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地方政府对城投公司的支持影响探析

中国PPP中心  · 公众号  · PPP  · 2017-11-26 18:55

正文


作者:中债资信地方政府及城投行业研究团队


摘要

城投公司代地方政府进行城市基础设施投融资建设的同时,获得了地方政府有力的支持,其信用评定难以脱离地方政府的信用背书,因此分析地方政府对城投公司的支持对于评价城投公司的信用风险尤为重要。本文从地方政府对城投公司的 支持形式及支持常见的会计处理方式、支持力度的判定方法和不同政府支持形式的差异 三个方面分析地方政府对城投公司外部支持的主要特征及其对城投公司信用风险的影响。


地方政府对城投公司的支持大致分为资产性支持、收入性支持、债务性支持和承诺性支持四类,其中资产性支持有助于改善城投公司资本结构,增强其融资能力;收入性支持有助于改善公司盈利状况,缓解公司流动性压力;债务性支持有助于减轻公司还本付息压力;承诺性支持能够为城投公司融资增信,但目前已被严令禁止。


城投公司的支持力度主要从政府的支持能力和支持意愿两个角度进行考察,其中地方政府支持能力的判断主要依据其经济、财力及债务风险指标,支持意愿的判断主要从城投公司业务公益性程度及对政府的重要性上考虑,横向对比同一区域内多个平台的差异。


通过对不同政府间支持形式的差异进行梳理发现:分行政等级看,省本级城投公司获得的资产性支持和收入性支持力度均最强,省本级至县本级城投公司获得的资产性支持按行政等级递减,园区城投公司获得的实收资本支持高于市辖区和县本级。分省份看,不同省份政府对城投公司的资产性支持和收入性支持均存在较为明显的分化。整体看,政府对城投公司的支持形式更倾向于资产性支持,通过注入资产以增强城投公司的融资能力,而收入性支持的主要目的是维持城投公司利润总额处于盈亏平衡的状态。


引言

城投公司是中国特色政策环境下产生的一类特殊企业主体,其产生及发展始终与地方政府有着紧密的联系,市场对于城投公司的信用风险判断也大多以其对应的政府作为分析起点。但2014年《新预算法》及《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)发布以来,我国开始探索建立新的、规范的地方政府融资机制。根据43号文规划,未来地方政府融资以地方政府债券、PPP等形式为主,城投公司不得新增地方政府债务,城投公司历史形成的“政府债务”也将在置换期内陆续处置完毕。


2017年4月份以来,《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)等文件发布及常德市经济建设投资集团有限公司宣布退出地方政府融资平台等事项引发了市场关于现阶段地方政府对城投公司支持问题的广泛讨论。从目前现状看,地方政府融资日趋规范,对城投公司的支持形式也逐步缩小范围,因此,详细梳理地方政府对城投公司的支持情况,显得尤为重要。本文认为判断地方政府对于城投公司的支持力度需要建立更加全面、立体的分析框架,不能再仅限于对地方政府经济财政实力进行考察,更要分析其对城投公司的支持意愿,通过综合评价上述两个因素,才能准确得出地方政府外部支持对于城投公司的增信力度,以更全面地把握城投公司信用风险状况。


一、 地方政府对于城投公司的支持形式、政府支持的常见会计处理方式及其影响


目前,地方政府对城投公司的支持形式较多,可以大致分为 资产性支持、收入性支持、债务性支持和承诺性支持四类。


1、资产性支持: 主要包括向城投公司注入货币资金、土地、厂房、地方国企股权等各种形式的资产,用以达到做大企业资产规模,改善城投公司资本结构,扩增企业融资空间,增强企业融资能力的目的。会计处理方面,城投公司对于政府注入的相关资产一般计入“实收资本”或“资本公积”科目,会计分录如下:


借:货币资金、存货、无形资产等资产科目

贷:实收资本/资本公积


其中,实收资本科目以货币资金较为常见,也有部分土地、房地产和股权等。若城投公司资本公积规模较大,往往存在较大规模的土地资产,但也需要注意少部分政府存在将公益性项目建设成本等作为资本公积注入企业的情形。


2、收入性支持: 由于城投公司主要从事的土地开发整理、基础性设施建设和保障房建设等业务公益性强、自身盈利能力较差,经营性业务利润绝大部分表现为亏损,需要通过政府财政补贴改善盈利状况,实现盈亏平衡,保证城投公司融资的可持续性。从政府财政补贴的具体表现内容来看,主要体现为业务亏损补贴、税收返还、大型公益性项目专项扶持资金、国家对相关产业或地区的扶持资金等。会计处理方面,城投公司将政府补助一般计入“营业外收入”或“递延收益”科目,会计分录如下:


借:货币资金

贷:营业外收入/递延收益


对于重大项目的专项补助,部分城投公司计入“专项应付款”科目:


借:货币资金

贷:专项应付款


3、债务性支持: 主要体现为政府对城投公司从事公益性业务所形成的部分债务本息承担偿还责任,具体支持包括以下三个方面:其一,政府对截至2014年末的城投公司历史存量公益性债务进行了甄别,对于认定为政府债务的部分通过发行地方政府债券进行置换。经过债务置换,将直接减轻城投公司债务规模,降低企业债务负担和偿债压力;其二,政府对部分新增公益性项目通过发行地方政府债券的形式,将建设资金以专项应付款的形式注入城投公司,但债务本息偿还责任由地方政府承担;其三,政府对企业公益性项目的债务产生的利息进行补贴,可以减轻企业付息压力。会计处理方面,针对不同形式的债务性支持,相应的会计处理方式亦不同:


1)目前财政部对城投公司债务置换的会计处理没有统一规定,实践中,常见的置换资金计入科目有“资本公积”、“长期应付款”“专项应付款”等。


借:货币资金

贷:资本公积/长期应付款/专项应付款

借:相关负债科目

贷:货币资金


若财政局、城投公司、债权方三方通过签订协议形式直接转移债权债务关系,则企业可能不发生现金流,直接借记相关负债科目,贷记资本公积/长期应付款。若将债务置换资金计入资本公积科目,将改善公司资本结构指标;若以对政府部门的长期应付款和专项应付款来置换公司对债权人的长期借款,则对资产负债率没有影响,但将减少公司有息债务规模,从而降低全部债务资本化率、长期债务资本化率、全部债务/EBITDA等指标。此外,部分城投公司将政府债务置换资金计入了“长期借款”或“长期应付款”科目,表明城投公司对于政府置换债券可能会承担一定的偿还义务,由于第一批政府置换债券目前尚未到期,需密切关注后续政府置换债券的清偿责任和企业对置换债到期的会计处理;部分城投公司将置换资金计入“营业外收入”,其合理性存疑,计入营业外收入将增大公司的利润总额规模,改善盈利指标表现。


2)对于财政承担偿还本息责任的(此处指项目设立时即确定由财政承担偿还本息责任的,不包括政府债务置换),相关债务一般计入“专项应付款”,收到政府还款资金后进行冲抵。


借:货币资金

贷:专项应付款

借:专项应付款

贷:资本公积


以财政偿还本息的借款计入“专项应付款”时,将不会增加公司有息债务规模,但仍会增加公司负债,弱化资产负债率指标,随着政府还款减少专项应付款,同时增加资本公积,公司资产负债率将得到改善。


3)财政贴息一般计入“营业外收入”,某些企业直接冲销相关利息,利息支出及贴息均不入账。


借:货币资金

贷:营业外收入


财政贴息计入“营业外收入”时,将改善公司盈利能力指标表现;企业收到相关贴息后不入账直接冲销相关财务支出也有助于降低期间费用,改善企业盈利状况。


4、承诺性支持: 政府采用出具担保函、承诺函、领导批示等方式为城投公司融资提供担保,以达到增信的效果。但根据《担保法》、新《预算法》及43号文、50号文等一系列法律及地方政府债务管理法规政策,直接出具担保函等方式属于违规举债,不具备任何法律效力;多个地方政府因违规出具担保函举债被查,相关领导被撤职。历史形成的此类支持将通过不同方式被撤销或替换,未来地方政府将不会以此种方式对城投公司提供支持。


地方政府外部支持如何判定

判断地方政府对于城投公司的支持力度,首先需判断地方政府行政等级,然后结合相应地方政府的 支持能力和支持意愿 两个角度进行考量。

地方政府行政等级判断应坚持实质重于形式原则,以财政资金流入的真实来源为主要依据


在实践中,存在城投公司披露的实际控制人与其控股股东或财政性支持方不一致的情形。在此种情形下,判断实际支持方应坚持实质重于形式原则,重点关注其财政资金流入的真实来源,需要具体分析:


第一种情形,实际控制人为上级政府,但财政性支持方无独立财政。 此种情形常见形式是县级平台,其实际控制人为县政府,但城投公司仅负责该县开发区内的公益性业务,此类企业代建协议一般与管委会签订,财政性资金流入也为管委会,即其支持方主要为开发区管委会。但由于开发区管委会无独立财政,其财政资金同样来自于县级财政的统一安排,此种情形下,支持方实力主要以上级政府为主。


第二种情形,实际控制人为上级政府,但财政性支持方具备独立财政。 此种情形常见形式是城投公司主要承担市内区县内的公益性业务,其实际控制人为平台所在市级的政府,企业代建协议回款方为市辖区或县级财政部门,且具有独立财政,此种情形下,判断支持方实力应主要依据区县政府相关指标,若上级政府有额外支持,再适当考虑上级政府支持进行微调。

地方政府支持能力的判定主要依据经济及财政实力和债务风险







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