为党代会开幕献策：创新院发布广东重大改革布局研究成果（上）

再造全面深化改革的广东品牌

——对广东重大改革布局的建议

执笔人：南岭

上世纪80年代以来，广东发生了翻天覆地的变化，由落后农业大省变为工业强省；由经济不发达变为中国经济总量第一强省，雄居榜首20年；由相对封闭到进出口总额超过全国的30%，净流入劳动力人口3千万以上的开放发展；由落后弱小的经济体转变为赶超亚洲“四小龙”的庞大经济体。广东省历史性的巨变，得益于中国共产党领导的改革开放所释放的制度红利。

广东已站在新历史起点上。迈向更高发展阶段的广东面临着难得的发展机遇，新技术革命突破，新型城镇化加速，经济社会的转型升级都是广东发展的新引擎。与此同时，广东发展也面临着四大难题。一是如何跨越劳动密集型产业和出口导向的增长模式。广东得改革开放风气之先，境外制造业的大规模转移和内地几千万劳动力涌入结合，实现了快速城市化工业化，推动了长达几十年的高速增长。现在以及今后的发展趋势是，境外制造转移和省外来的劳动力流入基本停滞，且两种资源和要素开始外流。广东增长的后劲和动力必须切换到内生增长和创新驱动上来。二是如何跨越中等收入陷阱。广东的人均GDP己超过1万美元，按国际标准，进入中等收入水平阶段。国外一些相当发展水平的经济体，由于发展模式和增长方式未转换，经济徘徊甚至下降，伴生一系列社会问题，掉进了中等收入陷阱，一些成功避免中等收入陷阱的经济体，无一例外的是实理了治理模式变革和增长动力转换。这也是广东上新的发展台阶的唯一选择。三是如何解决区域发展落差式不平衡问题。广东的发展形成了珠三角地区和粤东西北地区的落差板块。近年来，省里也一直抓扶持落后地区。但由于过多地依靠传统的帮扶方式，落后地区仍然缺乏“造血”功能，解决区域发展不平衡，要另辟蹊径，找到根本出路。特别有赖于发挥中心城市带动作用，打通城乡阻隔体制性障碍，促进要素的流动和能量交换，将落后地区带入现代化的大潮。四是如何建设共享广东。共享是社会主义的本质特征，是人类最美好的价值追求，理应成为改革者的价值目标。但长期以来，我们习惯于追求经济总量的做强做大，重生产，轻分配，轻公共产品和公共服务。从广东的情况看，经济发展这条腿长，社会发展这条腿短。看病、教育、住房、社会保障等社会焦虑困扰着群众。全面建成小康社会，率先实现现代化广东发展任务艰巨。能否抓住机遇应对挑战，把广东发展推向新阶段，关键在于，能否进一步解放思想，以全球视野和时代眼光谋划广东发展，以理念的创新带动改革和发展的创新，关键在于，能否遵循生产关系一定要适合生产力发展的规律，大胆地推进广东的各项改革，关键在于，能否继续引领全国的改革开放,打造全面深化改革的广东品牌。

十八届三中全会以来，广东认真落实中央的改革部署，在全面深化改革中取得明显成效，但也存在着一些薄弱方面。主要是缺少基础性、引领性、支撑性的重大改革，特别是关于广东中长期发展重大改革安排不突出，在全国具有领先性示范性的重大改革缺失。对广东改革进行反思，研究十分必要和紧迫。受广东省体制改革办公室的委托，以建设性、独立性、社会性为宗旨的深圳现代创新发展研究院认真组织研究了广东省面临的机遇和挑战，就如何以生产关系的调整，适应和促进生产力的更大发展，推动广东迈向新阶段提出十大改革建议。

