【学术】蔡定剑：论彭真对民主法制建设的十大贡献

作者：蔡定剑，已故著名宪法学家。

来源：《法学》2010年第2期

责编：牧野

在中国共产党老一辈领导人中，除了董必武外，对民主法制精神最有理解的人就要算是彭真同志。彭真虽然没有学过政治法律专业，但由于他长期以来担任国家民主法制建设方面的领导工作，通过领导民主法制建设的实践，加上他长于思考，使他对社会主义民主法制有许多的独特的见解。特别是他本人在文化大革命中深受迫害，使他对文化大革命“无法无天”有切肤之痛的反思。所以，在文革复出后他担任全国人大常委会副委员长、委员长期间，力倡国家走民主法制之路，对我国民主法制建设、人民代表大会制度建设做出了巨大贡献。我年到全国人大常委会研究室工作，有幸在他领导的全国人大常委会下工作，亲自听过他的一些重要讲话，接受过他亲自交办的研究任务，对他所做的贡献更有深切的体会。

一、推动国家走民主法制之路

中国共产党人对民主法制的认识是从深刻的历史反思中得出的。在国民党统治时期，共产党人曾大力倡导民主。但在自己掌握政权以后，如何巩固政权，在建国初很长一段时间，主要靠封建传统的方法—禁锢不同意见者的思想，通过政治运动压制反对者，而不是靠发展民主和加强法制，走依法治国之路，因而导致反右派、文化大革命等一系列政治运动的悲剧。

文化大革命后，党认真总结历史的经验教训，特别是文化大革命的沉痛教训，着重提出“发展社会主义民主，健全社会主义法制”的方针，并采取了一系列的措施进行制度建设。彭真同志对这一方针的提出和推行做出了重要贡献。他在身陷图圈期间，就思考有关党和国家前途、命运的重大问题，最后归结于对社会主义民主法制建设的深人研究和思考，这成为他后来坚定推行民主法制方针奠定了思想理论基础。

他在十一届三中全会结束恢复工作后，在一系列讲话中深刻阐述了关于加强社会主义民主法制的重要性和必要性。他说，随着文革结束，全国工作重点转移到社会主义现代化建设上来，要实现这个历史性转变，国家必须发展社会主义民主和健全社会主义法制。没有健全的社会主义法制，就很难发展社会主义民主。否则公民的人身权利、民主权利和其它权利就得不到可靠的保障。他还说，社会主义法制早就应该抓紧搞。可是，我们建国后长时期内没有这个认识，总觉得有党的领导，有方针政策，迟搞几天不要紧，结果贻误了事情。是林彪、“四人帮”教育了我们，社会主义法制不搞不行。他急结道，这个教训在哪里呢不能只从个人身上找原因，最根本的还是一个制度问题，特别是民主、法制被破坏了。经过文化大革命这么一场大灾难，中国历史的发展向我们提出了发展社会主义民主、健全社会主义法制的要求。他再次强调，从革命战争时期主要依靠政策办事，到人民掌握全国性政权以后，不仅依靠政策，还要建立、健全法制，依法办事，这是一个历史性的转变。他还说，管理国家，靠人治还是法制一定要靠法制。党的十一届三中全会提出发展社会主义民主、健全社会主义法制，这是党和国家的一项重大改革和历史性的根本任务。彭真同志的这些论述，反映了全党和全国“人心思法”的迫切要求，反映了健全社会主义民主法制建设的愿望和决心，在他主持全国人大常委会工作期间，反复强调并坚持身体力行，对推进新时期的我国的民主法制建设起了重要作用。

二、提出了党与法律关系的理论

关于党的领导和法律的关系问题，是国际共产主义运动中长期没有解决的问题。邓小平同志讲，斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点，但是由于没有在实际上解决领导制度，以及其他一些原因，仍然导致了文化大革命的十年浩劫。这个教训是极其深刻的。这说明没能解决好党的领导与国家和法律的关系导致了非常严重的后果。

十一届三中全会以后，通过对历史的反思，我们对党这个问题有了全新的认识。 1979年，中共中央就提出，对国家的法律，从党中央委员会到基层组织，从党中央主席到每个党员，都必须一律遵守。中共十二大第一次明确地把“党必须在宪法和法律范围内活动”载人党章。十二大报告指出，党必须在宪法和法律范围内活动，这是一项极其重要的原则。从中央到基层，一切党组织和党员的活动都不能同国家的宪法和法律相抵触。1982年《宪法》又进一步把党要守法写人宪法“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则”，“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”在中国共产党不断加深党与法律关系的认识过程中，彭真同志做出了巨大贡献。在主持宪法起草工作时，他特别主张“把宪法具有最高法律地位，党要以宪法为根本的活动准则，任何组织不得有超越宪法的特权”写人宪法。彭真同志说，党章这样规定，宪法也这样规定，这就解决了过去我们国家所没有或者没有明确解决的问题，就解决了社会主义民主和社会主义法制这个关键问题，具有划时代的意义。在宪法中确立党要遵守宪法是彭真同志的功劳。

