重点推荐 | 土地供应机制及现状分析——房地产行业土地供应专题报告

房地产市场城市间分化加剧，在行业面临长期拐点的下行压力下，一线及热点二线城市近年来表现为较强的人口吸附能力，短期供求关系较为紧张，房价上涨较快，房价刚性较强地区的房地产项目安全边际及收益更高，但一线及热点二线城市土地资源具有一定稀缺性，房企对优质土地资源的争夺越发激烈，导致一线及热点二线城市土地溢价率水平进一步上涨。2015年下半年以来一线及热点二线城市土地溢价率水平大幅攀升，其中上海2016年5~8月土地溢价率均值约139%，广州2016年5~8月土地溢价率均值约152.50%，深圳2017年4月土地溢价率水平高达343.44%。

2017 年4月1 日，住房城乡建设部和国土资源部联合发布《关于加强近期住房及用地供应管理和调控有关工作的通知》，首次提出根据商品住房库存消化周期调整住宅用地供应政策，再次强调各地政府的市场主体责任，建立分层问责机制，要求各地政府明确中长期供地计划并且定期汇报政策落实情况，坚决防止地王，稳定房地产市场土地供给预期。

此次调控主要有以下几个特点：

（1）930以来的调控政策都是地方政府因城施策，此次由两部委出台的政策是首次来自中央层面的集体调控，一定程度上反映了政府对于控房价、促进房地产市场供需平衡的决心；

（2）此前调控大多集中在短期能够展现出效果的需求端，本次调控从供给端入手，对于房价上涨压力大、供给严重不足的城市要加大土地供应，高库存城市减少或暂停土地供给。此外，要求各地方政府尽快编制住宅用地供应三年滚动计划和中期规划；

（3）地价方面，要求结合本地实际和出让土地的具体情况，灵活确定竞价方式，包括“限房价、竞地价”、“限地价、竞房价”等，同时严格审查资金来源避免房企拿地加杠杆，避免地王频出，严防高价地扰乱市场预期；

（4）调控要求明确本地区优化住房及用地供应的目标、路径、步骤和责任人，并强化约谈问责，有助于地方土地供应计划的落实。

总的来说，此次调控中央再次强调地方政府对房地产市场调控的主体责任，供给端政策对于引导市场预期将产生正面影响，但触及地方政府土地出让利益，在推行过程中或遇到阻力，实际执行效果还取决于追责力度，效果仍存在一定不确定性。

去年930以来，已经有70多个地区相继出台了房地产调控政策，其中20多个地区（主要为一、二线城市）政策内容涉及土地供给，提出增加土地供应规模，并通过优化土地供应结构、盘活存量土地等方式形成市场有效供给。

具体到城市来看，北京、广州、深圳、厦门、福州等房价上涨过快的热点一、二线城市明确提出2017年要加大住宅用地供给力度，同时加快供地节奏，督促房地产开发企业按照土地出让合同约定时间开工建设，盘活存量土地，满足市场需求；济南、成都、东莞、长沙等房价上涨相对缓和的二线城市则以结构性调整为主，要求适度增加土地供应的基础上，优化区域土地供应结构，适度增加住房用地比例，并根据城市各区域库存情况实施精准供地。各城市调控政策中关于土地供给的内容以确定工作方向为主，没有对增加供给和盘活存量土地提出具体方法和措施，其伴随限购政策出台，主要起到引导市场预期和降温的作用。

为了平抑逐渐上涨的地价，在增加土地供应的同时，上述20多个地区对土地在价格方面也进行了约束，主要是围绕招拍挂对土地溢价率和竞买人资质进行了一定的限制，具体方法包括（见附件一）