社会主义市场经济体制的改革方向，是中国改革开放艰苦探索后的抉择。党的十八届三中全会深化了认识，作出市场在资源配置中起决定性作用的改革决定。改革开放以来，广东率先启动市场经济改革，率先建立社会主义市场经济体制，率先进入小康社会。迈向更高发展阶段，广东改革的理念和目标也要升级，我们提出广东要构建成熟的市场经济体制。以这一目标来衡量，广东还有比较大的差距。主要是市场经济基础制度还不够完善，产权平等保护不充分，经济活动中制度性成本过高，市场竞争不够公平，政府管制存在着缺位越位错位等等。广东建设成熟的市场经济体制需要筑底强基。

有恒产者有恒心，经济主体的财产权的有效保障和实现是经济持续健康发展的基础，也是市场机制发挥作用的基础。2016年11月4日，中共中央、国务院出台《完善产权保护制度依法保护产权的意见》，从十个方面强化健全以公平为核心原则的产权保护制度。这份文件意义重大，有很强的现实性和针对性，是十分重要的市场经济基础制度的重大安排。广东应以抓《文件》贯彻落实为契机，持久地强化产权建设。一是强化产权保护制度的理念，坚持平等的产权保护，逐步形成全社会自觉尊重和维护产权。平等保护产权，不是一个虚幻的概念，内容十分具体而宽泛。要坚持六个平等，即：市场主体平等竞争，公共资源平等使用，城乡要素平等交换，基本服务平等享有，公共成本平等负担，社会成员平等保护。二是要加快清理有违公平的产权法律条款和政府规制。几十年来，我们对产权的认识不断拓展和深化，在这一过程中，形成了基于当时认识的法规和政策，有必要适应新情况作出修改和调整。同时，为宣示政府对产权的尊重和保护，要妥善处理历史形成的产权案件，纠正重大产权处理错误。三是不断完善产权保护和交易规则。要适应新经济中商业模式与技术创新相互推动、相互渗透、相互支持的特点，在传统的财产权无法适用的领域，如互联网金融，电子商务，互联网交通等领域，及时创设和矫正相关规则，促进新经济的健康发展。

竞争是市场制度的灵魂，是发挥市场在资源配置中的决定性作用的机制。2015年10月颁布的《中共中央关于推进价格机制改革的若干意见》中明确提出，“要加快建立竞争政策与产业政策、投资政策的协调机制，逐步确立竞争政策的基础性地位。”这是一个非常重要的信号，也是市场经济体制的重要制度安排。长期以来，在经济运行中，存在着不少限制和妨碍竞争的政策。从广东的情况看，主要有以下几个方面：一是市场准入中的歧视，一些投资领域由政府成立主体直接进入，“肥水不流外人田”。二是在市场竞争中，存在着大量的垄断性制度安排，甚至用非市场手段阻止其他经济主体平等竞争。不同经济主体不能平等的享有资源使用的权利和资源带来的收益，同工不同酬，同地不同价，同行不同费税现象并非个别；三是以产业政策作为干预市场的基础性政策，在产业政策和市场管制中，又有不少非公平竞争的选择性制度安排。坚持社会主义市场经济，必须改革这些基础性制度，这也是优化资源配置促进经济增长的重要改革。

确立竞争政策的基础性地位，首先要破除垄断，特别是要破除投资政策的垄断。对于地方而言，除国家出台的负面清单外，所有领域要开放给所有投资者，并给于相同的竞争条件，包括程序性的条件和实体性条件。其次，制定新的经济政策和制度时，应加入竞争性审查环节，以保证竞争性政策的公平而不是抑制正常有效的市场竞争。对既存的政策进行竞争性的审查，纠正妨碍和恶化竞争环境的条款。三是政府引导和刺激经济的基础性政策逐渐向竞争性政策过渡。这既是发挥市场在资源配置中起决定性作用的需要，也是投资主体多元化公平竞争的需要，也是以法治为基础的市场经济建设的需要。公平竞争要作为产业政策的原则性基础。

