【2018.9期】特色小城镇发展潜力评价方法探索——以403个国家特色小城镇为例

通过对全国前两批共403个特色小城镇的发展潜力评价，将其按照评价得分从高到低的顺序进行排列。排名靠前的镇普遍的特点是区位好、规模大、经济强、资源丰富、设施完善、行政效能高，在各个方面都比较突出，在吸引投资和人口集聚方面具有优势，是我国特色小城镇中最有发展潜力的一批（图 3 ）。在此仅选取前 100 名特色小城镇指数公布（附表）。

a.地域分布

百强镇主要集中在胡焕庸线以东，尤其是沿海发达地区，其工业基础和服务业发展相对领先。在国家区域协调发展战略引领下，特别是西部大开发、中部崛起及长江经济带等区域性政策的推进，中西部地区有一部分特色突出、发展较快的小城镇也迈入了百强行列。相比之下，东北地区进入前100名的特色小镇较少，当地人口更多向大中城市集中，小城镇发展相对滞后，除区域宏观经济低迷以外，人口净流出也是导致 东北地区特色小镇发展滞后的重要因素（图 4 — 6）。

图4 前100名特色小城镇按地区分布比例图

图5 403个特色小城镇按地区分布比例图

图6 全国建制镇按地区分布比例图

b.经济区位

位于长三角经济圈范围内的江苏、浙江、上海、安徽四省共占据百名内的48席，泛珠三角经济圈的广东、福建、江西、湖南、广西、四川、贵州、重庆、海南等省共占据 31 席，环渤海经济圈的北京、天津、辽宁、山东、山西及内蒙古中部地区共占据 16 席，总体表现与三大经济圈目前的经济发展水平和开放程度正向相关。除三大经济圈带动作用明显外， “ 一带一路 ”“ 长江经济带 ” 等国家重大战略决策涉及区域的特色小镇均在发展潜力上表现亮眼（图7）。

图7 前百强特色小城镇的经济区位分布图

c.省份和城市分布

前20名内，浙江、江苏、广东三省各占据 4~6 席，体现出近年来三省在特色小城镇培育建设方面的先发优势。前百名内，江苏省占 19 席，浙江省占 17 席，大幅度领先其他各省；广东、上海、山东、福建四省各占据 6~9 席，形成第二梯队（图 8 — 10）。

图8 前20强、前百强特色小城镇分布省份示意图

图9 前20强特色小城镇逐省数量分布图

图10 前100名特色小城镇逐省数量分布图

城市引领作用突出，六成以上的百强镇位于大城市近郊。这些中心城市在产业、金融、科技、服务、人才等方面的优势资源对小城镇的辐射带动作用尤为突出。在百强分布上也呈现出向重点城市集中现象，其中58个特色小城镇集中分布在 20 个地级市、直辖市，例如：上海市有 8 个镇、苏州市有 5 个镇、无锡市有 4 个镇位于百强之列。

d.交通条件

机场、高铁对带动地区经济社会发展、扩大对外开放、提高特色小镇的发展潜力发挥了重要作用，借助国家铁路、航空网络带动特色小城镇经济发展正在逐步成为现实。

2017年我国已经完成 “ 四纵四横 ” 高铁格局，根据《2020年中国高速铁路规划》《中长期高速铁路网规划》，到 2020 年，全国铁路营业里程达到 15 万公里左右，基本覆盖 20 万人口以上城市；其中高铁 3 万公里左右，覆盖 80% 以上的大城市；到 2030 年有望形成 “ 八横八纵十连 ” 的高铁网络。403个特色小城镇中，半数以上的小镇距高铁站不到 40 公里，约 79% 的小镇距高铁站不到 100 公里（图 11 ）。

图11 403个特色小城镇按距高铁、机场不同距离分布比例图

若以地面交通100公里或 1.5 小时车程为机场服务半径指标，我国目前既有机场可为 52 ％的县级行政单元提供航空服务，服务区域的人口数量占全国人口的 61 ％、国内生产总值（ GDP ）占全国总量的 82 ％。将 403 个特色小城镇与现有的 147 个民航运输机场的相对位置做比较，超过 70% 的特色小城镇处于距机场 100 公里半径圈内，如果放大到 150 公里半径圈，则超过 90% 的特色小城镇被覆盖，仅有 36 个镇不在此范围。百强特色小城镇全部在机场 150 公里范围圈内。