在党要守法的问题上，彭真同志讲得最多、也讲得最透彻。针对我国法律能否得到遵守和执行的问题，他认为关键在于加强和改善党的领导。彭真同志反复讲，党领导人民制定宪法和法律，党也领导人民遵守、执行宪法和法律。党自己也必须在宪法和法律的范围内活动。这是经过痛苦的10年内乱，才写出来的。

针对有人提出，是法大还是党委大、首长大的问题。彭真同志说，我看是法大。我们的法律是党和国家的方针和政策的定型化。它是党领导制定的，一些重要的法律草案是经过中共中央政治局原则批准的，是经过全国人大及其人大常委会按照法定程序审议通过的，它是代表党和全国人民的意志和利益的。有谁比党中央还大比全国人民代表大会还大呢 法律一经通过、颁布，每个公民都要服从。党员服从法律，就是服从党的领导，就是服从全国人民。坚持党的领导，遵从人民意志，严格依法办事，三者是一致的、统一的。不论哪级党委，更不论哪个负责人，如果他的意见与法律不一致，那是他个人的意见。谁都得服从法律。这不是说法律一经制定就永远不能修改。但是，第一，在没改以前，谁也得遵守。第二，要改也得经过法定程序。其他任何机关、任何个人都无权修改。即使中共中央认为需要修改也是要提交全国人大或人大常委会审议通过修改才能成为法律。只有这样，才能保证法律的稳定性、连续性和具有极大的权威。。在新的历史时期，党对国家事务的领导，很重要的一条，就是把党的主张通过法定程序变为国家意志，把实践证明行之有效的政策上升为国家法律，并且切实保证法律的实施。各级党组织要严格依法办事，所通过的决议和指示要有利于法律的执行，并监督各级国家机关也这样做。对于某些国家机关不遵守、不执行法律的现象，各级党委要管，要坚决予以纠正。这是一个直接关系到党和国家信誉的大问题。

他说，虽然党是代表人民，但党员毕竟是极少数。所以，我们不能只讲党的形式，还要有国家形式。党的政策要经过国家的形式而成为国家政策，法律一经制定，就要依法办事。针对有些党的领导同志对国家形式不习惯、嫌麻烦。他说民主就不能怕麻烦。一言堂不行，几个人说了算也不行。凡是关系国家和人民的大事，光是党内作出决定也不行，还要同人民商量，要通过国家的形式作出决定。他劝告长期做党的工作同志，一定要转变作风，学会遵守法律。他说党的活动不在法律范围内行吗不行，决对不行这是10年内乱已经证明了的。

尽管党与法律的关系并没有在实践中很好地解决，但是，彭真同志提出的解决党与法律关系的理论仍然应该成为我们今天处理党与法律关系和实行依法治国的指导。

三、正确阐述了政策与法律的关系

彭真同志较早地认识并提出党要实现从依靠政策到依靠法制的转变。中华人民共和国建立后，特别是进人大规模经济建设时期以后，党和国家的根本任务发生了历史性的转变。在革命战争年代，共产党领导人民推翻“三座大山”，当时的主要任务是从反动政府的压迫下解放人，争取人的基本生存自由权从旧的生产关系的束缚下解放生产力。斗争的主要方式是军事行动和群众运动。在这种历史条件下，只能根据党和人民政府的政策办事，因为没有全国性的国家政权，不可能有真正的法律。根据地的政权虽然也有一些法，但数量非常有限，也很简单。建国以后，有了全国性的政权，情况发生了变化。在革命的暴风雨时期已经过去，新的生产关系建立起来后，党和国家的根本任务是发展生产力，实现和保障公民的基本权利。因而党和国家的领导方式方法也必须跟着改变，就要从依靠政策办事，逐步过渡到不仅依靠政策，还要建立和健全法制，依法办事。彭真同志较早地、敏锐地看到了这一历史性转变，他指出，当年在战争年代，主要靠党的政策取得了革命胜利。建国以后取得了全国性政权，情况就不同了，不讲法制怎么行。

在具体立法中，彭真同志指出，中国的立法有一个从政策指导到制定法律的过渡。立法必须以党的政策为先导和根据，党的政策也要适时地、在成熟时上升为法律。这实际上是根据中国革命和共产党取得政权这样一种国情，提出的中国法制发展的道路。我国的法律不完备，而改革开放的形势又迫切需要立法，尤其是抓紧经济立法。那么，根据什么来制定法律，既加快立法又保证法律的稳定性和严肃性呢彭真同志总结建国后制定《土地改革法》、《镇压反革命条例》、《惩治贪污条例》以及起草《刑法》等的做法，认为立法也有一个政策指导到制定法律的过渡，在法制建设初期，只能根据党的政策和实践经验来制定法律。他反复指出，新的重大问题、重要改革，要制定法律，必须先有群众性的探索、试验，即社会实践的阶段。在这个基础上，经过对各种典型、各种经验的比较研究，全面权衡利弊，才能制定法律。这是立法的一般性经验，也可以说是规律。我们要自觉地掌握运用这方面的经验。彭真同志正确地阐明了中国情况下政策与法律的关系政策是法律的先导，法律是政策的定型化，由政策上升为法律，需要有一个实践的过程。法律的制定要根据党的方针、政策，但不是所有的政策都能立即定为法律。法律要有稳定性，朝令夕改不行。只有社会实践证明是正确的、成熟的政策才能定为法律。。试验中的东西，看不准的，不能立法。。政策一旦上升为法律，又高于政策政策要服从法律，不能同法律相抵触。