要让市场在资源配置中起决定性作用，要坚持进一步简政放权，减少企业运作的交易成本。一是要深化对企业税费制度的改革，在规范税费项目，减少税费的同时，降低依托税费的程序性费用。去年娃哈哈集团称向政府交纳了500多种税费，后经政府审核，2015年企业有支出数据的实际缴费项目为317项。这当然不是个别现象，每一项税费后面都有或多或少的项目和行政流程。娃哈哈反映的不只是浙江的现象，广东省一些地方也存在这样的现象。简政放权要让企业有获得感，就要深入到税费收取的具体项目和环节，逐项逐项的研究，边减少边规范，以取得实效。二是把减少政府规制作为政府改革的重要内容。为应对不断变化的社会经济环境，政府频繁的出台各种政策和规章，同时，一些旧的规章制度并没有相应废止，规章制度的膨胀不仅带来官僚化、低效率。而且增加政策管理者的自由裁量权，达不到新政策的初衷。改革就应对既有的规制进行大规模的清理，特别是那些有碍市场发展的规制。对过时的文件坚决废止并公布于众。应明确规定，今后每出台新的规制，必须同时废止更多的旧规制，推进政府规制的简化和政府服务的便利化。

去年，广东省在全国率先推出了供给侧结构性改革方案。一年来的实施，在“三去一降一补”上取得了一定的成效。新一年的改革部署，去产能重点解决僵尸企业问题；去库存重点解决三、四线城市房地产存量过大；去杠杆重点解决企业杠杆过高，防止经济由实转虚，出现“空心化”；降成本重点解决制度性的交易成本过高和降低行政性收费。补短板重点解决基础设施和民生问题。这些改革是供给侧结构性改革深化的重点。但是，供给侧结构的改革需要标本兼治，核心是还原供求主要由市场决定的本质，发挥市场在资源配置中的决定性作用。

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      彻底摆脱产业准入的计划经济思维，用法治化市场经济机制调节供需

计划经济思维当下最典型的表现就是固守产业准入的“严格审批”“从严控制”“区域性限批”。历史地看，今日的过剩产能、库存就是昨日“限批”的结果。“严格审批”的管制性准入，不仅导致了各种“权力”“寻租”“公关”，也不符合认识规律。产业选择主要有两种方式。一种是供给者作为市场个体分散决策，产业的形成是分散决策的博弈和集合的结果，即市场决定的供求关系配置资源。这种决策形成的“过剩”，在市场运行的过程中随机通过市场自行解决。另一种典型的选择方式，就是用计划配置资源，最极端的就是计划者根据自我的认知，直接决定社会生产什么、生产多少，其变异的方式就是“严格审批”，依据的是审批者对产业未来的分析和判断。由于审批者认识的局限，导致了经济“一管就死，一放就乱”和“大起大落”式的波动。以“严格审批”的方式管控产业准入，往往创造出下一轮供求新的严重失衡。正确的方式是负面清单加准入条件或准入标准管理，即安全标准、环保标准、质量标准，在符合标准的条件下，所有供给者平等进入、自由进入。对于一些新的产业而言，不是规制在先，而是供给者分散进入竞争在先，规制在后。在此轮供给侧结构性改革中，必须转变思维方式，从“严格审批”的惯性思维中走出来，抓住契机、改革供给的准入方式，使之转到法治市场的规制上来。这既是治本之策，也是政府职能转变的重要内容，是政府从前置审批转到事中事后监管的关键。

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      以市场的方式处理“僵尸企业”问题，降低供给侧改革的阵痛

所谓“僵尸企业”，是指那些长期亏损无法恢复生机，但由于获得放贷者或政府的支持而免于倒闭的负债企业。“僵尸企业”的长期存在，既扭曲了市场配置资源的信号，也是市场不能有效出清的阻碍。“僵尸企业”是供给侧改革中“三去一降”的突破口。处理“僵尸企业”，政府要出台必要的政策以引导和支持，但主要应依靠企业和市场。要以标的企业为责任主体，以政策促进企业出清。有的可以通过破产程序妥善处理相关问题，依法依规处置。有的可以通过企业的兼并、合作方式处置。这一类企业主要通过企业之间的谈判，挖掘“僵尸企业”要素价值，化腐朽为神奇，实行1+1>2的生产要素重新组合。有的国有“僵尸企业”，也可通过国有投资公司平台予以市场化企业化的处置。供给侧结构性改革的治本之策，还是要消除“僵尸企业”的生存机制，主要是深化国有企业的改革。与民营企业相比，政府对国有企业仍存“父爱主义”和“软预算约束”，国有企业比较容易获得银行和政府的资金支持，国有企业即使长期亏损，职工待遇的刚性约束也比较强。必须把国有企业改革为真正的市场主体，“僵尸企业”的生存机会才会降低。

