《自驾游目的地基础设施与公共
服务指南》
标准解读（上）
车辆自发明之初，很快就被用来出游。周穆王是中国史书里记载的最早的也是最有名气的自驾车游客。《左传》中记载：“穆王使造父御，西巡狩，见西王母，乐之忘归。”“停车坐爱枫林晚，霜叶红于二月花”，“车如流水马如龙，花月正春风”，从这些古诗名句中可以看出，古人热衷于驾车出游。
中国现代意义上的自驾车旅游，始自20世纪90年代汽车进入家庭，并于新世纪之初随着汽车的快速普及而大行其道。从汽车进入国人生活至今，我国的自驾游经过了两个发展阶段，正在进入第三阶段。第一个阶段，是从20世纪90年代到世纪末，从无到有。第二个阶段，是新世纪之初的“十五”开端到“十二五”末，从小到大。到“十二五”期间，自驾游已经成为最大的出游群体。第三个阶段，以国家颁布促进自驾游发展政策，专门的标准、业态和行业组织陆续形成，自驾游人群走向成熟等为标志，意味着从“十三五”开始，自驾游开始进入讲规范、重品质、求效益的第三个阶段，集约型发展阶段。
2016年11月7日，国家旅游局、国家发展改革委、工业和信息化部、公安部、财政部、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部、交通运输部、国家工商总局、国家体育总局共同印发的《关于促进自驾车旅居车旅游发展的若干意见》（旅发〔2016〕148号），是第一次指导自驾车旅居车和露营旅游的系统性、蓝图性的文件，包括目标、原则、任务等内容，其中任务里涉及到规划、公共服务、营地建设、车辆租赁、经营服务、秩序管理、生产制造、宣传推广等环节，非常全面。文件描绘了美好的近期蓝图：到2020年，重点建成一批公共服务完善的自驾车旅居车旅游目的地，推出一批精品自驾车旅居车旅游线路，培育一批自驾游和营地连锁品牌企业，建成各类自驾车旅居车营地2000个，初步构建起自驾车旅居车旅游产业体系。
148号文件明确要求：完善公共服务体系。制定出台《自驾游目的地基础设施和公共服务导则》，引导各地完善自驾游设施和服务体系，支持重点自驾车旅居车旅游目的地建设完善自驾游服务中心、加油站、维修站、停车场、旅游厕所、观景平台等服务体系。加快自驾车旅居车营地建设。大力推行《自驾车旅居车露营地建设与服务规范》、《自驾游管理服务规范》，评选一批建设经营和管理服务水平高的示范性营地。
《自驾游目的地基础设施与公共服务指南》于2015年由全国旅游标准化技术委员会立项，中国旅游车船协会组织北京同和时代旅游规划设计院、北京联合大学旅游学院、乌兰察布市旅游局等单位联合起草。2016年，先后在内蒙古自治区的乌兰察布市和通辽市、四川省的攀枝花市和巴中市、湖南省的郴州市及北湖区等地进行了标准试点验证，形成送审稿。2017年年初，完成了送审、评审、修改、审查、报备等工作。2017年5月22日，国家旅游局11号公告公布了《自驾游目的地基础设施与公共服务指南》LB/T061等三项标准，于2017年11月1日起实施。
从2014年开始，国家密集出台了多项关于自驾游露营的政策文件，这些文件的实施，在2017年有了明确的指向——公共服务。无论是交通与旅游融合发展，还是自驾游服务企业的实践，都凸显了公共服务对于自驾游的必要性。公共服务体系，包括基础设施的硬件，也包括政策、信息、营销等软件。应该说，在2016年以及之前，发展自驾游、露营的主力是社会力量，即各类俱乐部、旅行商和露营地，从自发走向自觉。在2017年，相关工作都指向公共服务。以公共服务为核心的全域旅游，在很多地方也是以自驾游为落地形态的。
（一）总体结构
《自驾游目的地基础设施与公共服务指南》（以下简称“指南”）共有十二章，分别是范围、规范性引用文件、术语和定义、基本要求、自驾游线路、道路交通、自驾游集散中心、露营地、支持设施、标识导引、安全保障和应急救援、公共信息。