上述观点，为新时期的立法工作指出了一条正确的路子。改革开放初期，中国能在很短的时间从无到有迅速制定了一大批法律，其大多是以政策为根据制定出来的。在当时又不太可能直接借鉴国外立法的情况下，走从政策到立法的路，是十分必要的。

四、提出法律面前人人平等法制原则

公民在法律面前人人平等，这是保证社会主义民主和法制实施的一条基本原则。彭真同志早在1982年一届全国人大一次会议的发言中就对这一原则作了深刻的阐述。他说“我们的国家是工人阶级领导的人民民主国家，人人遵守法律，人人在法律面前平等，应当是也必须是全体人民、全体国家工作人员和国家机关行动的指针，不允许有任何超越于法律之外的特权分子。”这个发言批判了那种自以为有一点“功劳”或“苦劳”，就可以超越于法律之外为所欲为的封建特权思想那种以为法律是只管老百姓和“小人物”的，至于“大干部”、“大人物”遵守不遵守法律无关紧要的思想那种认为共产党员只要遵守党纪就行，对于法律似乎马虎一点也不要紧的思想。针对建国初靠革命取得政权后，大多带有封建思想的领导人走上国家领导岗位，他就提出法律面前人人平等的法制原则，是非常深刻的，今天看来仍然看到它有很强的现实性意义。

彭真同志主持起草的1982年《宪法》恢复了 1954年《宪法》关于公民在法律面前一律平等的原则规定。他反复强调，对于违法犯罪的人，不管他资格多老，地位多高，功劳多大，都不能加以纵容和包庇，都应该依法制裁。在我们社会主义国家里，不允许有任何超越法律之外或者凌驾于法律之上的特权。检察院依法独立行使职权，法院依法独立进行审判，只服从法律，以事实为根据，以法律为准绳。不管你是什么人，都要服从法律。在法律面前不承认任何人有任何特权。

彭真同志认识到，要真正做到在法律实施中的法律面前人人平等，是一个长期的、艰巨的任务。他说，旧中国没有民主，那时的法制是反动的法制，没有民主的法制。建国以后，我们在法制建设方面的基础比较薄弱，封建残余思想至今还影响着我们。有的人没有当“长”的时候对民主和法制还觉得重要一点，当了什么首长就对民主和法制不那么热心了，或者不是那么严格、甚至有点嫌麻烦了，切不要低估封建残余思想的影响。

要使法律得到执行，必须把法律交给人民掌握。在上世纪50年代，我国不是完全没有制定法律，也制定了宪法和一些法律，但是没有得到应有的尊重和执行。1979年后，我国开始了大规模的立法，制定了法律有没有用，能不能执行，许多同志存有疑虑和担心。彭真同志在许多讲话中，有针对性地回答了这个问题。他提出，首要的一条是要把法律交给全体人民掌握。我们的法律是全国各族人民共同利益和意志的集中体现，它有深厚的群众基础。一旦为广大人民群众所掌握，就会变成维护社会主义民主和法制的强大的物质力量。人民群众运用这个武器，监督国家机关和任何个人依法办事，对违法行为进行揭发、检举和斗争，就可以有力地保证法律的贯彻执行。为此，1979年6月，彭真同志在7个法律出台时就提出，在实施前必须在干部和群众中广泛进行宣传教育，使这几个法律逐步做到家喻户晓，人人明白。1985年，在彭真同志主持下，六届全国人大常委会通过了《关于在公民中基本普及法律常识的决议》，要求广大人民知法、守法，树立法制观念，学会运用法律武器，同一切违反宪法和法律的行为作斗争，保障公民的合法权益。由此开始了在亿万人民群众中普及法律知识、加强法制教育的宏大工程，他开创的普法教育为我国20多年来法律建设奠定了良好的基础。

五、推动立法体制的改革

彭真同志对改革和完善我国立法制度，做出了不可磨灭的历史性贡献。我国的法制建设是从1979年后才真正展开的。十一届三中全会确定健全社会主义法制的方针以后，制定各种法律，尽快改变无法可依的局面就成了当时的迫切需要。怎么样立法才能搞得又快又好。彭真同志经过反复思考，认为没有一套科学合理的立法体制、立法制度和立法程序，很难做到这一点。他从我国实际情况和需要出发，总结历史的经验教训，提出并积极推动一系列改革和完善立法体制的措施，通过修改宪法和制定有关法律把它确立下来。