根据《全国民用机场布局规划》，到2020年，将初步形成以北京为主的北方（华北、东北）机场群、以上海为主的华东机场群、以广州为主的中南机场群三大区域性机场群体。以成都、重庆和昆明为主的西南机场群和以西安、乌鲁木齐为主的西北机场群两大区域性机场群体形成雏形。未来，机场集群效应带给特色小城镇的立体交通优势将会愈发凸现。

在全国403个特色小城镇中，拥有国家级知名物产资源②的镇有 225 个，比例为 56% ，拥有省级以上景观资源③的镇有 142 个，比例为 35% ，拥有省级以上文化资源④的镇有 137 个，比例为 34% 。而在百强镇中对应比例分别为 81% 、 40% 和 39% ，从比例和质量上均具备优势（图 12 — 14）。

图12 百强特色小城镇与403个特色小城镇物产资源条件对比图

图13 百强特色小城镇与403个特色小城镇景观资源条件对比图

图14 百强特色小城镇与403个特色小城镇文化资源条件对比图

经济实力主要反映特色小城镇经济发展的基础实力、投资热度、产业集聚度和人才集聚度，主要由当前经济发展规模、近年来固定资产投资额、近年来主导产业投资增速、创新程度、劳动力结构、薪资水平等指标体现。

对比前100名特色小城镇与 403 个特色小城镇的经济实力雷达图，可以很明显地看出，产业集聚在四个维度中是相对较弱的一个维度，百强镇在经济实力、投资热度、人才集聚度等三个方面全面超越 403 镇平均水平，但在产业集聚度上两者相差无几。可以得出结论：主导产业集聚速度与特色小城镇经济实力之间的相关性不高，这意味着百强镇的经济增长更多是由主导产业延伸出的全产业链增长拉动的，而其他四个元素与经济实力密切相关，且重要性较为均衡（图 15 ）。

图15 百强特色小城镇与403个特色小城镇经济实力各项元素对比图

镇区是经济发展、社会和谐的硬件载体，为生产、生活提供服务和空间。通过对镇区建设规模、至2020年建设用地供给量、市政公用设施配套程度、人居环境舒适度、智慧生活便捷度等方面对城镇支撑体系进行评价。

对比百强镇与403个镇的平均估值，以上五个元素均对特色小城镇的发展潜力具有较高的正相关度，其中，镇区规模、市政配套、人居环境起到更多支撑作用。智慧城镇是未来发展方向之一，目前虽依赖程度不高，但百强镇普遍比平均水平要高。土地供给对工业镇的影响程度更高（图 16 ）。

图16 百强特色小城镇与403个特色小城镇城镇活力各项元素对比图

行政能力是特色小城镇发展潜力的放大器。通过对政策支持、政府效能、城镇规划等方面对行政保障能力进行评价，采用省市对本镇的产业、金融、投资、创新、管理等方面的政策支持力度强弱、政府服务效率和管理创新、特色小城镇规划是否合理可行等评价性指标进行评价。

对比前100名特色镇与全国 403 个特色小城镇的平均估值，百强镇在行政能力上具有较为明显的优势，各项评分均近乎满分，其中政策支持力度和政府管理效能明显占优。城镇规划水平在 403 个镇中比较平均，能够有效指导城镇未来发展方向和用地布局（图 17 ）。

图17 百强特色小城镇与403个特色小城镇行政能力各项元素对比图

生态承载力是指生态系统的健康和完整情况及承载人类在生产、生活和健康等方面需求，不受生态破坏与环境污染等影响的保障能力，包括环境质量、生态治理、低碳生活等基本要素。通过对自然灾害防护，水体质量监测、空气质量监测，下辖村庄的污水垃圾处理情况，对环境质量、生态治理、美丽乡村建设项目的投资力度，公交出行的使用率等指标来进行评价。