比较 | 形成国企与非国企平等竞争的环境

国企与非国企的平等竞争对中国的未来有着战略上的重要性。各种所有制类型的企业在市场上平等竞争，是以多种所有制并存为特征的“基本经济制度”的基石。假如国企与非国企的平等竞争被证明在中国根本就无法实现，多种所有制并存就很难长久。而这将意味着中国不得不重新审视整个改革思路，并准备面临更艰难的非此即彼式的选择。本文原载《比较》第88辑，全文6598字。

尼古拉斯·拉迪（Nicholas Lardy）是美国彼得森研究所，在美国具有广泛影响的中国经济问题专家，自20世纪80年代起就长期跟踪研究中国的经济改革。他2014年出版的《民进国退：中国民营企业的兴起》一书的核心观点是，过去数十年的经济改革“已经把中国从政府主导的经济改造为市场占优势的经济，民营企业已成为经济增长的主要动力和新增就业的唯一来源，也是中国在国际贸易中的地位不断上升的主要推动者”。他所针对的是一种在西方比较流行的观点，这种观点认为，自2003年以来的十余年间，国企的作用与支配力大为加强，中国已经进入了“国家资本主义”模式。根据对中国国家统计局发布的官方数据的详细分析，拉迪对此提出了颇具说服力的辩驳。

拉迪的著作为此用了很大篇幅来讨论国企与非国企之间的竞争。为支持书中的核心思想，他提供了很多证据来说明国企与非国企之间的竞争并未如很多人声称的那样被扭曲。虽然他也提供了相反的证据，表明竞争环境还远远说不上是平等竞争，但他对此并没有很系统的论述。这当然也在情理之中，因为他的目的并不是分析中国国企与非国企竞争的平等程度。

然而国企与非国企的平等竞争却是个重要问题。中国的社会主义市场经济体制要求国有制与市场机制无缝对接、各种所有制的企业能在市场上平等竞争，而建设这样一个体制的任务仍尚待完成。尽管拉迪凭借他对中国改革开放历程的深入了解，从历史视角来看问题，充分肯定过去几十年中国在促进各种所有制企业平等竞争方面已经取得了巨大进步；但如果着眼未来，从目标和需要的角度看问题，中国目前的市场竞争状况所面临的挑战同样巨大。因此，作为对拉迪论述的补充，对面临的挑战给予足够关注，也是非常有益的。为此，本文将重述拉迪已提到的一些证据，增加一些他没有涉及的内容，并探讨有待深入研究的领域。

针对那种认为国企掌握了较大市场支配力、可以操纵价格和获取超额利润的观点，拉迪分析了工业企业的产业集中度和利润水平。他的结论是总体来说国企无法发挥市场支配力，因为许多产业的集中度较低。国企的利润水平（利润占销售收入的百分比）平均来说比较低，也证明它们不具备很强的价格操控能力。他还用同样的方法得出了类似的结论：难以证明国有银行拥有可提高利润率的强大市场支配力。

但是，拉迪并没有断言国企与非国企在产品和服务市场上的竞争是平等的。他在书中很快指出，把行业细分，情况就有所不同。这点非常重要，因为细分行业更接近于真正发生竞争的“市场”。换句话说，按国家统计局的大行业分类，处于同一行业的企业未必是同一市场上的竞争对手。虽然现有公开数据难以支持对细分行业的竞争水平进行分析，但需要强调的一个关键点是，评估竞争的平等程度必须相对于竞争所发生的具体“市场”来进行。

而且拉迪也的确进一步指出，国企在某些细分行业占据统治地位，至少有少数企业利用市场支配力取得了超额利润，例如石油行业。深入探究服务业的细分行业，也可以看到少数国企掌握市场支配地位的证据。拉迪还指出，国企在电信业，铁路和远洋运输业占据垄断或准垄断地位。中国移动与中国石化这两家国企在2009年的利润超过了全国500家最大民营企业的利润之和。

此外，拉迪关于大型国企高管人员任命的讨论也提出了产业集中度的常用测算方法是否有效的问题。产业集中度指数有效的前提是，每一个“企业”的确是独立的企业，不存在一个顶层协调机构来协调多家企业共同行动。但对于各个细分行业来说，这个条件不见得成立。正如拉迪所述，本应属于竞争对手的电信公司和石油公司的高层管理人员经常轮岗式地调换,“表明关键行业的国企之间保持着某种亲密联系。显然，即便在这些行业的寡头市场结构中存在一些竞争，也会被这种亲密联系所削弱”。