（二）适用范围
《指南》适用于将自驾车旅游作为主要或者重要旅游服务对象的区域管理者。对于城市居民而言，举家自驾游几乎是每年的“必修课”。节假日公路拥堵、无处停车成为常态。越来越多的接待设施，例如旅游景区、酒店客栈、乡村旅游区、旅游度假区等，以及很多的城市，都围绕自驾游开展相应的服务。
那么如何界定“将自驾车旅游作为主要或者重要旅游服务对象”呢？标准的指向是“自驾游目的地”，所谓目的地，是终极指向性质的，不是过境地或者短暂停留地。“主要或者重要”，需要自驾游比重要高。按照《自驾车、旅居车和露营旅游年度报告》，近年来全国自驾游人数占到国内出游总人数的比重为5成以上，接近6成。对于一个适用于本标准的目的地区域而言，自驾游比重应该至少占到50%以上，或者有志于将自驾游比重达到或超过全国总体水平的区域。
本标准适用于“区域管理者”，即有明确管理边界和管理权限的区域，其管理者作为标准实施的主体。这类区域的管理者应能够调动人财物、整合区内资源，建设和维护基础设施，提供自驾游公共服务。对于中国而言，这个实施主体一般是政府或者政府派出机构。对应的区域包括地级市（区）辖区、县级市（区）辖区、县或旗辖区，较大规模的乡镇，以及管理权明晰的资源管理区，例如旅游度假区、保护开发区、林业区等。本标准也适用于部分跨行政区划但旅游主题鲜明、管理分工明晰的自驾游活动集中区。
本标准不适用于省、自治区、直辖市层面的行政区域，也不适用于比省区市更大范畴的地理区域，例如东北地区、华南地区等。
《指南》对自驾游相关的术语和定义进行了界定，包括自驾游、风景道、驿站、驻车观景台、自驾游目的地、自驾游基础设施、自驾游公共服务等。
自驾游，是指个人或团体以自己驾驶机动车为主要交通方式的旅游休闲活动。到2016年末，全国私人汽车保有量16559万辆，其中私人轿车10152万辆，汽车驾驶人超过3.1亿人。从近五年的自驾车出游人数统计情况来看，自驾出游人数持续增长，出游人数占国内旅游人数比例稳定在半数以上，成为国民旅游的主体形态。
风景道，是在视域之内具有优良的自然或人文景观的车行道路。虽然都强调生态性、景观性，但这个风景道（Scenic road）与绿道（Greenway）或者公园道（Parkway）的含义是有所不同的。绿道或者公园道，是以慢行道为主体，配套游憩设施的线形绿色开敞空间，即用于徒步或者骑行。而这里的风景道是机动车道路。148号文件要求，编制出台国家旅游风景道、旅游公路和自驾车旅居车营地建设规划，加强边境地区、少数民族地区和丝绸之路沿线、长江经济带等重点旅游区（带）自驾车旅居车营地建设，形成国家旅游风景道自驾游营地服务体系。
与风景道紧密相关的概念是驿站和驻车观景台。驿站位于道路沿线，能为自驾车游客提供停车、如厕、购物、快餐、短时休息和补给服务的构筑物及附属设施。驻车观景台是在自驾游线路或风景道沿线，车辆可短时安全停泊，游客欣赏景观的平台。驿站是自驾游短暂休整的停泊点。驻车观景台则是线性景区的主要观览场所。
自驾游目的地，是能够成规模吸引和接待自驾车游客抵达并停留一段时间开展休闲旅游活动的区域。关键词是规模、吸引、接待、抵达和停留。这要求资源有吸引力、接待设施充足、可进入性和集散能力强，体验内容丰富，即进得来、散得开、呆得住、玩得转、走得了。在适用范围里也做了说明，自驾游比重以及停留时间应超过全国平均值。一般而言，作为一个自驾游目的地，自驾车游客的比重应不少于50%，人均停留时间应不少于2天。
自驾游基础设施，是为自驾游活动提供基本的保障支持服务的物质工程设施，包括道路、停车场、加油站、集散中心、驿站、营地、驻车观景台、环境卫生设施、标志标识等。自驾游公共服务，是城市政府、相关部门通过公共职能介入或公共资源投入为自驾游活动提供的相关服务，包括咨询、救援、公共信息、投诉受理处理、营销推广等。
