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《中国经济周刊》 记者 谢玮 徐豪 | 北京报道
责编：陈惟杉
（本文刊发于《中国经济周刊》2017年第29期）
“各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任。”
7月14日至15日，第五次全国金融工作会议在京召开，习近平总书记在重要讲话中作出上述表示。“终身问责，倒查责任”系首次提出。
地方债是近几年来引发广泛关注的问题。加强顶层设计，规范地方政府举债，严防区域性、系统性风险发生，既是深化财税改革的一项重要任务，也是防止发生系统性金融风险的关键之一。
我国地方政府债务水平究竟如何？数据显示，截至2016年末，我国地方政府债务余额15.32万亿元，地方政府债务率为80.5%，相较2015年有所下降，并未触及国际通行的警戒标准。多位接受《中国经济周刊》记者采访的专家学者均表示，我国地方政府存量债务可控，局部地区存在风险。
统计显示，一些“经济大省”同时也是“负债大省”。截至2015 年年底，江苏省地方政府负有偿还责任的债务高达10954 亿元，高居榜首，成为首个破万亿的省份；山东、浙江、广东、辽宁和贵州债务水平已超过8000 亿元。
此外，贵州和辽宁两省的债务率甚至已经超过180%。内蒙古、云南、浙江、湖南、陕西、福建等身份债务率紧随其后，超过了100% 债务率“红线”。
需警惕的是，尽管政策一直在“开正门、堵后门”，但有些地方在财政“吃紧”，特别是“保增长”压力增大的情况下，违法违规举债出现了不少“新变种”，地方融资平台仍有后遗症，隐性的债务还在蔓延，这增加了财政金融风险隐患。
全国各省区市地方债现状大数据
江苏债务居首破万亿，8省份债务率超“红线”，
其中贵州、辽宁债务率高达180%
>> 清存量、控增量：地方政府债务率下降
目前，我国地方政府债务的范围，指地方政府债券，以及清理甄别认定的截至2014年年末非政府债券形式的存量政府债务。
财政部发布的数据显示，截至2015年年末，我国地方政府债务16万亿元，以债务率（债务率=债务余额／综合财力）衡量地方政府债务水平，2015年地方政府债务率为89.2%。再加上纳入预算管理的中央政府债务10.66万亿元，按照国家统计局公布的当年GDP数据计算，我国政府债务的负债率（负债率=债务余额／GDP）为38.9%。
到了2016年，无论是政府整体负债率，还是地方政府负债率，都有所下降。
截至2016年末，我国地方政府债务余额15.32万亿元，地方政府债务率为80.5%。纳入预算管理的中央国债余额12.01万亿元，两项合计，我国政府债务27.33万亿元。按照国家统计局公布的2016年GDP总量74.41万亿元计算，2016年我国政府债务的负债率为36.7%。
其实，2015年与2016年两年，我国地方政府债务率均低于国际通行的警戒标准，政府整体负债率不仅低于欧盟60%的警戒线，也低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平 。
在存量债务方面，我国实施债务置换已进入第3年。2015年、2016年，置换债券分别发行3.2万亿元、4.9万亿元。自2015年3月该计划启动以来，地方政府累计已将人民币8万亿元非债券债务置换为债券，剩余待置换或偿还的债务为人民币4.7万亿元。
财政部国库司巡视员娄洪表示，2017年及以后年度剩余的地方政府未置换存量债务将大量减少,今年置换债券预计发行规模较去年明显下降。
财政部数据显示，今年上半年，地方政府债券发行规模约1.86万亿元，仅完成全年总量不到三成，较去年同期3.58万亿元的规模几乎减半。
而对于新增债务问题，控制举债规模，实行限额发行，给出了新增地方政府债务的“天花板”。与此前通过城投平台的融资模式相比，地方政府债务的额度控制非常严格。2015—2017年这3年间，地方政府一般债券和专项债券，新增地方政府债务的“天花板”分别为6000亿元、1.18万亿元和1.63万亿元。
