PPP预期收益率不能由政府兜底

来源：中国经济网—经济日报  作者：匡贤明

形成PPP健康发展的大环境，需要双管齐下，标本兼治，加大市场开放力度，使社会资本获得更大的发展机会；进一步规范地方债发展，形成阳光而稳定的筹资途径；加快稳定民营企业家的制度预期，使预期收益率主要由市场形成而不是由政府来兜底

近日，财政部下发通知，规范PPP项目库管理，从严格新项目入库标准和清理已入库项目入手，纠正PPP泛化滥用现象，防止PPP异化为新的融资平台，坚决遏制隐性债务风险增量。

为了加快市政基础设施建设等，拓宽社会资本投资空间，我国引入并推广了PPP制度。财政部数据显示，截至2017年9月末，全国PPP入库项目合计14220个，累计投资额17.8万亿元。我国已成为全球规模最大、最具影响力的PPP市场，这项制度也开始发挥其预期的效果。但由于多种原因，部分PPP项目在现实经济生活中出现了走形变样，形成了一定的风险隐患。

比如，为了吸引企业参与，一些地方政府给出了不符合经济原则的承诺，如明股实债、实相举债等。有的政府及所属部门在PPP项目、政府投资基金、专项建设基金协议中存在违规担保条款，如“承诺最低收益或差额补足”“承担社会资本方投资本金损失”等，没有做到同股同权。此外，还有的地方把政府购买服务与PPP混同在一起，用政府购买方式承诺回报参与企业的最低收益率。

从本质上看，PPP是公私合作的项目，对一定预期收益的项目，财政拿出一部分资金吸引社会资本入股，利益共享、风险共担。如果承诺保障收益，甚至用政府购买服务来承诺差额补足，那就失去了PPP的本质，与政府向银行借贷没有实质区别。这些不规范的操作，实质是绕开现有的监管体制，把PPP作为一种融资手段。这不仅会导致地方政府长期支出责任的失控，而且有可能带来巨大的财政金融风险。

党的十九大报告提出，要坚决打好防范化解重大风险、精准扶贫、污染防治的攻坚战。随着影子银行等问题的逐步清理，由不规范PPP可能引发的地方财政金融风险变得更受关注。最近，国资委、财政部陆续出台政策规范PPP项目，核心就是强化10%的支出红线；强化两评（财政可承受能力和物有所值评价），建立完善的PPP支出监测体系。这些举措对防范不规范PPP带来的风险有重要作用。

同时，也要看到PPP之所以不规范有着深层次的原因，需要加快推进相关制度的创新，才能得到根本性解决。比如，一些地方政府之所以出具违规的收益率承诺，一个重要原因在于社会资本对未来的预期并不稳定；之所以采取政府购买服务的形式推进PPP，一个重要原因在于地方政府急需建设资金而又缺乏稳定融资途径。出台规范化举措，可以在短期内防范风险的形成和漫延，但根本出路在于进一步加快制度创新。比如，加大市场开放力度，使社会资本获得更大的发展机会；进一步规范地方债发行，形成阳光而稳定的筹资途径；加快稳定民营企业家的制度预期，使预期收益率主要由市场形成而不是由政府来兜底。规范监管和制度创新双管齐下，标本兼治，方能形成PPP健康发展的大环境。

（作者：中国（海南）发展研究院经济研究所所长 匡贤明）