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      改革“挑选赢家”的产业扶持政策，把政策的着力点转到创造公平的竞争环境上来

所谓“挑选赢家”，就是政府部门综合运用财政、金融、土地等优惠政策，以“发红包”支持一些企业发展。产能过剩、库存过多，过高的杠杆率，除国有企业外，也与“挑选赢家”的产业政策有很大的关联。这一政策是造成经济失衡的主要推手。“挑选赢家”的产业政策造成了大量的“寻租”“腐败”和非公平竞争。供给侧结构性改革，应将产业政策作为改革重点之一。一是把产业政策的着力点放在弥补市场失灵上。一些国家的经验表明，在关系到国家战略安全且市场还不能提供有效供给产业上，政府可给予必要扶持。一旦市场力量形成气候，政府扶持就逐步退出。二是强化竞争，防止垄断的产业政策。在现存的政策结构中，实际上存在着诸多不平等竞争，甚至是强化垄断和特权。如在市场准入的许可上、在项目竞标的设计上、在政策优惠的获得上，甚至在通过股市融资上等等都存在。因此，建议加快对现有的产业政策进行全面审查，逐步建立起产业政策与投资政策的协调机制，确立竞争政策的基础性地位。三是改革产业政策的扶持方式，发达国家的产业政策往往采用需求管理的方式，即政府采购、供方竞争，或者政府支持消费，由消费者选择供给方。这种方式实际上是以市场为基础的产业扶持，同时扶持政策具有竞争性公平性透明性，对供应商是一种激励，同时也方便产业政策随机性退出。

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      调整“降杠杆”的重心，防止出现系统性风险

去年以来，广东降杠杆，主要是放在金融机构和金融市场上，特别是防止互联网金融的风险。广东金融风险主要在两大领域。一是国有企业的杠杆率高，平均资产负债率达65%以上，部分企业资不抵债。二是一些地方负债高过理论上的政府破产。“新官不理旧债”下的政绩冲动，使地方债务越积越大。因此，要调整降杠杆的重心，重点是解决地方国有企业和地方政府的高杠杆问题。一是深化国有企业改革，国有企业从竞争性高风险领域退出。二是要解决地方政府以建平台公司的方式去“圈钱”。特别要解决各地政府注册各种基金，并以基金方式进入高风险的投资领域。

创新驱动是经济发展到中等收入阶段的产物，创新驱动为主是经济发展迈向高收入阶段唯一正确的选择，广东正处于由中等收入阶段向高收入阶段迈进，创新驱动关系到广东生死存亡。创新发展表现为技术创新，产品和服务创新等等，本质上则是体制机制创新。深圳的创新实践表明，营造创新发展稳定环境，以体制机制创新来涵育技术等创新，是广东决胜之路。