首先，扩大全国人大常委会的立法权。1954 年《宪法》规定，全国人大是行使国家立法权的唯一机关，全国人大常委会只能制定法令。这种立法体制实行后，很快就暴露出不适应国家建设和国家工作要求的弊端。 1955年一届全国人大二次会议通过决议，授权全国人大常委会在全国人大闭会期间制定部分性质的法律，即单行法规，但仍然不适应现实生活的需要。在我国进人改革开放和现代化建设的历史时期，单靠全国人大制定法律显然不能满足需要。为此，1982年修改的宪法，他主张改变了全国人大是行使立法权的唯一机关的体制，规定全国人大和全国人大常委会共同行使国家立法权。全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构和其他的基本法律全国人大常委会制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律，并可对全国人大制定的法律进行部分补充和修改。这是我国立法体制的一个重大改革。实践证明，扩大全国人大常委会的立法权，把大量的经常性立法工作放在全国人大常委会，对加快立法步伐，提高立法质量，起了重大作用。20多年来，我国制定的法律90%以上是由全国人大常委会审议通过的。即便是全国人大审议通过的法律，事先也都经过全国人大常委会审议，有的还要经全国人大常委会多次审议，在比较成熟后才提交全国人大审议通过的。不可设想，如果没有扩大常委会立法权的改革，我国的立法工作不可能适应改革开放、市场经济立法和现代化建设的需要。

其次，赋予省、自治区、直辖市人大及其常委会制定地方性法规的权力。1954 年《宪法》规定立法权集中在中央，地方人大没有常委会更没有立法权，其弊端是显而易见的。1979年，彭真同志在主持制定地方各级人大和政府组织法时，按照中央和地方适当分权的原则，规定省、自治区、直辖市人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在和宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规，报全国人大常委会和国务院备案。1982年《宪法》进一步肯定了这一规定，并在修改后的地方组织法中规定，省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区人大常委会批准后施行。这是我立法体制的又一项重大改革。彭真认为，我们国家大，各地情况千差万别，都由国家制定法律，可能适应各地的需要。这样规定有利于各地因时因地制宜，发挥主动性、积极性，加速整个国家的建设。而且，全国人大及其常委会由于经验不成熟没有制定法律时，享有制定地方性法规权力的人大及其常委会可以先制定地方性法规。地方性法规不但是国家法律的重要补充，也可以为国家立法摸索经验，它在法制建设中起了重要作用。这一点被20多年来我国地方经济社会的巨大发展所证明。

再次，规定国务院可以制定行政法规，并授权它可以在经济体制改革和对外开放方面制定暂行的规定或者条例。1954年《宪法》，规定国务院只能制定行政措施。1979年后，随着社会主义法制建设的发展，迫切要求把行政管理纳人法制化的轨道，而现代行政管理的多样化、复杂化，也要求强化它的职能，扩大它的权力。于是，1982年《宪法》规定国务院可以制定行政法规。在我国开始进人全面经济体制改革和对外开放的新形势下，有一系列新问题需要及时作出有法律效力的规定。但是，有些重大问题涉及面广，情况复杂，还缺乏实践经验，制定法律尚有困难。这个问题如何很好解决彭真同志对此进行了反复认真的思考，比较了几个方案，最后确定了一个办法，就是给国务院授权立法。在他的建议下，1985年六届全国人大三次会议通过了《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》。这是从我国当时实际情况出发加强立法的一项重要措施。这一授权立法，为国务院在改革开放工作能适应实际的需要，并为制定和补充、修改法律提供了经验，这对我国在上世纪年代加快经济立法，推动改革开放起了重要作用。

六、提出了一系列解决中国立法问题的理论

彭真同志很重视马克思主义法学理论对立法工作的指导。他说，宪法是有系统的理论作依据的，有完整的体系，前后一贯，体系严密。法律是一门科学，有自己的体系，前后左右不能自相矛盾，立法不能灵机一动想搞什么法，就草率地搞什么法。立法中遇到的一些问题，往往与法理上没有搞清楚有关。比如罪与非罪的界限问题，量刑的标准问题，理论上搞不清楚就很难制定出如何惩处的条文。尤其是民法，如果没有理论根据，更不好制定。为此，他建议人大常委会研究机构要系统研究法律理论，在制定法律时首先从法理上搞清楚问题，使制定的法律不仅要符合实际，还要符合自身的逻辑体系。

立法要研究理论，必须借鉴古今中外的经验，吸收其中有益的东西为我所用。这是彭真同志很早就一直提倡的。早在1954年，他就提出对资本主义国家的法律和对中国古代的法律要认真研究。1979年全国人大常委会法制委员会一成立，他就要求各主要驻外使馆代买所在国家的全套法律。他说，对外国的法律，不管是社会主义国家的，还是资本主义国家的，不管是英美法系，还是大陆法系，都要参考、借鉴。。在人类历史上，法律一旦产生，便逐步形成了自身的体系。不同社会制度下的法律，有本质的不同，但也有共同性和继承性。尤其是西方国家制定的一些法律，反映了市场经济和现代化大生产的一般规律，比我们早几百年，我们应当重视，加以研究、借鉴。改革开放以来，全国人大及其常委会在制定法律时，都搜集了大量古今中外有关的资料，特别是西方发达国家的法律，进行分析、研究，作为参考。1982年修改宪法时，他要求对30多个国家的宪法进行了比较研究，为制定一部科学严密、体系完整的宪法提供了借鉴。