其他与《指南》相关的术语还有：旅居车，指配备卧室、起居室、卫生间和厨具等基本生活设施，通过自力行驶或借助外力牵引行驶的交通工具，也称为“房车”；露营是指使用自备或租赁设备，以在野外临时住宿和休闲生活为主要目的的活动方式；露营地是指有明确范围和相应休闲服务设施的露营场所。
自驾游目的地有12项基本要求，均为“应”，即必要条件。
——应制定自驾游专项规划，并按照程序报批实施。
——应将发展自驾游纳入地方经济和社会发展规划、旅游产业发展规划，在城乡规划、交通规划、土地利用规划等相关规划中充分考虑自驾游发展需要。
——应成立统筹协调自驾游发展的专门机制或机构。
——应制定促进自驾游发展的实施意见、支持措施，并有效执行。
——每年应有支持自驾游发展的公共资金。
——应定期进行自驾游统计调查，数据客观准确，具有延续性和可比性。
——应成立自驾游行业协会，支持当地企业加入区域自驾游行业协会并发挥作用。
——应广泛开展自驾游的区域和线路合作。
——应通过媒体、网络、交易会等多种途径广泛宣传推介自驾游线路和目的地形象。
——应组织举办自驾游节会、赛事等专项活动，形成知名度和美誉度。
——应支持以文化交流、环境保护、慈善帮扶等公益事业为主题的自驾游活动。
——应制定自驾游指南，及时更新，广泛发放。
（一）规划制定与衔接
根据《中华人民共和国旅游法》，国务院和县级以上地方人民政府应当将旅游业发展纳入国民经济和社会发展规划，国务院和省、自治区、直辖市人民政府以及旅游资源丰富的设区的市和县级人民政府，应当按照国民经济和社会发展规划的要求，组织编制旅游发展规划。根据旅游发展规划，县级以上地方人民政府可以编制重点旅游资源开发利用的专项规划，对特定区域内的旅游项目、设施和服务功能配套提出专门要求。各级人民政府编制土地利用总体规划、城乡规划，应当充分考虑相关旅游项目、设施的空间布局和建设用地要求。规划和建设交通、通信、供水、供电、环保等基础设施和公共服务设施，应当兼顾旅游业发展的需要。
因此，自驾游目的地规划，属于《旅游法》中规定的专项规划。作为自驾游目的地，应把发展自驾游纳入国民经济和社会发展规划，并作为旅游发展规划的重要内容，以指导自驾游目的地专项规划的编制。在土地利用总体规划、城乡规划，应当充分考虑自驾车旅游相关项目、设施的空间布局和建设用地要求。规划和建设交通、通信、供水、供电、环保等基础设施和公共服务设施，应当兼顾自驾车旅游发展的需要。
在国务院正式下发《“十三五”旅游业发展规划》中，提出加快发展自驾车旅居车旅游。建设一批公共服务完善的自驾车旅居车旅游线路和旅游目的地，培育营地连锁品牌企业，增强旅居车产品设计制造与技术保障能力，形成网络化的营地服务体系和比较完整的自驾车旅居车旅游产业链。青海、甘肃、陕西、陕西很多省区市也都编制了自驾游和露营地发展规划。这些国家和省级规划的编制，为自驾游目的地制定相应规划提供了指导和依据。
图6 “十三五”旅游业规划中自驾车旅居车旅游推进计划
（二）落实政策措施
2014年以来，国务院以及相关部门出台了不少关于自驾游和露营的政策文件，但执行尚不到位，很多政策的缺少实施细则和操作办法，各个地方对政策的认识理解和落实力度也有很大的差异，造成了露营地、自驾游俱乐部成为“灰色”业态。从文件要求和建设督查来看，旅游主管部门对自驾游、露营地实施行业管理，但在工商注册、规划立项、用地审批等前置环节，制度供给明显是滞后的。房车能否上牌上路，直接影响消费者和露营地的购买决策。这些前置环节，决定了露营地项目建设是否合规、产权是否明晰，实质上也决定了资本进入的决心和经营者的信心。作为自驾游目的地，应有力、有效地贯彻实施国家关于自驾游发展的各项政策措施，并切实做好配套，确保落到实处。