“这个限额是经全国人大批准后，再分解到各省份的，不允许超额发债。这就像大货车一样，不允许超载行驶才会更安全。”财政部有关负责人表示。
“对地方债限额发行，在额度与全国人大批准的基础上，对地方债务实行余额管理，基本与国债的管理方法比较一致。”中央财经大学教授、中财—鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成向《中国经济周刊》记者介绍，对地方政府债务实行限额管理，是其走向规范化的关键一步。额度怎么定？尽管财政部并没有给出具体的测算公式，但2016年印发的《地方政府性债务风险应急处置预案》（下称《预案》）给定了一些主要因素，根据各地的GDP、财政收入、还本付息的情况，债务风险以及经济社会发展需要，“让各地了解，到底这个省份能分多少，市、县额度是多少。分到额度较大的，可能当年到期还本付息的压力就比较大。”
>> 各省份地方债风险地图：经济大省同时也是债务大省，8省份债务率超警戒线
尽管地方债风险总体可控，但局部地区债务高企仍需引起重视。
早在2015年年底，十二届全国人大常委会第十八次会议分组审议《国务院关于规范地方政府债务管理工作情况的报告》时，已有部分委员提及，有的省、地区负债率超过100%，100多个市本级、400多个县级政府的债务率超过100%。
以2015年的情况来看，根据可查资料，《中国经济周刊》记者统计了30个省份财政部门的数据发现，一些“经济大省”同时也是“负债大省”。
截至2015年年底，江苏省地方政府负有偿还责任的债务高达10954亿元，高居榜首，成为首个破万亿的省份；山东、浙江、广东、辽宁和贵州债务水平已超过8000亿元；四川、湖南、云南、北京、上海次之，债务水平在6000亿至8000亿元之间；河北、内蒙古、安徽、河南、福建、湖北和广西的债务水平在4000亿至6000亿元之间；吉林、黑龙江、重庆、江西、新疆、天津、山西、甘肃、海南、宁夏和青海，债务水平低于4000亿元。
不过，债务绝对额较高并不意味着债务率也高。统计发现，贵州和辽宁两省的债务率甚至已经超过180%。内蒙古、云南、浙江、湖南、陕西、福建等省份债务率紧随其后，超过了100%债务率“红线”。
“就部分市县的局部来看，已经超越了财政部划定的债务率100%的界限。比如内蒙古、贵州等地，在2015年已经超过了。再加上现在的经济增长趋势下行，房地产市场调整，地方财政来自于土地收入的比例在下降，或者不稳定。不排除地方政府不能够兑付到期债券本息的情况。”温来成直言。
在中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚看来，一地的债务率高也并不必然意味着其债务风险就比其他地区大。“发达地区很多都是开发性债务，搞个园区、土地平整，这些债务挺多的。而欠发达地区，更多的是保障性债务，如修路、建校舍、医院等。”他告诉《中国经济周刊》记者，“西部地区的债务比率可能不高，但那些债是换不了的债，如欠发工资、欠工程款等。欠发达地区土地财政还没有开展起来，土地原来就不挣钱，现在还不挣钱。”
“地方政府债务风险，肯定是越积越大。”赵全厚说，“经济运行增速下滑，财政收入下滑，但是债务却在上升，但新增债务在财政管理范围内是可控的。”
那么，究竟应当如何判断一个地区的债务风险？
“当年债务还本付息支出占财政支出比例超过20%，那就玩不转了。”赵全厚对《中国经济周刊》记者说，财政收入每年有70%~80%是刚性支出，如教育、一般公共服务、社会保障和就业等。若债务支出超过20%，刚性支出必然受到影响。“实际上，在地方，一般要求当年的还本付息额不超过财政支出的10%~15%，否则流动性风险就非常大了。”
因此，在《预案》中，市县政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的，或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出的10%，债务管理领导小组或债务应急领导小组必须启动财政重整计划。