法律是各种利益关系的调整和规范，在改革开放时期制定的法律尤其如此。立法中如何调整好、规范好各方面的利益和矛盾呢彭真同志强调，立法一定要以最大多数人的最大利益为根据，脑子里要有工人、农民，要面向他们，为了他们。在人民根本利益一致的基础上，人们之间也会有这样那样的矛盾。立法就是要在矛盾的焦点上划杠杠，找出一个合理解决的界限。根据什么标准来划都要在与宪法、与各族人民的根本利益不抵触的前提下解决。这是彭真同志提出的立法工作的一条根本原则，对我们解决立法中经常遇到的部门利益、地区利益、以及不同群体之间的利益矛盾有重要的指导意义。立法必须从人民的根本利益和国家的整体利益为出发点和归宿，防止有的部门、地区和一部分人借立法不适当地扩大自己的权力和利益。

彭真同志关于立法工作的诸多论述中，贯穿着一条红线，那就是立法必须从中国的实际情况出发，总结自己的经验教训，找出中国社会自身的发展规律，同时又反过来用于实际。这是立法的基本根据，也是立法工作的立足点。他说，立法需要有两个根据一是实际情况，二是宪法。。只有从我国实际出发，按照社会主义法制原则，制定的民法，才能行得通。他说，如果说什么是民法的母亲的话，就法律体系本身来说是宪法，但归根到底，还是中国的实际是母亲，960万平方公里的10亿人民是母亲。在谈到法自身的体系与实际情况的关系时，他说，立法要从实际出发，但是法也要有自己的体系，如果两者不一致怎么办是法服从实际情况，还是实际情况服从法谁是母亲，谁是儿子实际产生法律，实际是母亲，法律、法理是儿子。在谈到借鉴外国的经验与从中国实际出发的关系时，他总是说，立法要吸收古今中外对我们有用的好经验，解放思想，百家争鸣，但必须立足于中国的实际，根据我国的实践经验。。基础是本国的实际。因此，他非常强调，要坚持马克思主义立场、观点、方法，调查研究我国现实的情况和历史的情况。他引用毛泽东的话说，看问题，第一要客观，不要主观第二要全面，不要片面第三要看本质，不要只看现象。这既是思想方法，又是工作方法，对做好立法工作有重大的指导意义。

七、解决了很多人大工作的重大理论和实践问题

在改革开放新的历史时期，党和国家把坚持和完善人民代表大会制度，作为建设社会主义民主政治，使民主制度化、法律化的一个主要内容。彭真同志在一系列讲话中深刻指出，人民通过人民代表大会制度，把国家的、民族的前途和命运掌握在自己手里，这是维护人民根本利益的可靠保证，也是我们的国家能够经得起各种风险的可靠保证。他花了很大精力研究如何进一步健全人民代表大会制度的问题，并且采取了切实步骤和措施来改善和加强人民代表大会制度。

为了开拓人大工作，彭真同志对人大工作做了深刻的研究，对人大工作提出了许多重大的、带有根本性的指导意见。对人大与党的领导的关系，他指出，人民代表大会和它的常委会，是在党的领导下，代表人民直接管理国家的。健全人民管理国家的制度，正是为了更好地实现党的领导。人大及其常委会在同政府、法院、检察院的关系上，方针不是“唱对台戏”，但也不是等因奉此，不问是非的橡皮图章。方针是实事求是，以人民的利益为根据，以宪法、法律为准绳，是就是，非就非。对的，就肯定，就支持错的，就否定，就纠正。要严格依法办事，既不能失职，也不能越权。。这里所说的不失职，就是说要认真履行宪法赋予的职责，对违反法律的事情，人大及其常委会就要管不管，就是失职。对政府、法院、检察院日常工作，人大及其常委会不干预，不越姐代厄。

彭真同志在这里提出了很重要的人民代表大会制度下的国家权力分工监督关系。历史和现实都证明，不受制约的权力必然被滥用和产生腐败。共产党领导的国家也必须加强对国家权力的监督，加强国家权力机关的监督，是任何国家机器正常运转所不可缺少的。民主集中制是人民代表大会制度的核心原则，彭真同志对人大工作中贯彻执行民主集中制原则有一系列精辟的论述。他强调，人大及其常委会是集体行使职权，集体决定问题，行使职权的基本方式是运用会议的形式，经过集体讨论，由全体代表或常委会组成人员的过半数通过才能作出决定。在表决时，无论是常委会领导成员还是普通代表或委员，都只有一票的权利。这不同于政府，政府实行的是首长负责制。过去做党的工作、政府工作的同志，现在改做人大常委会工作，有一个改变工作习惯、工作作风的问题。要善于调查研究，广泛听取意见，集思广益，力求使作出的决策符合最大多数人的最大利益。

