多农民家庭进城，土地流转给仍然留守农村种田的农户，这些流入土地的农户就可以扩大经营规模，甚至形成适度规模经营。
三、反贫困战略的三个层次
如上所述，农村扶贫的根本不是在农村搞产业发展，搞定点帮扶，甚至不是要通过政府力量将农户进行易地搬迁扶贫，而是要在允许农民保持农村生活的基础上，获得从城市务工经商的获利机会。
从农民生产生活的农村来讲，即使都在农村生活，都只是从农业中获得收入，不同地区农村因为人地关系状况、自然生态条件差异，也会有很大的获取收入的差异，以及生活质量的差异。一般农业地区，交通方便，土地肥沃，灌溉条件较好，机械化水平也比较高，农户家庭比较容易从农业中获取收入，从而保证相对较高的生活质量。连片贫困地区尤其是高寒山区，自然条件恶劣，交通很不便利，劳动强度大而农业收入少。自然条件特别恶劣的地区，缓解贫困的办法是帮助农民易地重建搬迁扶贫。这个过程不可急于求成，而应让农户有选择权，有内部需求与意愿。一般贫困地区则应当通过建设基础设施和提供基本公共服务来为农户提供基本的发展能力。基本公共服务中最为重要的有两项，一是九年义务教育，二是基本医疗服务。
因此，从宏观上讲，当前中国农村反贫困战略大致可以分为三个层次：第一层次是帮
助那些生活在完全不适合人类居住高寒山区的自然条件恶劣的村庄与农户易地搬迁扶贫。自然条件恶劣的地区，地广人稀，涉及到区域面积可能比较大，人口却不一定多。第二个层次是为自然条件相对较差、人地关系相对紧张的农村地区提供相对完善的基础设施和相对完善的基本公共服务，尤其是教育医疗服务。第三个层次，也是最为根本的层次，在当前城市化和市场经济条件下，为农民提供进城务工经商所需要的各种权利保障，为清除限制农民在城市务工经商获得就业与收入的各种体制机制障碍。
例（自然条件恶劣地区：甘肃省天水市秦州区太京镇丁家门村，易地扶贫工程已完工）
值得注意的是，我们在文中屡次提到的“清除各种限制农民进城务工经商的体制机制障碍”，重点不是“让农民全家进城安居”。
在当前中国经济发展阶段，在市场经济条件下，农民能否在城市体面安居的根本原因是他们的收入水平而非身份限制。
在农民收入有限的情况下面，鼓励农民不可逆地进城可能反而让进城农民很难在城市生活得好[6]。相反倒是，当前中国城乡体制基本清除了限制农民进城的各种障碍，却仍然限制城市资本下乡，其中原因是，农民是中国最大的弱势群体，限制城市资本下乡，一方面以保护农民在农村的获利机会，另一方面是进城农民在进城失败后还可以返回农村。
如同上文已经述及，农民家庭中只要有一个中青年劳动力进城务工经商，这个农户家庭在农村生活就可以摆脱贫困。正是这个农户家庭中的老年父母甚至年幼子女在农村生活，农村生活成本低，而且可能还有家庭农业收入和庭院经济收入，这个家庭有了城市务工收入，这个农户家庭就可以摆脱贫困。如果这个农户家庭失去农村依托，全家进城了，仅靠一、两个劳动力务工来过日子，这个进城农户家庭的生活即使不陷入贫困，也一定会在经济上相当紧张。
四、绝对贫困与相对贫困的甄别
有劳力的家庭反贫困，根本办法就是健全社会主义市场经济体制，建立保护农民进城失败仍然可以返回农村的体制，建立限制资本下乡让农民仍然可以从农业和农村中获利的体制。
现在还有一部分农村，贫困是因为家庭缺少合格的劳动力。一旦家庭中没有合适劳动力，这样的农民家庭就很难从市场上获取劳动收入，家庭就会陷入贫困之中。家庭缺少合格劳动力又可以分为两种情况，一种是缺少进城务工劳动力，一种是甚至连农业生产劳动力也缺乏。
缺少进城务工劳动力家庭，比如中年夫妇，父母年事已高，不再能从事农业生产，子女尚未成年，仍在上学读书，为了照顾父母就只能留村务农。因为农村人多地少，获利机会有限，仅仅靠农业收入不能解决致富问题，温饱问题倒一般可以解决。这样的农户家庭，等到尚未成年子女长大成人并可以进城务工经商获得收入，家庭经济条件就可以好转。这样的缺少进城务工劳动力但仍然有从事农业生产劳动力的家庭，家庭经济条件不能算好，但可以解决温饱问题，还不能算农村贫困家庭。若留守中年夫妇能从其他进城农户那里流入土地扩大种植规模，或从事其他农村副业获利，就可以有更高收入了。
缺少基本劳动力甚至连农业劳动力也缺少的农户家庭一般比较少，但并非不存在。比如因为天灾人祸造成青壮年丧失劳动力的情况，再比如身体或智力残疾。还有就是一个家庭由祖孙两辈构成，祖父祖母太老了而孙子孙女又太小。这些没有劳动力的农民家庭就属于农村绝对贫困户，他们的贫困很容易识别，因此几乎都已经纳入到各种社会保障和社会救助体系，实行了政策兜底。总体来讲，这样的绝对贫困家庭不是很多，容易识别，实施政策兜底没有什么异议。
缺少劳动力农户家庭一般都是村庄收入最低的农户，因此，若按农户收入高低进行排序，这样的农户家庭一般要排到村庄最后。当前一些老少边穷地区上报贫困发生率达到20%，则这20%基本上就是缺少进城务工劳动力家庭，其中最多只有1%-3%为没有劳动力的绝对贫困家庭。其余大部分为相对缺少外出务工劳动力的相对贫困家庭。
