作者简介：
董伟玮，吉林大学行政学院博士研究生，研究方向：公共行政理论与方法、公共治理、行政伦理。
李 靖，吉林大学行政学院教授，研究方向：治理创新、公共部门人力资源管理、行政伦理。
伴随着2003年街头官僚理论的引入，国内学者首次将“处于基层、同时也是最前线的政府工作人员”称为街头官僚。
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此后逐渐出现了一些运用街头官僚理论分析当代中国特定领域治理实践的研究成果，它们普遍聚焦于街头官僚理论在美国产生之初所关切的政策执行中的自由裁量权问题。但这种理论移植过程对中国街头官僚的界定更多采用直觉的方法，因而最受关注的街头官僚非城管莫属，并进一步延伸到基层治理的社区和村委会之中。总体来看，这类在特定领域中运用街头官僚理论的研究往往通过具体案例和西方街头官僚理论之间相互比对和印证得出相应的对策建议，对策建议仍然以西方政治行政二分法预设下强化控制为圭臬，忽视了在街头官僚个体层面、政策层面、制度层面和文化层面中探索中国化的解答。这实质上是对中国街头官僚所面临的政治和组织生态的西化理解，因袭了西方语境下的政策执行研究思路，忽视了中国街头官僚研究潜藏的理论创新空间，而其逻辑根源则在于忽视街头官僚概念的中国适用性。
街头官僚概念的中国适用性问题体现出理论对时空差异的关切，在本质上要求我们结合中国的历史和现实对街头官僚概念的内涵和外延进行重新界定，其基本理论目的是确立兼具普遍性、针对性和系统性的中国街头官僚概念判断标准。在此基础上厘清中国街头官僚的内涵和外延。
一、国内对街头官僚概念的界定及其局限
国内学者对街头官僚的定义虽然多是直接取自利普斯基，但出于各自的研究目的，很多学者都对他们所要探讨的中国当代街头官僚做了特别的限定，
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总体而言有如下两种常用的定义类型。第一种是对应式，即直接将行政执法类公务员等同于中国街头官僚。
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第二种是枚举式，即在接受西方街头官僚定义的前提下，根据研究主题的不同，分别将城管
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、村干部
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和乡镇干部
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等具有中国特色的群体视为中国街头官僚。这种方式在逻辑上并不是严格的定义，但却拓展了在中国应用街头官僚概念的外延。
上述界定方式的局限首先在于，尽管相关研究为我们理解当代中国公共行政提供了可贵的经验材料，但街头官僚的概念忽而强调基层工作界面、忽而强调行政执法职能、忽而又强调互动方式，缺乏整合性的表达。其次，对中国街头官僚存在形态的直觉表述湮灭了街头官僚的整体概念和统一评判标准，无法揭示研究对象所具有的本质属性。再次，某些具备中国特色的治理主体因特定研究需要被人为排除在街头官僚范畴之外（比如将街头官僚严格限定在公务员范围中），这种剪裁实践的做法损害了我们对社会生活中街头官僚丰富外延的理解。因而上述概念界定在本质上是将西方街头官僚概念简单套用到中国实践，进而不可避免地认为中国当代街头官僚的问题仍旧集中体现为西方式的控制问题，针对这些问题则应该采取完善监督机制和责任追究、提高政策质量、培育执行文化等一系列措施。
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如此一来，实现对街头官僚行动改善的对策建议表面上放之四海而皆准，却降低了理论的实践针对性和逻辑解释力。