科学地阐述了地方人大常委会如何行使职权问题。1979年县级以上地方各级人大设立常委会后，如何开展工作，是面临的一个新课题。在1980年代初，全国人大常委会几乎每年都召开一次或几次各省、自治区、直辖市人大常委会负责人参加的座谈会，他和大家一起座谈、讨论人大制度建设问题，发表了许多重要的讲话。1981年和1984年，中共中央两次发出文件，转发了彭真同志在省级人大常委会负责同志座谈会上的讲话，对指导地方人大工作的开展起了重要作用。在这些讲话中，他要求地方人大及其常委会要适应社会主义现代化建设新形势的需要，依照宪法规定，不断探索，积极主动地进行工作。他通过深人的研究，把省级人大及其常委会的职权概括为四权即制定和颁布地方性法规的立法权，讨论、决定本地区的重大事项的决定权，人事任免权和监督权。他说，地方人大的权力是相当大的，宪法这样定了，地方组织法这样定了，中央也是这个方针，就这样办。要在中央统一领导下，充分发挥地方的积极性，因地制宜地把地方的事情办好。

对上级人大与下级人大的关系问题。 1980年代初，很多地方人大的领导是从党委和政府过来的，不知道到人大怎么工作，很多人习惯党委和政府上下级之间的领导关系，希望全国人大常委会能经常给地方人大发发指示，下达文件。针对这种对全国人大常委会和地方人大常委会关系的模糊认识，彭真同志专门有一个讲话加以澄清。他说，全国人大常委会与地方人大常委会不好说是领导关系。建立县级以上地方人大常委会，目的就是下放权力，把中央过分集中的权力一部分给地方，特别是省一级。全国人大及其常委会对省级人大及其常委会没有领导关系，凡是省级人大及其常委会依法行使的职权，全国人大及其常委会都不能干预，否则就与宪法精神抵触了，也不符合中央关于权力下放的精神。上级人大对上下级人大有没有法律监督的责任呢有，不论省级，还是县级，不管是谁，只要违了法，就要监督。但是法律监督不同于领导关系。全国人大常委会和地方人大常委会在工作上是有联系的，应当从多方面加强这种联系，这对工作有益。

为加强与地方人大的联系，彭真倡导了地方人大常委会主任列席全国人大常委会制度。地方人大刚建立不久，彭真同志就提出，省级人大常委会主任或者一名副主任列席全国人大常委会会议，要形成制度。这样做，可以反映地方的情况和意见，使全国人大常委会通过的决定切合实际。同时，地方人大的同志可以更好地了解全国人大常委会制定的法律和决定，便于贯彻执行。这种加强与地方人大联系的制度从1980年五届全国人大常委会第十四次会议开始实行，并载人了全国人大组织法和全国人大常委会议事规则，一直坚持到现在。

他重视人大机关的建设，要求人大机关干部要能做“苦力”，少而精，高效率，精干善战。他亲自组建了全国人大常委会法制工作委员会，成为全国人大立法的一支专家工作队伍，成为我国立法的中坚力量。在他的指示和关心下建立了全国人大常委会研究室，它成为我国人大制度研究的生力军，有力促进了人大制度理论研究的发展。1986年9月，彭真同志针对人大工作中遇到的几个突出问题，提议由副委员长分别分工负责，对人大监督问题、人大常委会与代表和代表与选民联系问题、健全人大常委会办事机构问题、学习法律和理论问题，开展专题研究。在几位副委员长负责下，先后对这几个方面开展了认真的研究，写出了报告或材料，对推进人大工作发挥了重要作用。

八、推动选举民主化改革

彭真在恢复工作后主持的第一件大事就是组织领导了十一届三中全会后的第一批个法律的起草工作。在起草选举法和地方组织法中，他坚持实行差额选举和由代表和选民提名候选人的制度，为推进我国选举制度民主化作出了贡献。

彭真在1979年主持选举法和地方各级人大和政府组织法的修改，在他的努力下，对我国选举制度作了三大重要的改革一是扩大了直接选举，将直接选举由在农村的乡镇一级扩大到县一级二是实行差额选举，规定人大代表都一律实行差额选举，国家机关领导人副职也都都实行了差额选举，正职原则上实行差额选举三是实行由选民或代表依法联名提出候选人和政党、人民团体或主席团提出候选人的制度，经过反复酝酿讨论、民主协商直至在必要时举行预选来确定正式候选人。

彭真同志之所以极力推动选举制度的民主化，是他对文革反思的结果。他认为实行民主选举是防止林彪和“四人帮”那样的野心家上台的措施。他说要解决这个问题，从党内来讲，靠个人选个人接班人不行，要集体选集体的接班人。这个问题只从党的方面解决不行。还要把权力放给9亿人民手里，怎么搞就是选举制度改革，让人民真正有权进行选举，并对选举出来的人有权进行监督，可以随时撤换他们。彭真同志通过对文化大革命发生原因的思考，把公民选举权的实现提到很重要的位置。他认为，选举权是人民行使国家权力的重要标志。保障人民自由行使选举权利和罢免权利，是人民当家作主、管理国家的重要保证。通过选举，9亿人民就可以通过代表管理国家大事，掌握自己的、民族的、国家的命运。采取选举的办法来选拔干部，要比只由领导指定、选拔可靠得多，选拔错了也比较容易得到改正。这样选举产生的各级政权机关，比较能够胜任，比较能够经得起风浪。