深圳在一无大学和大院大所的研发力量，二无大笔资金投入的基础上，创新发展脱颖而出，在中国城市独占鳌头，关键在于形成了以企业为主体，以市场为导向，政府创造适宜的环境和提供创新制度的支撑的创新体系。企业家在发展动力和竟争压力的双重推动下，将发展与创新紧密结合并相互作用良性循环，创新内生动力源源不断，传导到对技术、管理及其人才的激励，形成真正的万众创新。深圳创新的精髓并没有被正确解读和传抪，在全国各地争相打造竟争高地的热浪中，比投入比优惠政策比引进高校和实验室成为竞赛的主要手段（也是容易出政绩的主阵地）。这种运动式创新往往热闹一时，显赫一阵子。广东要形成持续的创新，必须着力在如何强化企业主体上下功夫。主要有三方面。一是稳定而有效的产权制度。产权的明晰界定对创新至关重要，产权清晰与产权界定对创新者而言，是根本的激励约束机制。企业吸引人才给予股权激励就是运用了这一机制。对社会而言，创新也存在着收益分配和激励问题。因为在创新中，有的收益是在创新过程中形成的，如网约车，怎样分配创新收益与既得利益主体收益，关系双方生死存亡。有的创新收益用现有的规范未必合规。如共享经济模式的新供给，赢利模式全新，旧产权制度无法适用。因此，及时明晰和界定新的产权，是激励创新的关键。抓创新发展必须首先抓产权制度创新。二是宽松管制。无论是新创意新技术还是新商业模式，都是在宽松的环境下形成的。先有飞机然后才有空管。深圳的诸多创新（山寨）都是在宽松的管制下出现的。创新要求政府规制的便利化透明化法治化。三是公共基础设施的供给。包括交通，检测，认证、信息化等等。总之，政府的公共政策要围绕并服务于以企业为主体的创新，才能筑牢创新的基础。

判例法基本思想是承认法律本身的不完备，立法者只可能注重于一部法律的原则性条款，法官在遇到具体案件时，应根据具体情况和法律的实质作具体解释和判定。判例法的优长在于其适应性。判例法可以矫正成文法的不足。广东正处于一个大变革时期，又恰逢科技突破加速的年代，并且有改革于法有据的新要求，应该立足于在保持现有法律体系的条件下，增加其快速的适应性。即以成文法为主体，判例法为辅的法律制度。广东省应争取先行先试，在广东省高院设一个判例法庭，以为广东的创新和产权界定提供能快速反应并助力创新的制度环境。如能如此，则是极好的制度安排。

所谓非研发型企业，是指那些并非由强大的研发投入或专门的研发机构支撑创新的企业。这类企业的创新往往是连续性的，是工艺的改进或产品的改善。这类创新的主体往往是熟练工人或技术人员或管理层。在现实中，这类企业在数量和雇员上占大多数。非研发类企业创新在德国不少是世界本行业的“隐性冠军”。非研发类企业的水平决定了一个国家一个地区企业的发展水平。可是，在政府对创新的支持中，几乎没有特别的资源。德国有一家叫弗劳恩霍夫的非赢利性研发机构，该机构己超过2万多人，遍及德国主要城市，该机构研发实力雄厚，机制灵活，是德国工业4.0的偶导者支持者实践者。该机构以“合同科研”的形式为德国中小企业提供技朮和管理，大大促进了企业水平的跃迁。德国高品质的产品和服务就是由全社会企业的优秀锻造的。建议广东进一步考察研究弗劳恩霍夫以及德国工业4.0，引进或设立类似的机构，创新体制机制，为中小企业搭建公共技术或特定技朮和管理平台。只有非研发企业参与了创新，才会形成全社会创新的大潮。广东创新才能创出一条新路。

未来几年，是新技术新产业新经济寻求突破的时期，人工智能，互联网十，精准医疗等，新技术不仅带来了要素的重新配置，要求新的规制与之相适应，还客观上提了体制创新的基础条件。如互联网天然就是一股去中心化、去行政化的破坏性创新力量，互联网约车的出现，使得像出租车份子钱等体制性顽疾，几乎一夜之间被瓦解。微信冲击着阅读模式，新媒体冲击着旧媒体，大数据冲击着传统的统计和信息加工，微商冲击着传统商业。新因素具有强大的生命力，总是要替代旧模式的。政府要适应新变代，用好新技术，善于利用破坏性的创新力量来倒逼存量改革，打破现存利益格局，为创新发展开辟新天地。

迈向更高发展阶段的广东，走的多远、走的多快、走的多稳，很大程度上取决于政府治理能力和治理体系的现代化。应沿着简政放权、“放管服”结合的方向，以壮士断臂的精神，强化政府改革。