通过考察国内学者对街头官僚概念的界定方式及其局限不难发现，尽管街头官僚是理解日常公共行政真实世界无法回避的关键研究对象，但由于互动情境的制约及其背后的地域、历史和文化差异，对中国街头官僚定义的探讨远未达成共识，也尚未出现一种令人满意的关于街头官僚的综合性理论。尽管这种综合性理论是否能够出现甚至是否值得追求都可以进一步讨论，不过可以确定的是，西方学者对街头官僚概念的探讨为之奠定了坚实基础。然而我们必须注意，在利普斯基（Michael Lipsky）正式界定街头官僚概念之前，街面警察、社会福利工作者等日后被纳入街头官僚概念外延的公共服务人员已经零散地成为社会科学的研究对象，只不过当时尚未使用街头官僚这一概念。所以，在美国的社会条件下作为研究对象的“街头官僚”先于作为理论抽象的“街头官僚”概念而存在。从这个意义上看中国也具有类似的情况，街头官僚概念正式引入于2003年，但并不意味着街头官僚彼时才在中国产生。因此在国别比较和历史比较的基础上，下文将立足于诞生在当代美国的街头官僚概念，抽象出其构成要件和判断标准，在悬置其国别背景的基础上判断中国当代街头官僚概念的内涵和外延；进而悬置中国漫长治理实践的时代背景，回溯历史上具有与中国当代街头官僚近似机构功能定位的地位群体，确定前现代时期中国街头官僚的内涵和外延。最终，通过整合完成对中国街头官僚概念的界定。
二、诞生于美国的街头官僚概念的经典定义
街头官僚研究兴起于20世纪60年代的美国，利普斯基在1969年首次提出了这一概念，用以指称“直接与公民（citizens）互动、面对人民代表政府的人”。
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这时利普斯基列举的街头官僚的典型例证包括警察、教师和低级法院法官。而街头官僚的特征则包括：（1）在常规工作中与公民直接互动；（2）尽管在组织结构中工作但仍具有相当广泛地独立性，包括但不限于自由裁量权；（3）其处理事务对公民的潜在影响是相当广泛的。
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到了1980年，利普斯基出版了专著
Street-Level Bureaucracy：Dilemmas of theIndividual in Public Service
，学界一般认为这是街头官僚理论正式形成的标志。在书中，利普斯基将“工作中与公民直接互动，并且在工作实施中拥有实质自由裁量权的公共服务工作者”称为街头官僚；典型的街头官僚是教师、警察和其他执法人员、社会工作者、法官、公共律师及其他法庭官员、医疗工作者，以及其他为政府项目授予访问权限并在其中提供服务的公共雇员。
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实际上，“街头官僚中的‘街头’并非对工作环境的直观描述，而是对街头官僚与公民直接打交道时的工作界面的高度抽象，
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这种抽象意在展现出互动参与者直接面对面行动的状态和潜力，因而组织中除了街头官僚以外的官僚可以统称为管理官僚，街头官僚的外延得到大大扩展。依据“角色丛”理论，
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街头官僚是作为官僚组织成员这一社会地位的可能角色之一，当管理官僚因各种原因需要扮演街头官僚角色之时，他们在这一情境下可以被视为街头官僚；而超越特定情境之外，他们并不会因此丧失其在日常工作中作为管理官僚的地位。正如各级官员甚至政府首脑均在理论上有扮演街头官僚角色的可能（比如局长接待日），但没有人会认为政府部门首长是街头官僚一样。日常行政的实践限定使得我们必须从官员工作的职、权、责来判断其是否必须日常性地与当事人直接互动，这才能够维护概念所蕴含的一般性关切。
诚如利普斯基所言，他对街头官僚的关注是美国民权运动历史背景的产物，公众对于一线工作人员的不满与不公正对待，以及种族歧视等政治话语产生了直接联系，这激发了他的理论敏感。
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而超越美国的语境我们会发现，尽管国情各有不同，但利普斯基的对街头官僚的定义也被其他国家学者广泛接受。客观地讲，未有街头官僚之名而在实际上针对街头官僚个体及其机构进行的研究在当时的美国并不鲜见，这些研究多关注一线的警察和社会福利机构工作人员。