针对一些地方领导干部对民主选举不放心，乱划杠杠，要群众按少数领导人的意见进行的作法，他尖锐批评，“上面提名单，下面划圈圈”的作法是不符合社会主义民主法制原则的。经领导和群众反复酝酿提出的候选人，总比单由领导指定或少数投票人提名要好些，更能代表群众的意见。当然，选举并不一定就是很完美，也可能提错、选错。有些人可能变坏。即使选错了也没有关系，我们有罢免制度，对不能代表自己意见的人，随时可以罢免撤换。

选举中如何实现党的领导不少地方党委组织部门把党的领导理解为让选民或代表按党委推荐的候选人投票，以保证党委推荐的候选人当选，否则就被指责是不与党保持一致的做法。针对这种现象，彭真同志指出，党在选举中的领导，就是要严格依法办事，严格按法律规定的程序进行选举，充分保障人民自由行使选举权利，使人民能真正当家作主，管好国家的大事，掌握国家的、民族的命运。他引用毛泽东主席的话说，共产党人除了人民的利益外，再没有别的什么利益。我们党不是行帮，不是为少数人谋利益的。人民的选举是要把为人民办事的人选出来。不要把人民当阿斗。这些话对搞好今天的民主选举仍有十分重要的指导意义。彭真批评这种现象已经多年了，但现在一些地方在选举时，仍然把组织推荐的候选人，当作“党的意图”强行要求代表保证当选，如果组织定的人没有选上甚至要追究代表的责任。这些做法就是彭真同志斥责的“把人民当阿斗”。

 九、推动基层自治民主制度的建立

当我们看到村民自治和农村民主正在中国广大农村造成蓬勃发展的时候，我们不能忘记彭真同志对建立这一制度的巨大贡献。完全可以说，没有彭真同志的力主制定村民自治组织法，就没有村民自治制度的建立。

基于对文化大革命的深刻反思，彭真对中国民主发展有自己的思考。他说，如何保证人民行使民主权利、当家作主我看最基本的是两个方面一方面，人民通过他们选出的代表组成各级人大，行使管理国家的权利另一方面，在基层实行群众自治，群众的事情由群众自己依法去办，由群众自己直接行使民主权利。办好村民委员会，居民委员会，是国家政治体制的一项重大改革，对于扫除封建残余的影响，改变旧的传统习惯，实现人民当家作主，具有重要的、深运的意义。

正是基于这一思考，在他提议和组织下，村民委员会组织法1986年提交全国人大常委会审议。然而，这个法律草案一提交审议，立即引起了很大的争论。争议的焦点是能不能把长期以来党和政府对村民的领导关系改为指导关系、能不能让村民自已选举村委会，村民有没有自治能力常委会中相当的委员对此颇为担心给村民自治岂不是要放弃党和政府在农村的领导了吗、村民都自治了，党和政府的政策怎么在农村落实争论的实质是要不要给农民自治权，在农村能不能实行民主。但是，彭真看准了的事就要执意做，是他反复说服常委会组成人员制定了该法律。

1987年3月中旬，村民委员会组织法草案再次提交审议。按当时的立法程序，一个法律议案有时一次常委会审议就可以通过，至多也就是两次常委会审议通过。但是，这个法律在第二次常委会审议时，许多委员仍有不同意见。而且这些意见都牵扯到农村基层政权的建设和稳定问题。见这种情形，彭真委员长认为这个法律涉及到基本制度的问题，他通过委员长会议向常委会建议，将这个法律案提交即将召开的第六届全国人民代表大会第五次会议审议通过。

然而，没有想到，这个法律草案在代表大会上受到更多代表的质疑和反映。道理很简单，人大代表比常委会委员更多来自地方政府和基层的官员，他们对村民自治和在农村实行民主有更强烈的不满。因为这个法律通过意味着要从根本上改变党和政府对农民长期采用的行政强迫命令的领导方法，这是很多官员代表不理解、不放心的。

在这种情况下，如果要把法律硬性交付表决，也不能说不会通过，但反对的票可能不会少。于是，为了进一步发扬民主，彭真建议大会主席团授权常委会在继续调查研究后在适当的时候再通过该法。1987年4月11日，第六届全国人民代表大会第五次会议作出授权全国人大常务委员会根据宪法规定的原则，参照大会审议中代表提出的意见，进一步调查研究，总结经验后，再由常委会审议修改通过《村民委员会组织法草案》。