现在的问题是，相对贫困很难识别，其中原因是大量农民收入是现金收入和实物收入，很难精确统计。绝对贫困家庭很容易通过“社区瞄准”进行识别，相对贫困户与非贫困户之间的界限很模糊，“社区瞄准”又会受到各种人际关系宗族势力等等因素的影响，而精确的农户收入统计根本就不可能存在。这种情况下面，国家若给贫困户以各种好处，甚至各种特权，就容易引发矛盾。
贫困户是依据家庭年收入来计算的，但在当前农村，农民收入多为实物和现金，即使工资收入也往往是在城市务工所获得，很难统计，这就使得贫困户的识别上很难精准，尤其是无法准确统计农户每年实际收入的多少。一般来讲，地方政府都有一个本地贫困户数量的预估数，或指导性计划，地方政府将指导计划分解到村，村社就只可能通过“社区瞄准”，由村干部和村民代表来评出贫困户，基本办法是倒推排名，这样的倒推就会造成贫困户与贫困边缘户之间的模糊地带，甚至可能出现评为贫困户的农户经济收入和家庭条件比没有评为贫困户农户更好的情况。真正比较容易确定贫困户的是没有劳动力的绝对贫困户，这样的农户数量一般在农户总数的1%，最多3%，且几乎都已经纳入农村低保，农村低保户自然而然是贫困户，低保政策比扶贫政策对农户的救助力度更大。超过绝对贫困的农户，或家庭有劳动力的农户，收入虽然也有差异，却一般没有本质差异。地方政府分解到村贫困户指标一般要远远高于3%的比例，在一些老少边穷地区的贫困指标超过20%，这样就会有一个很庞大的收入难以统计、贫困无法甄别、贫困户与边缘贫困户边界模糊的地带，在这个地带确定贫困户，因为贫困户可以享受到各种政策好处乃至各种现金补助，就会出现农户争当贫困户，村级治理受困于选谁当贫困户都会引起异议甚至上访的严重问题。在当前国家大力度扶贫、扶贫资源大量向贫困户倾斜情况下，尤其引起各种矛盾与问题。
村庄评贫困户时，除了收入标准，还有支出标准，比如家庭有人生病因此要支付医疗费用。而且按国家政策，对参加合作医疗的贫困户要提高医疗报销比例，甚至参加合作医疗的费用也由地方政府代交。因此，农户家庭有人生病就成为入选贫困户的一大条件。再比如家庭中有没有子女读高中和大学。子女读高中大学都要交很高的学费，而且读高中大学的子女不能参加工作赚钱，这样有子女读高中大学的家庭就有很强的被评为贫困户的理由。因此，贵州省威宁县识别贫困户“四看法”的经验，即“一看房、二看粮、三看劳动力强不强、四看家中有没有读书郎”[7]，全国各地都有类似总结。
问题还在于，被纳入到贫困户的农户只是通过“社区瞄准”被评出来的，评出来的理由既有收入标准又有支出标准，除极少数绝对贫困户以外，村庄贫困户与边缘贫困户甚至与一般农户的差异不是很大，比如虽然可能有农户家中有病人，这个家庭却可能收入很高，家境很好。一个农户家庭有子女读高中大学，虽然现在收入少一点，却是人力资本投资，将来会有很高的收入回报。现在的问题是，因为上级扶贫力度很大，并且往往将各种扶贫政策捆绑使用，就使得被评为贫困户的家庭可以享受到很多方面的政策照顾，甚至因此成为特权农户，而未被纳入到贫困户的农户却什么好处也得不到，因此造成了争当贫困户、低保户的情况，以及因为贫困户、低保户指标分配造成的村庄治理中的各种困境。
五、反贫困政策的教训及误区
农村反贫困的根本仍然是让农村劳动力平等地获得进城务工经商的机会，从而增加工资性收入，打破过去的贫困状况。
农村和农业机会有限，过去农村扶贫，将大量扶贫资金用于产业扶贫，问题是，产业扶贫几乎是不可能的，产业只能扶富而难以扶贫。尤其是在贫困山区，开发难度大，获利机会少，与其鼓励贫困农户在缺少获利机会的贫困山区搞开发发展产业，不如鼓励贫困农户家庭劳动力进城务工经商。
城市经济机会多，获利空间大。农民在农村创业，最成功的年收入也不过相当于进城务工的工资收入，而大部创业是会失败的，这就是为什么产业扶贫中给农户的资金投入几乎都是有去无回、血本无归的原因。
相对来讲，通过建设农村基础设施尤其是道路和灌溉体系，为无法进城务工的农户家庭提供相对较好的进行农业生产条件，以及让农户有更加便利的与外部联系的途径，比为单家独户农户提供扶贫支持要重要得多。而包括义务教育和基本医疗在内的基本公共服务既是提高农户家庭人口素质的前提，又是将来提高农户家庭收入的基础。当前农村扶贫，强调精准帮扶到户，甚至规定“两个70%”政策，即“财政扶贫基金中70%要用于产业开发，产业开发项目资金具体使用中70%要直接到户”，比如，2016年4月6日延安市老区扶贫开发局、延安市财政局联合下发的文件“关于做好2016年财政专项扶贫资金项目计划的通知”明确要求：“切块到县的中省财政专项扶贫资金70%以上用于扶持建档立卡贫困村、贫困户发展产业”，“本次中省下达的切块财政扶贫资金中70%以上的资金要用于产业开发”[9]。这样就将宝贵的扶贫资源浪费掉了，而没有用在提高农民自我发展能力的基础设施和基本公共服务。