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然而当时的类似研究均未能如利普斯基一般，运用一个抽象的概念恰当地概括特定组织成员的共性，因而街头官僚不仅仅是赋予一些业已存在的群体和个人以新的标签，它更代表了一种分析视角，提供了一种分析工具。即便随着信息技术的发展，一些声音认为在街头官僚逐渐转变为系统层面官僚甚至屏幕官僚的情况下，系统分析员和软件设计师的正在替代街头官僚原有的关键角色。
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但是，如果我们立足于街头官僚概念的经典定义就会发现，直接互动与自由裁量权在本质上并未消失，而是在不同的政策域和执行界面上进行了重新分配，因此街头官僚概念仍然是我们理解和分析日常行政活动的锁钥。
尽管街头官僚是一个舶来概念，但将其视为“理想类型”用来分析中国的特定行政现象却未尝不可。不过理想类型的运用过程是一个时空转换的扬弃过程，因此我们在重视利普斯基对街头官僚定义所隐含的美国背景的同时，必须超越它的国别和时代限制，真正做到“为我所用”。特别是利普斯基在1969年给出的定义所具备的形式化特征使得街头官僚成为直接与民众互动的官僚组织基层成员的称谓，因而完全可以暂时悬置这一概念的国别和时代背景以分析中国历史和现实中具有这种互动特点的人。利普斯基最初的理论敏感来源于对基层官员形式化而非实质性的归纳，但他在日后对街头官僚概念的发展和完善却为识别街头官僚提供了较为全面的标准。根据利普斯基1980年提出的街头官僚定义，我们可以得出街头官僚身份的三个要件：与公民直接互动、实质自由裁量权
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和公共服务工作者。可以说，这些要件在现代公共行政的实践中都以特定的形式存在，而正是由于这些要件的形式化程度较高，才使得它们有可能超越国别和时代加以应用，成为确立中国街头官僚判断标准的基础。
三、国别转换：中国当代街头官僚的存在形态
正如我们在文章开篇对相关研究成果的述评所反映的那样，国内学者也在某种程度上接受了判断街头官僚的标准。不过既有的研究成果在运用这一标准时体现出一定的局限性，因而在重新界定中国街头官僚概念之前，我们首先要澄清对中国当代街头官僚的内涵和外延做出的片面性判断。
（一）对片面性判断的澄清
1.街头官僚不等于行政执法类公务员
将街头官僚视同于中国“行政执法类”公务员的观点虽然并非错误，但仍显得比较草率。这一观点之所以有普遍的受众源于对应然性制度规定落实程度的实然化想象。虽然中国的公务员分类制度已经在2006年颁行的《中华人民共和国公务员法》中明文体现出来，并一直有针对特定类别公务员管理出台管理办法的展望，不过在2006年以来的相当长的一段时间主要通过《综合管理类公务员非领导职务设置管理办法》统一管理。因而，综合管理类、行政执法类和专业技术类公务员的分类除了严格体现在公务员考录的职位公告中，在具体的行政活动中则未能避免角色和功能的交叉现象。将一种在实践中尚有欠缺的编制标准作为界定街头官僚的依据，显然过于简单化和理想化。而在深圳等地一系列的试点工作基础上，中办国办于2016年7月14日印发了《行政执法类公务员管理规定（试行）》，其中行政执法类公务员“是指依照法律、法规对行政相对人直接履行行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法职责的公务员，其职责具有执行性、强制性”。
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这一规定的出台在制度设计的层面上确定了行政执法类公务员都是街头官僚，但在逻辑上却不能判定街头官僚都是行政执法类公务员；加之该试行规定也赋予了机关对自身职位设置的自主权，因而又留有街头官僚并非全然是行政执法类公务员的制度空间。此外，由于制度的贯彻效果仍然需要一段时间加以观察，因而作为学术概念的街头官僚和作为制度概念的行政执法类公务员之间的关系仍然无法简单地等同。