“开前门、堵后门”之后，地方债还存在哪些风险？
财政部完善地方政府债务管理制度，坚持“开前门、堵后门”的改革思路，坚决制止地方政府违法违规融资担保行为，堵住各种不规范渠道，切实防范化解财政金融风险。
>> 地方债的“后门”堵严了吗？
“新变种”违规举债：融资平台公司、不规范的PPP项目、政府投资资金
事实上，为解决地方政府债务问题，过去几年，我国一直积极构建规范的地方政府举债融资机制。
业内普遍认为，从2014年修订预算法到同年9月国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》（43号文），我国开始加强对地方债的管理。3年来，管理举措主要如下：一是将各类地方债务纳入预算管理，二是实施债务限额和余额管理，三是置换存量债务，四是切割各类融资平台，五是大力推广PPP。
财政部相关负责人介绍，财政部完善地方政府债务管理制度，坚持“开前门、堵后门”的改革思路，坚决制止地方政府违法违规融资担保行为，堵住各种不规范渠道，切实防范化解财政金融风险。
“开前门”指的是2014年修改预算法，允许地方自主发债。我国1994年预算法严格规定地方政府需收支平衡、不列赤字。为此，地方政府不得不采取诸多方式绕开规定举债，由此地方融资平台成为借贷的“主力军”。但是，信托、城投债、银行贷款等多种融资方式，其融资成本要高出政府债券一大截。这种情况下，允许地方自主发债成为更优选择。
“堵后门”指要严控融资平台举债。融资平台举债透明度低、规范性差以及管理混乱，更为关键的是融资平台举债最终由谁偿还并不明确，造成对有关政府部门监督和约束不足，易引发过度举债。
尽管政策一直在开正门，但有些地方在财政“吃紧”的情况下，违法违规举债出现了不少“新变种”。财政部相关负责人介绍，“新变种”主要集中在融资平台公司、不规范的PPP项目、政府投资基金等领域，这些变相举债行为违反了现行法律法规和制度规定，积聚了财政金融风险。
“43号文基本上把地方政府债务和融资平台切断了。但是从实施的情况来看，出现了违规举债的新方式。”温来成对《中国经济周刊》记者直言，比如在PPP合作、地方购买公共服务领域，地方政府提供承诺函、担保函、安慰函。
2016年10月，贵州省部分地方财政局发出的撤回承诺函流传开来，涉及安顺市、正安县以及遵义市等。根据相关文件内容，有关区县级财政局之前为帮助企业融资，出具了承诺函，但这违背了担保法、预算法以及《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，所以“申明作废”并要求“限期交回”。
今年6月9日，河南省许昌市城乡一体化示范区财政局在《河南日报》发布公告，撤销此前对民生金融租赁股份有限公司出具的一封项目还款承诺函。2016年7月19日，许昌新区建设投资有限公司与民生金融租赁有限公司签订《融资租赁合同》一份，涉及金额3亿元，期限5年。
“从目前流传开来的部分财政局开出的文件看，在2016年还有出具担保函、安慰函等43号文已经明确规定不能做的事情，那么预算法之后地方债务有没有继续膨胀？这样的问题令人担忧。”温来成告诉《中国经济周刊》记者，地方政府通过各种形式的欠款、担保等产生的非显性债务令人担忧。与此同时，今年在债券市场上一些国企的实质性违约，“刚性兑付”的惯性思维被打破，对于地方政府债务会否违约的担忧也在出现。在这样的背景下，财政部加快推出了新的政策有效化解地方债务蔓延的情况。
从2016年11月《地方政府性债务风险应急处置预案》出台，中央对地方债的管理逐步收紧，根据政府性债务风险事件的性质、影响范围和危害程度等情况，将地方政府性债务风险事件划分为四个等级，实行分级响应和应急处置，必要时依法实施地方政府财政重整计划。《预案》还明确提出：地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央实行不救助原则。
在赵全厚看来，出台《预案》并不代表地方政府债务风险已有危机，而是对地方政府性债务提前设置的一种程序性制度安排，我国政府债务管理形成了“闭环”。