由于中央和地方的许多政府机构在需要时都有足够权力对相互竞争的国企的行动进行协调，竞争实际上还可能被进一步削弱。地方保护尤其是长期困扰全国统一市场形成的一个重要因素，仅仅根据省际贸易额的规模还不能排除通过协调国企行动实现地方保护的可能性。

同样需要注意的是，平均利润率低并不一定代表市场支配力的缺乏，因为滥用市场支配力带来的好处可以被低效率的经营所抵消，或者某些国企的超额利润会被其他国企的亏损所抵消。要得到更可靠的结论，需要利用充分的数据，针对各个真正的“市场”进行更细致的分析，以评估市场支配力在多大程度上存在及被滥用。

流行观点认为，由国有银行占据统治地位的金融体系把信贷资金投入普遍亏损的国企，导致效率更高的非国有部门难以获得信贷。拉迪针对这种观点提出了可信的证据，表明银行贷款中有很大比例其实流入了民营企业（这只是它们投资资金的来源之一），而且自20世纪90年代以来有显著提高的趋势。这些证据很有力地反驳了那种过于简单化的流行观点。的确，如果国有部门占据主导地位的金融体系真像流行观点认为的那样运转，中国民营部门自90年代后期以来的快速增长是不可能实现的。

然而，这并不等于说金融体系对国企和非国企提供信贷时是一视同仁的。要证实或排除所有制偏向的存在比较困难，主要是因为当所有制偏向和企业的实际信用按相同方向发生作用时，二者之间难以分离。不过当它们的作用方向相反时，区分会更容易些。比如，图1说明所有制偏向可能确实是存在的。图中数据显示，工业行业规模以上国企的股权回报率自90年代末以来持续低于非国企而且2008年以后差距不断拉大，而同时国企的资产负债率升高，非国企的资产负债率降低。由于有统计数据显示国企的所有者权益在这个时期也快速增长，负债率提高不是由于所有者权益下降。因此，国企负债率的提高只能意味着，依托同样数额的股权资本，国企可以在盈利能力越来越低于非国企的情况下仍然获得比非国企更多的贷款。 

图1 1998—2014年规模以上工业国企与非国企的股权回报率和资产负债率

在这方面已经有一些实证研究。例如，杜大伟和魏尚进分析了在120个城市分层随机样本获得的12400家企业在2002—2004年期间的企业层面的财务数据，发现国企比民营企业更容易获得银行融资，而国企的平均资本回报率显著低于民营企业或外资企业。袁淳等人的研究发现，由于政府对银行贷款决策的干预，国企获得的无抵押贷款更多。此外，关于增长因素分析的研究也发现中国存在显著的资本误配现象。

正如拉迪所述，除银行体系外，公司债券市场也几乎为国企所主导。考虑到频繁出现的违约和救助现象，国企在公司债券市场上的主导份额并不表明它们的信用状况高于作为竞争对手的民营企业。

在分析信贷成本时，我们也必须面对前面提到的方法论挑战，即信贷成本的差异反映的是信用风险的差异还是所有制偏向。这要求用细致的数据分析来确立或否定所有制偏向与民企高信贷成本之间的因果关系。但是，民企的信贷成本高于国企看来是一个不争的事实。

这方面的一项重要成果是刘小玄和周晓艳在2011年发表的论文，该论文被天则经济研究所的报告《国企的性质、表现与改革》所引用，而拉迪认为，他在书中所批评的《经济学人》（Economist）的一篇文章，其基础就是天则所报告。刘小玄等人的研究使用的是国家统计局收集的规模以上工业企业的企业层面数据。由于缺乏有息负债的数据，她们采用企业报告的“财务费用”指标，将其与“总负债”之比作为企业信贷成本的替代值。由此她们发现在2000—2007年，国企的信贷成本平均为1.6%，而其他所有制企业为3.7%—6.9%。

对于采用“财务费用”而不是该数据库中同样能找到的“利息支出”指标，拉迪提出了疑问。但由于利息支出是财务费用的主要组成部分，二者的差异不太可能改变国企的信贷成本低于其他类型企业这一基本事实。

拉迪还质疑把“总负债”作为分母的做法是否妥当，因为其中包含了无息负债。由于现有数据没有对有息负债和无息负债进行区分，采用总负债的指标当然只是个次优方案。那么国企与非国企的无息负债是否存在系统性的差距，以至于会给观测到的信贷成本造成显著差异呢？假定情况确实如此，那这个现象本身是否就是所有制偏向的表现呢？这些都值得进一步研究探讨。