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精简政府机构

近年来，政府机构又开始膨胀，这不断繁殖了官僚主义，加大了政府的运营成本，而且使得形式主义文牍主义盛行，脱离了广大人民群众，当高度警觉，令行禁止。前几轮政府改革的经验教训表明，只有先“拆庙”才能减少“和尚”，才能减少繁文缛节。要推行机构编制的法定化，特别要防止前些年改革撤销的机构编制报复性反弹，防止各种以购买服务的名义扩充临聘人员。争取国家对广东省的支持，科学设计层级、部门职能，对广东省行政层级、行政机构进行精简合并，将行政机构砍下1/5；减少地级市设置；副省级城市实行“三级管理”，地级市实行“两级管理”；加强基层自治管理。

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深化行政审批制度的标准化改革

行政审批制度改革是简政放权的最主要的举措，国务院已陆续取消和下放了618项审批，省政府也下发了不少文件。但基层的获得感不强，社会经济运行制度性成本仍然很高。究其原因，主要是行政审批简化中避实就虚，花样翻新，行政审批所依据的“规制”没有相应调整等等。建议从制度入手，实施行政审批的标准化，即审批事项的标准化，审批流程的标准化，审批行为（服务事项）程序化、透明化、法制化等等。去年，深圳创新发展研究院对深圳行政审批进行了逐项的研究，提出了系统的深化行政审批改革方案，是全国首个由第三方提出的行政审批方案，建议作为深化行政审批的参照。

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寻找牵一发而动全身的行政改革突破口

商事登记制度改革带动了政府职能、政府管理方式的转变，起到了牵一发而动全身的作用。在新一轮的政府改革中，寻找这样的突破口特别重要。建议以财政体制改革（包括预算、支出、扶持政策、财政补贴等）作为突破口，带动政府其他改革。

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推进政府重点项目、重大改革、重大政策事项第三方评估

第三方评估是政府管理方式的重大创新。目前，各地虽然也开展了一些评估，但主要是政府内部评估，自设评估标准“自拉自唱”，孤芳自赏，达不到评估的目的，应引入第三方评估，发挥专业机构的评估优势。建议选取若干项目启动第三方评估，以此倒逼政府改革，推动政府工作的落实。

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运用“互联网+”等新技术改革政府服务

互联网等新技术正在掀起一场管理变革，冲击着传统的媒体、商务、产业等。在这场变革中，政府自身的反应最慢，一些单位将这场变革看作是技术应用，并未提高到行政服务模式创新。广东应在这场变革中争取主动，结合技术创新改革机构职能和政务模式。

1.O2O模式（Online To Offline）。借鉴电子商务的“O2O模式”（线上到线下），线上依托互联网平台结合信息化技术手段，通过政府门户网站（网上办事大厅）、手机APP、微信、微博、12345服务热线等客户端增加办事群众和企业获取政府服务的渠道，使办事群众和企业通过平台提申请的方式获得服务，如网上预约排号、递交申请材料、办件进度查询以及缴费咨询投诉等，对于必须校验原件的事项，用户根据预约时间，带着证件材料亲自到政务服务大厅，做到“简单事项无需去现场”，“复杂事项现场只去一次”，“全程网办，快递送达”，让用户感受无缝连接的服务体验。

2.M2C模式（Machine To Customer）。智能化、人机对话式的自助服务模式通过自助服务终端、智能机器人对用户问题的接收、处理及反馈，替代人工为用户提供24小时全天候服务。

3.C2G模式（Customer To Government）。传统的政务服务模式为“政府端菜，群众选菜”，是一种G2C模式（Government To Customer）,政府根据权力清单，按章按规按需给出相关政务服务事项，让公民根据需求来选择办理，整个过程僵硬冰冷，扼杀了人的创造性和服务的温情度。在“互联网+”时代，互联网发展的核心理念在于“用户思维”，而政务服务发展导向即以公众需求为核心，融合互联网思维，依托互联网技术，不断优化服务模式，“群众点菜，政府上菜”的C2G智能服务模式应运而生。在这种模式下，政府由服务提供者变为需求的管理者与创新服务设计者，群众由服务受众转为服务创造主体，政府与群众之间的关系从单向需求关系转为双向互动关系。