2017年财政部更是“雷厉风行”，打出了一系列政策“组合拳”：
今年1月初，财政部致函内蒙古、河南、重庆、四川等地方政府，要求依法问责部分县市违法违规举债、担保的行为。5月3日，财政部、国家发改委、司法部及“一行三会”等六部委联合发布《进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（50号文），要求规范地方政府举债融资行为，各地须在7月31日前摸底排查并改正地方政府和相关部门不规范融资行为。5月28日，财政部出台《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》，要求严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资。
6月1日，财政部出台《关于印发<地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）>的通知》。穆迪分析认为，土地储备专项债券有助于地方政府从依靠地方政府融资平台(平台公司)转向直接发债用于土地储备项目，包括依法取得土地、进行前期开发、储存以备供应土地。
>> 融资平台存量债务仍有后遗症，需高度警惕隐性债务蔓延
南京大学教授、长江产业经济研究院院长刘志彪认为，当前统计政府负债率不计算融资平台的话，负债率并不高，但是要注意到，有部分地方政府负债被隐蔽，这阻碍了“去杠杆”。
“43号文实施以后，一种是地方政府融资平台通过企业形式来借钱，算入国有企业的负债，政府债变成了企业债；还有一种就是通过PPP模式，企业应该以股权形式投入，但现实操作中，‘股’实际上是‘债’，企业怕有风险，地方政府给企业提供债务和利息的保障偿还水平，‘明股实债’情况很多。”刘志彪告诉《中国经济周刊》记者，“当前地方政府投融资平台的负债，往往表现为地方国企的负债，它们具有规模大、隐蔽性强、风险高等特点，是债务风险的主要来源。”
官方调查也显示，隐性新增债务并没有得到完全遏制。
今年6月，国家审计署公布《2016年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。审计署审计长胡泽君指出，部分地方政府债务增长较快，有的还违规举债。
报告显示，截至2017年3月底，审计署审计的16个省、16个市和14个县本级政府债务风险总体可控，但政府承诺以财政资金偿还的债务余额，较2013年6月底增长87%，其中基层区县和西部地区增长超过一倍；2015年以来，7个省、6个市和5个县本级通过银行贷款、信托融资等形式，违规举借的政府承诺以财政资金偿还债务余额有537.19亿元。同时，有4个省、两个市和两个县尚未成立政府性债务管理领导小组。
与此同时，融资平台存量债务问题仍有“后遗症”。温来成介绍，自2014年底债务甄别之后，地方融资平台债务一分为二，一部分成为政府的债务，另一部分就是融资平台自还。
新预算法实施以后，地方国有企业（包括融资平台公司）举借的债务依法不属于政府债务，其举借的债务由国有企业负责偿还，地方政府不承担偿还责任；地方政府作为出资人，在出资范围内承担有限责任。
中央财经大学教授、中财—鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成向《中国经济周刊》记者介绍，2014年9月43号文出台后，解决了地方政府融资平台的问题，从根本上切断了地方债务大规模蔓延的幅度。按预算法的规定，自2015年财政部对地方债务甄别以后，对融资平台发的债全部是企业债。地方政府不再承担还本付息的责任，切断了融资平台企业债不断蔓延，演化成为地方政府债务的途径。
然而，就融资平台诞生的历史而言，是由于原预算法不允许地方政府发债，地方政府为搞基建满足融资需求的产物。“部分融资平台仍掌握着许多地方的公共服务，如自来水、电力、煤气等，大家也就是看中了这一点，认为融资平台的债务就是地方政府债务，至少是隐性的债务。”温来成对《中国经济周刊》记者表示，“这个问题不解决，风险是存在的。从这个角度来说，债务风险依然是存在的，特别是隐性债务还在蔓延，所以还需要保持高度的警惕。”