尽管还需要更多的研究来分离出所有制偏向的效应，以得出更稳健的结论，但考虑到民间固定资产投资增速放缓的趋势，国企与非国企在信贷成本上的差距之大已足够引起充分重视。

拉迪所针对的另一个流行看法是，许多国企得到了政府的补贴，使它们免受市场力量的正常约束；由于补贴带有所有制偏向性质，国企比非国企更具有竞争优势。拉迪认为这个观点难以证实，因为补贴是通过多种途径发放的，而其中很少是完全透明的。

关于数据和透明度的缺乏，拉迪的观察当然是正确的。不过仍有一些证据支持国企从政府补贴中获得了巨大收益的观点。首先，国家统计局要求工业企业报告每年获得的“补贴收入”。其次，所有上市公司都需要披露获得政府补贴的信息。这两个来源的数据都显示，国企获得了巨额补贴。例如在2015年获得政府补贴最多的10家上市公司中，有7家是中央国企。公司债券市场上的补贴同样具有较高透明度。例如黑龙江省龙煤矿业集团在2015年公司债券到期前从省政府得到了38亿元救助资金，名义是保障该企业的20万员工及其家属的生活。云南煤化工集团的13亿元贷款在2015年10月30日逾期后，省政府也安排了救助方案，包括由“云南国企改革基金”提供100亿元贷款。

税收体系同样能给国企提供优惠，可以视为一种特殊类型的补贴。税收法规并不存在所有制偏向，但在执行时却可以区别对待。这类补贴可以有多种形式，包括减税、返还、抵扣，以及不予积极追缴的欠税等。税收部门是否平等对待国企与非国企是个需要实证研究来说明的问题。但国企同地方政府的关系以及在产业政策实施中的角色，很可能会让它们比非国企享受更多税收优惠。

与融资的情形一样，这里也存在方法论上的挑战。第一，从政府获得补贴的并不只是国企，非国企同样享受补贴，即便是所谓“僵尸企业”也不都是国企。这带来了第二个问题：并不是所有的补贴都是反竞争性质的。中国的补贴类型相当广泛，情况极其复杂。某些补贴是对市场失灵的必要矫正措施，例如给研发活动的补贴就是基于其正外部性。如何把它们与危害平等竞争的补贴加以区分，是这方面的研究需要解决的问题。

关于国企的股权融资问题，拉迪的分析本来可以更加深入。这个问题对市场竞争很重要，因为如果政府在给国企投入股权资本时不像私人投资者那样关注回报率，那么国企就可以不必像民营企业那样在乎亏损。它们可以积累起来充足的现金余额，在打击竞争对手时不计风险和财务后果。

拉迪注意到，国企的分红比率极低，而且几乎所有分红都投回到了国资委下属国企。这里他本来可以再加上《中国财政年鉴》发布的数据，其中显示非金融类国企中的国有资产存量增长迅速，2005年以来的增速达到两位数，现有国有资产存量超过80%是在2003年以后积累起来的。这应该主要是国企的利润留存所致。以留存利润的方式对国企注资在多大程度上会导致国企相对于非国企的竞争优势，是一个需要更多实证研究来回答的问题，不过它对竞争的影响不可能是中性的。

土地的获取及其成本与信贷同样重要，对工业企业尤其如此。在中国，很少有人会认为民营企业在土地获取及土地成本方面具有与国企平等的地位，但能证实或否定这个假设的公开数据极其稀少。这也是拉迪的著作没有覆盖的领域之一，而前述的天则经济研究所的报告则对此做了积极的尝试。

在计划经济体制下，国企土地都是无偿划拨的。20世纪90年代的国企改革之后，国企需要向政府支付一次性的费用即土地出让金，以获得对其所在地块的使用权，把“划拨地”变成“出让地”。出让地的使用权被视为国企的一部分资产，可以用于商业目的，包括作为贷款抵押或者对合资企业的投资等。理论上说，此后国企从政府获得的任何新增土地都必须是出让地。

然而，国企为获得出让地使用权究竟支付了多少费用，则不清楚。很多国企很可能并没有向政府支付土地使用权的市场价格。例如天则所的报告

详细指出，在中石化的案例中，国土资源部将4.2亿平方米原国有划拨土地授权石化集团公司经营管理并出租给中国石油化工股份有限公司使用，集团公司在全国各地取得的土地租金收入向其土地使用地主管税务机关申报缴纳营业税，税率为集团公司所收取的土地租金收入的5%。也就是说，如果集团公司向股份公司收取的租金收入反映了土地使用权的市场价格，集团的土地成本节省了95%。天则所的计算显示，如果把中石化按市场价格应缴纳的地租设定为中国城市地价动态监测系统公布的工业用地价格的3%，则2004 年至2013 年，中石化的土地成本节省了754.1 亿元。作为参照，上市的中国石化公司2013年的利润为671亿元。