（1）提高竞买土地保证金的比例

（2）缩短土地出让金付款期限

（3）限地价、竞房价

（4）限地价、竞配建（保障房、养老设施等）或自持面积

（5）限房价、竞地价

（6）超过溢价率一定比例后现房（准现房）销售

（7）竞买资金须为自有资金，来源不属于开发贷款、资本市场融资、资管计划配资等

（8）实行价格熔断机制等等，各地区结合本地实际和出让土地的具体情况确定了竞价方式，广州、天津等城市则采用“一地一策”的方式，更精准的限制可能产生高价的地块价格。

具体来看，首先，“限地价、竞配建或自持面积”的方法是目前各地使用最普遍的方式，对于成本控制能力弱或周转速度慢的房企，该措施可能会压缩这些企业的利润空间，使地块受关注度下降，达到市场短期降温的目的，避免地王的出现；但从长远来看其对于房价的限制作用有限，因为表面上来看，其能够使土地溢价率表现走低，但是实际上由于配建条件的存在，对于房企来讲，只不过是通过“配建”形式转嫁了正常招拍挂时土地应该溢价的那部分金额，其总体成本并没有降低，因此，从土地成本构成的角度来讲，并不能起到遏制房价过快上涨或降房价的作用，反而会进一步推升未来住房的价格。同样，“限房价、竞地价”措施可以明显降低土地溢价率，但由于过多侵蚀开发商的利益，开发商为了盈利可能会选择降低项目质量，并且这一模式对购房者的资格和后期房源流转问题没有明确规定，一旦这些低于市场价格的房源入市，将会有部分群体借此寻求不当利益。此外，提高保证金比例、缩短付款期限、规定资金来源等措施是对房企进行了筛选，把竞争力较差的企业排除在外，减少了竞争者数量，间接达到了降温的作用，但对于土地价格没有形成直接的干预。因此，总体来看目前限地价措施并不能解决土地市场高地价的本质问题，但一定程度上可对土地市场短暂降温，随着地方对“地王”警觉度提高，未来对限制地价方面的政策或有进一步增加。

首先，从供地能力上来看，通过上文中对我国目前土地开发利用的管理架构的梳理，第一，我国建设用地的供应依照年度土地供应规划进行，且土地供应规划的制定采用层层审核的制度，各级政府每年土地供应计划在满足上级政府计划下开展，各级政府在限制性指标——耕地保护和供地计划下进行建设用地的土地供应，若实际供应超出计划供应量需再次向上级政府审核通过后才可执行。第二，在实际供应土地方面，各地政府在计划范围内进行国有土地利用，具体供应节奏、实际建设用地实际供应量、如何供应等由各地政府根据所在地实际情况决定，我们发现热点一线二线城市中，大多数城市实际住宅类用地供应量小于计划供应量，根据我国《土地利用年度计划管理办法》对于未完成计划供应部分指标可在三年内审核使用。结合一、二两点来看，因计划用地是以上级审批通过为前提，确保了耕地红线等限制性指标尚未触及，实际土地供应量占计划供应量较低的地区仍有能力增加土地供应。

其次，从近期政策导向方面，在中央提出抑制资产泡沫，防止房地产市场大起大落的背景下，2017年中央多次明确地方政府对房地产调控的主体责任。需求端，截至2017年5月22日，共79个地区出台限购限贷类政策直接打压投机、改善等购房需求；供给端，住建部与国土资源部联合发文提出土地供应与地方库存情况挂钩，并加大追责审查力度；从供需两端调控房地产市场，以抑制房价快速上涨，防范房地产市场风险。

因此，对于中短期内刚性购房需求仍较大但土地供应相对不足的城市有望增加住宅类土地供应；但由于全国建设用地供应计划的缩减和各地供地计划基本维持或缩减，对于其他城市（二线、三四线），刚性需求相对温和，我们预计土地实际供应不会有大幅变化，更多的将是对于地价方面的调控政策出台。

2016年以来的房价快速上涨是供需博弈的结果，其影响因素不仅由土地供应的单一方面因素造成，与投资性购房需求的爆发亦有较强联系；从近年热点城市土地供应规划面积与销售面积的对比来看，以重庆为代表的二线城市在持续的大规模土地供应下房价涨幅相对温和，土地供应的增加对于平抑房价有一定的正面作用；但另一方面，若全国大范围放开住宅土地供应，在全国库存水平仍维持较高水平、人口结构面临拐点的背景下房价将面临直接的调整压力。因此，长期看未来完全大规模放开土地供应的可能性很低。