在该法律草案几经周折后，1987年11月23日，彭真委员长就“通过群众自治，实行基层直接民主”在六届全国人大常委会第次会议上发表讲话，实际上是说服人大代表通过该法。他说宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。十亿人民如何行使民主权利，当家作主这是一个很大的根本的问题。他讲了从国家层面发挥人民代表大会的作用和从基层发展基层自治两个方向发展民主的理论。他说基层民主方面，我们还有欠缺。村民委员会组织法关系8亿农民，这个问题如果不解决，《宪法》第111条就不能认真地或者实际地执行。没有群众自治，没有基层直接民主，村民、居民的公共事务和公益事业不由他们直接当家作主办理，社会主义民主的健全就缺乏一个侧面，也缺乏全面的、巩固的群众基础。至于有的人说到群众缺乏议政能力。他说，这也要通过实践来锻炼、提高嘛。有了村民委员会，农民群众实行直接民主，要办什么事都由群众自己依法决定，这是最广泛的民主实践。他们把一个村的事情管好了，逐渐就会管一个乡的事情把一个乡的事情管好了，逐渐就会管一个县的事情，逐步锻炼、提高议政能力。如果群众连自己身边的事都管不了，谈何人民当家作主管理国家呢他满怀希望地说，8亿农民实行自治，自我管理，自我教育，自我服务，真正当家作主，是一件很了不起的事情，是国家政治体制的一项重大改革。在彭同志对常委会发表这个讲话的次日，《村民委员会组织法》以试行的妥协方式在常委会通过。从此，中国农村开始了村民自治和农村民主建设的伟大实践。

十、强调司法机关独立行使职权

长期以来，党的领导与司法的关系在党内许多人的认识都是非常模糊的。彭真同志与其他这一代党的领导人一样都十分坚持强调党对司法工作的领导，但他与其他领导人不同的是，他在强调党的领导的同时，还一直坚持司法机关应独立行使职权的宪法原则，强调党在领导司法时应依法办事，尊重法律。在许多工作讲话中，他都力图阐明这一关系。

1979年刚通过人民法院组织法》和《人民检察院组织法》，针对一些刚到司法机关工作的领导人不理解司法机关独立行使职权的规定时，他说，法律规定两院独立行使职权只服从法律的问题，这不是黄火青、江华同志要求的，也不是法院、检察院哪个同志要求的，而是党中央、全国人民代表大会、全国人民赋予他们的庄严的职责。这并不是新的东西，而是1954年制订我国第一部《宪法》和《法院组织法》、《检察院组织法》时就明确规定了的。他指出司法机关独立行使职权是国家制度的安排，也是党的一贯主张。

针对一些人指责法院独立行使职权是“以法抗党”、向党闹独立性的指责，他进行了批驳法院、检察院独立行使职权，只服从法律，以事实为根据，以法律为准绳。不管你是什么人，都要服从法律。在法律面前不承认任何人有任何特权。服从法律，就是服从党中央的领导和国家最高权力机关的决定，也就是服从全国人民。它就是从法制方面保证全国各族人民的团结和国家的统一，决不是什么“以法抗党”、“向党闹独立性”。这样的话对在当时刚从文革中走出来的司法人员来说，真是扫除了莫大的思想障碍。

在1980年代，一些党委和政法委的领导都司惯把党的领导看成是对具体案件的决定上。针对这种错误的认识，彭真同志指出，针对当时党委审批案件的普遍的做法，彭真明确地提出，党委不要审批一般案件。他说你批那个干什么案卷那么多，你的工作那么忙，又不能看案卷，别人跟你一说就批，很容易出错。党委何必多此一举。。他说针对一些人认为党委不批一般案件，是不是否定或者削弱党的领导他的回答是，党不审批案件并不是取消党的领导，而是要改变党的领导方式。

彭真是一贯十分强调党要加强对司法工作领导，但如何实现领导，他总结主要体现一是党特别要领导和支持两院独立行使职权，检查、督促公、检、法认真执行党和国家的方针、政策，严肃、正确执行法律，严格依法办案、依法办事。二是要为公、检、法特别是检察院、法院配备足够的政治上可靠、思想作风好、有工作能力称职的干部。三是还有大量思想政治工作，也要党委很好抓起来。。在当时党内对司法的认识情况下，彭真同志能力主司法机关独立行使职权这是相当不易的。

当然，我们在研究一个人物思想的时候，不能仅看到光明的一面，作为从革命中走出来的那个时代领导人，彭真同许多其他党和国家领导人一样，对民主法制的认识仍然是有局限的。他也有多重性，一方面他重视并强调民主法制的作用，并推动国家走民主法制之路。但他的思想也有比较保守的一面，他对上世纪年代实行的经济改革和政治改革仍有相当保留。他主张司法机关独立行使职权，但他对法律的认识基本上是法律工具主义的，过份强调司法机关的专政职能和法院是专政工具的作用。他大讲法律面前人人平等，但他讲的平等不是从立法开始人人有平等参与立法的政治权利，只是在法律实施和守法上的平等，等等。这些局限都是时代的局限，不能掩盖他对中国民主法制的伟大贡献。

彭真对我国民主法制建设的贡献是显著的，很多法律工作者，特别是长期在人大工作的同志十分称赞他对人大工作的奠基性作用，越是在人大发展遇到曲折和困难的时候，人大工作者越是怀念他。这就足以证明他对我国民主法制的贡献是铭刻在人民心中的。