2.街头官僚不只局限于公务员之中
尽管中国公务员的法定概念外延较大，但仍然不足以涵盖公共行政活动的全部主体。因而，根据街头官僚概念的要件，街头官僚在中国不可能单纯指称具有公务员身份的行政组织成员。参照公务员法管理的群团组织和事业单位的工作人员、其他承担行政职能的事业单位的工作人员，甚至在“企业办社会”情况下的国有企业工作人员，如果因行使超出组织内部管理范畴的对外公共职能而与民众直接互动，也应该被视为街头官僚。
具体而言，在实践中，一些地方政府的二级局在编制上是事业单位（如一些县级城管局和公路局等），其工作人员中符合街头官僚定义的不在少数；同时，一些政府部门内的工作人员除了具有公务员身份的人之外，也有很大一部分人拥有的是事业编制，这些人虽然在执法权限上与公务员有本质区别，但从管理的过程来看，他们与公民直接互动以及在工作中自由裁量权的存在都是毋庸置疑的。在政府购买公共服务和服务外包渐成常态的今天，以及类似于公私伙伴关系的治理方式的不断推广，相关市场主体和社会组织与政府合作甚至替代政府生产公共服务已不鲜见，但在服务的分配和执行过程中的“一线人员”所具有的自由裁量权虽然并非完全合理，却是公众可以切身体会到的。而计划经济所遗留的“企业办社会”的社会治理遗产，使一些企业无疑具有类似政府的公共职能，在完成实质性的行政管理工作的同时，也负担着单位范围内的公共服务，因而其中与公民直接互动并具有实质自由裁量权的公共服务工作者当然也是街头官僚。
除了在上述机构中除了编制意义上的所谓“编制内”或曰正式工作人员，公共部门特别是政府部门中的“临时工”，以及通过聘任制或公益性岗位等多种渠道进入街头官僚机构的其他人员近年来也颇受关注。在严格意义上，他们当然不具有执法权，不过街头行政往往不单单是行政执法过程；即便在执法过程中，所谓“临时工”在对具有执法资格的公务员的工作展开协助时，其自主行动的空间不可能完全被剥夺。在最极端的情况下，决策由这些人做出，自由裁量权由他们行使，唯一的差别在于法定文书上签字的是编制内工作人员。其实我们也可以逆向思考：这些人受到广泛关注的原因就在于他们对于具体行政过程和当事人权益有着实质影响，在实际上扮演着街头官僚角色。
（二）街头官僚判断标准的改良和应用
从组织层级上来说，我们可以首先断定中国的街头官僚集中于组织的基层职位。具体而言，无论是街头官僚还是一线服务人员的称谓，都展现出一种在互动空间中把握研究对象的分析视角，“在‘门口’‘一线’‘窗口’和‘街面’等词汇之中，包含了解读街头官僚概念的秘密”。
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基于韩志明对官僚工作界面的街头、窗口以及社区的空间划分做出了有益尝试，有的研究成果列举了中国当代街头官僚的五种典型类型：警察、城管、收税员、窗口官僚和社区官僚。
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类似的枚举法突破了简单的编制标准，提醒我们在家族相似（family resemblance）意义上通过对特定范畴的联想理解街头官僚概念。但是，根据街头官僚概念要件，泛泛地将警察划为街头官僚显然欠妥，因为警察中毕竟有不与公民直接互动的警种，他们当然无法被视为街头官僚。正如国外在讨论街头官僚的典型群体所说的“街面警察”一样，必须有所限定。
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因而，在界定街头官僚的外延时，应秉持具体问题具体分析的态度，整体考虑工作界面、互动形式、互动内容和自主性程度等多项标准。工作界面标准构成了对街头官僚三个要件的必要补充，即先判断特定组织成员的工作界面是否处于基层，再根据三个要件依次判断他们是否与民众直接互动、互动的内容是否关乎公共事务、在互动中行动自主性的程度。可以说工作界面标准是先导，互动形式标准是前提，互动内容标准是关键，自主性程度标准是核心。