尽管这只是一个个案，其他国企的情况可能有所不同，但很显然，国企在如下两个方面相对于非国企具有优势。首先，国企更容易获取土地。由于历史原因，在如今的大多数民营企业成立之前，许多国企就已经从政府获得了土地。其次，至少有一部分国企支付给政府的土地使用权价格明显低于市场水平，而非国企不大可能获得同等优惠。2013年，中国的工业用地总量达86027平方公里。但根据现有数据无法得知国企占有多少，以及国企与非国企分别为土地使用权支付了多少费用。天则所的报告估计，在2001—2013年，国企在工业用地使用费方面比市场水平少交了2500亿—5000亿元，相当于其账面利润的25%—122%。当然，要得出更为肯定的结论，还有待于更多的数据能够公开。

国企与非国企在劳动力市场上的竞争环境是否平等？这是拉迪没有谈及的另一个问题。天则所的报告提供的证据是，相对于民营企业，国企给员工提供的工资和非工资报酬通常优厚得多，在烟草、石油天然气以及电力等“垄断”产业尤其如此。

这种现象对竞争会有比较复杂的影响。在其他条件相同时，优厚的待遇让国企更容易吸引到较优秀的员工，但同时它们也必须负担较高的劳动力成本。显然，民营企业同样可以选择给员工提供更优厚的福利待遇。

真正的问题在于，国企给员工提供的优厚待遇中有一部分并不是国企自己负担的，而实际上是来自政府的扶持。这包括国企职工的“身份”。身份代表着诸多构成复杂的福利、权益和社会地位，以至于除非给予足够的赔偿，国企员工不肯放弃。求职者在国企和民企之间选择时，国企职工身份也是工资福利之外的一个重要考虑。身份背后的福利、权益和地位有相当部分来自政府而非国企自己，不大可能是竞争中性的，因为它给国企在劳动力市场上提供了超越其他竞争对手的不合理优势。

针对中国政府是世界上最强势政府之一的观点，拉迪提到了有关监管环境的问题。他举的例子表明，监管环境离促进平等竞争的要求还相去甚远。例如，政府取消企业注册时的最低资本金要求，使得2014年一季度的新公司注册数比2013年同期激增了43%。因为新创办的企业多是民营企业，而国有企业可以通过保留利润等方式获得政府的股权投资，这样的限制在取消之前显然意味着民营企业和国有企业在市场进入方面并不在同一起跑线上。

政府在过去几年的确把清理行政审批作为一个工作重点，正是希望给企业提供更宽松的商业环境，尤其是民营企业为主的中小企业。行政审批对竞争的影响，不仅限于正式法规，还应包括诸如领导批示一类的行政指令，其中有很多不属于公开信息。这增加了研究的难度。例如，对投资项目的行政审批是产业政策的主要工具之一，要判断投资项目的审批在多大程度上存在所有制偏向，就非常困难。但总体来说，目前中国的监管环境对国企与非国企竞争的影响不太可能是中性的。

拉迪的著作并没有打算全面评述中国的国企与非国企竞争的平等程度。在与流行的一些观点展开辩驳时，他力图说明国企与非国企之间的竞争并未如许多人宣称的那样被扭曲。但是，这并不意味着国企与非国企的平等竞争不再是中国改革日程上的重大挑战。恰恰相反，有充分证据表明，要形成国企与非国企之间平等竞争的环境，改革依然任重道远。这或许可以解释，为什么中共中央和国务院最近要求“确立竞争政策的基础性地位”。

国企与非国企的平等竞争对中国的未来有着战略上的重要性。首先，它将有助于使非国有部门更充分地发挥其增长潜力。正如拉迪所述，对中国的经济增长而言国企整体上说是一个拖累，因为尽管得益于各种所有制偏向，它们的资源利用效率仍低于非国企。尤其是在国企占优势地位的现代服务业，非国企有潜力发挥更大作用。更重要的是，各种所有制类型的企业在市场上平等竞争，是以多种所有制并存为特征的“基本经济制度”的基石。假如国企与非国企的平等竞争被证明在中国根本就无法实现，多种所有制并存就很难长久。而这将意味着中国不得不重新审视整个改革思路，并准备面临更艰难的非此即彼式的选择。