彭裕超 卢梓源：罗马尼亚和保加利亚结束13年申根之路

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2024年12月12日，欧盟司法和内政事务理事会正式批准了罗马尼亚和保加利亚全面加入申根区的决议，两国于2025年1月1日起正式成为申根区成员国。这意味着两国长达13年的加入申根之路终于画上句号。

1985年，比利时、德国、法国、卢森堡和荷兰政府在小镇申根签署协议，创建申根区。这个小镇此后便成为“欧盟内部开放边界”的代名词。经历数轮扩大和多年实践，申根区的制度体系不断完善，并同入盟进程建立起了法律联系。目前申根区包括29个成员国。

2007年，罗马尼亚和保加利亚正式加入欧盟。出于相似的政治经济发展水平，以及降低外部边界治理成本的考量，两国决定共同申请加入申根区。之后两年，欧盟理事会开启评估工作，认为两国已满足《申根文书》中空中边境、陆地边境、海上边境、警务合作、数据保护、签证和申根信息系统七个方面的条件。

尽管经欧盟理事会评定，罗、保为加入申根区做好了技术准备，但法国认为，罗、保加入申根区的进程应与两国在打击腐败和有组织犯罪方面的进展直接挂钩。部分国家担心扩大申根区可能导致非法移民和信息泄漏等问题。2011年，欧盟司法和内政事务理事会未能就两国入申达成一致，两国首次加入申根区尝试以失败告终。

虽然加入进程被暂时搁置，罗、保两国并未放弃。罗马尼亚将打击非法移民和人口贩卖视为优先事项，同欧盟、美国以及国际组织展开密切合作，2014年出台了新的《刑法典》以调整人口贩卖的量刑方式。保加利亚则将更多的资源投入到欧盟外部边界治理，2017年在与土耳其接壤的陆地边界修建了长达200多公里的隔离墙，并派遣军队驻守边境以应对难民潮。然而罗、保的地缘特殊性引发成员国担忧，因为它们是来自中亚、中东和非洲的移民偷渡到西欧的首选途经国之一。此外，在欧盟看来，腐败仍是制约两国申根进程的重要问题，两国的司法改革也没有发生质的变化，甚至还出现法治恶化、疑欧的现象。

与此同时，申根机制本身也受到难民危机和新冠疫情的冲击。自2015年起，“内部边境管制”这个有违申根区设立初衷的概念开始出现在欧洲政治视野。法国、德国、奥地利等申根成员国实施内部边境管制以应对愈演愈烈的难民问题，部分国家还延长了这一临时举措的使用时限。2020年新冠疫情暴发，面对公共卫生威胁许多申根国家选择关闭边境。在内外交困的窘境下，申根区扩员暂时停下了脚步。

罗、保的申根进程在2022年迎来转折。乌克兰危机全面升级深刻改变了欧洲地缘政治格局，欧盟希望通过一体化加强成员国之间的团结，维护地区安全稳定，因而欧盟扩大和申根区扩员都有了新的进展和突破。

2022年12月8日，欧盟理事会一致同意，克罗地亚于2023年1月1日成为申根区成员国。然而，在罗、保两国进入申根区的议题上，尽管欧盟多次呼吁尽快将两国纳入，但荷兰仍对保加利亚行使否决权，奥地利则以打击非法移民不利为由同时对两国行使否决权。2023年12月，荷兰、奥地利终于对两国加入申根区放行，但两国仍需满足欧盟提出的“加强边境管控”“根据《都柏林规则》不加任何限制地遣返寻求庇护的人员”等条件。此后，欧盟机构批准了两国部分加入申根区的决议，该决议于2024年4月1日正式生效。12月，两国终于如愿获得申根区成员国资格。

对于罗马尼亚和保加利亚来说，加入申根区意味着两国进一步融入欧盟商品、服务、资本和人员自由流动的共同市场体系。首先，取消陆地边境管制将有效降低运输成本，提高商业竞争力。两国的陆地边检站经常堵塞，货车司机有时甚至需要等待五天以上才能过境。取消陆地边检将为两国的陆路运输每年节约数十亿欧元的成本，匈牙利—罗马尼亚—保加利亚也将成为欧洲重型货运的路线之一。

其次，便利的入境制度将推动两国同其他申根区国家的人员交往，增加跨境劳动力流动的机会，从而提高地区生产力和经济产出。保、罗属于欧盟内部人口跨境流动率高的国家，2022年两国的人口跨境流动率分别达到了8.5%和12.5%，欧盟中只有克罗地亚的跨境流动率比罗马尼亚高出0.3个百分点。加入申根区后，劳动力自由流动将为两国提供更多就业机会，尤其是在农业、建筑业和服务业等对季节工和临时工高需求的领域。

此外，加入申根区还将为两国吸引外部投资，刺激其经济增长。两国的旅游业也将直接受益于优化的营商环境和便利的入境制度。

欧盟期待两国加入申根区能巩固欧盟内部共同市场，并进一步加强欧盟内部团结。然而愿望能否成真，目前还言之过早。因为两国长达13年的加入申根区进程暴露了欧洲一体化的诸多结构性矛盾。欧盟成员国的民主法治程度、经济发展水平以及社会历史背景存在明显差异，内部失衡不仅阻碍了一体化进程的推进，还加剧了成员国之间的不满情绪，引发人们对欧盟未来的探讨。

罗、保虽于2007年欧盟第六次扩大时加入欧盟，但并不意味着它们达到了欧盟的标准。欧盟为这两个国家在民主制度、自由市场、多元文化价值观念等领域制定了改革任务和标准。两国投入了大量的成本推动改革，但在欧盟看来，罗、保的政治生态仍然被严重的贪污腐败、不健全的法治体系以及有组织犯罪等问题困扰，这也是两国长期被申根区拒之门外的原因之一。因加入申根区进程缓慢且屡次受挫，罗、保两国民众的疑欧情绪日益高涨。

与此同时，欧盟内部去边界化和再边界化的争论仍在继续。2024年9月，德国宣布实施陆地边境临时管制以应对非法移民和极端主义威胁。此外，欧洲议会选举折射欧洲政坛集体“右转”的趋势，“法德轴心”和许多成员国陷入政治困境，乌克兰危机持续激化地缘政治竞争，地区不稳定仍在加剧。欧盟能否抵挡汹涌的内部分歧与外部压力？面对内外挑战，欧盟国家是携手并进还是各自为营？这些疑问都有待进一步观察。