国务院发展研究中心资产管理办公室主任徐鹏程表示，随着地方投融资平台的快速发展，一些平台公司内部管理不规范、自身定位与发展目标之间存在偏差、政府对平台公司投融资行为监管不完善、有关地方投融资平台政策法规不健全等问题愈加突出。“这不仅会造成地方政府偿债压力巨大，也可能引发或导致平台公司资金链断裂、银行不良贷款集中爆发等问题。”
“为落实有关要求，各地方逐步对所属平台公司的新增债务进行了清理和管控，按照国务院的有关安排开展了债券置换工作，通过发行政府债券来偿还到期的债务本金。但从目前债券置换工作的实际进展看，这项任务还相当艰巨，主要是各地的债务情况千差万别。即使完成债券置换工作的地方，也不能将原有的平台公司清理关闭，因为这些平台公司还在承担着‘借新还旧’的职能。”徐鹏程对《中国经济周刊》记者表示。
温来成介绍，43号文对于融资平台转型有明确的规定，要么撤销，要么走向商业化，转变成为PPP项目公司。2013年审计署审计的7000多家融资平台，大部分被撤销了。“但要求融资平台退出，在跟一些地方融资平台负责人交流的时候，大家看法还不太一致。”
“当前应依据趋利避害的原则对地方投融资平台加以改造，按照独立市场主体的要求重组或合并。要重新界定地方政府和投融资平台关系，彻底解决政企不分、责权不明的问题，进一步完善适合我国国情的地方投融资体系。”徐鹏程说。
化解地方债风险，关键在匹配财权、事权
地方政府发债严控增量，“阀门”是关紧了，但如果事权不变，支出不断往上增，还是会有问题。需要重视如何令地方的财权和事权更相匹配，做到更可持续。
中国社会科学院国家金融与发展实验室编制的《中国国家资产负债2015——杠杆调整与风险管理》显示，2015年我国地方政府杠杆率为42.7%，几乎是中央政府15.1%杠杆率的3倍。
然而，日益加大的稳增长压力仍使各地政府需要面临选择，如何在稳住投资，特别是基础建设投资与降杠杆之间进行抉择？
“地方政府降负债，这个问题从长远的出路看，还是要纳入到整个国家财政体制改革的大框架中去考虑。”温来成对《中国经济周刊》记者表示，“地方政府为什么要借这么多钱，很大程度上是由于地方政府有事权，但没有相应的财力。另外，减免税、收费的权力层级在省级政府。在这种财政体制下，财权、事权不相匹配。”
温来成就此提出三点建议：其一，进一步完善财政体制，通过财权与事权的匹配，从根源上缓解地方政府债务压力；其二，加强债务资金使用管理绩效考核，提高债务资金使用效率；其三，进一步提高债务管理透明度，特别是向社会公布债务存量，当年发行债务的情况和债务使用情况。“现在看中央和地方预算报告，只能明确今年借了多少钱，今年还本付息是多少，但对于债务资金用于哪些项目建设、哪些领域是不清楚的。”温来成表示，提高透明度有利于社会监督，同时缓解国内外对于政府债务的担忧。
“此前地方债务增速过快，原因之一在于地方政府激励机制上存在偏差。地方政府官员过度关注地方经济的短期增长。任期内借款刺激经济，偿债责任留到下一任，这可能导致地方政府在承担财政责任时受短期化利益驱动的问题。” 摩根大通中国首席经济学家朱海斌对《中国经济周刊》记者说，“对于地方政府债务问题终身问责，倒查责任，关键在于严控地方债增量死灰复燃。如果终身问责和倒查机制能够执行，可以有效防止地方政府短期利益驱动的问题。树立正确的政绩观，注重经济增长的质量和地方政府的财政健康问题。”
朱海斌认为，地方债“去杠杆”的下一步，需要对中央和地方财权事权的划分上进行重新界定，“预算软约束变硬，但是地方政府收支没有太大的改变，压力越来越大”。地方政府发债严控增量，“阀门”是关紧了，但如果事权不变，支出仍然不断往上增，地方财政还是会有问题。需要重视如何令地方的财权和事权更相匹配，做到更可持续。
在赵全厚看来，与地方债务压力相比，地方经济结构调整，保增长压力更大。“目前地方政府债务是多年累积的问题，但最严峻的还真不是债的问题。实施更激进的财政政策，说明经济结构调整问题更加严峻。如何让债务更好地有利于结构调整，同时不要让债务本身成为风险点是关键。”
