生态价值实现的鄂州实践

湖北省鄂州市地处长江中游南岸，现辖鄂城、华容、梁子湖三个县级行政区和国家级葛店经济技术开发区、省级鄂州经济开发区，国土面积1596平方公里，人口110万。近年来，鄂州坚持以绿色发展为引领，以深化改革为动力，着力打造长江中游绿色发展示范城市，在生态文明建设方面做了一些有益探索。

鄂州揽胜

长期以来，水、空气、森林、湿地等公共自然生态要素没有参与国民经济核算，人们往往无偿或以极低的成本占用这些生态资源，生态资源的直接价值和间接价值无法得到真实的体现，所以资源浪费、生态破坏的现象时有发生。2005年8月，时任浙江省委书记的习近平同志在浙江湖州考察时，提出了“绿水青山就是金山银山”的科学论断。党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，十八届五中全会又提出“五大发展理念”，其中，绿色发展理念越来越引起人们的关注。

2013年7月，习总书记视察鄂州时，提出新农村建设要遵循“望得见山，看得见水，记得住乡愁”。2016年年初，习总书记又高屋建瓴地指出，当前和今后相当长一个时期，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发。这充分体现了党中央对生态文明建设的高度重视。

2016年3月以来，鄂州市委、市政府从编制自然资源资产负债表人手，开展生态价值计量、生态资产融资、生态权益交易、生态价值目标考核等一系列实践探索和制度设计，取得了初步成效。

生态问题是当前全球面临的重大挑战，问题复杂、涉及面广。虽然各地已经出现一些有益的探索，但总体上说这些实验性政策在实际操作中往往面临着以下主要困难和挑战。

一是缺乏价值定量的科学基础。生态价值到底值多少钱，生态横向补偿到底应该转移多少是合理的，这些大多只能凭经验。因此，生态公允价值的准确发现是生态治理的基础关键。

二是缺乏价值实现的现实手段。以往，经济学只注意到了各种具体的自然资源作为生产要素转化为产品的价值，忽视了自然资源作为生态体系整体为人类生存和后续发展所提供的根本价值。如何利用各种金融及经济工具将生态价值显性化，融入到当下现实经济活动中，是一项极具挑战、同时又极为关键的课题。

三是缺乏政策操作的系统配套。生态治理是一个系统工程，各个环节之间互相紧密关联。因此必须从系统论的高度，避开旧有单兵行进的“死胡同”，创建、培育、形成“活循环”，让整个生态治理体系进入良性自激发状态。

因此，“系统化整体规划、工程化有序实施”是生态治理的原则方法。系统化地设计并实施“生态价值工程”是真正解决问题、形成突破进展的努力方向。。

图一

由图1可见，生态价值工程按照价值实现的内在逻辑分作三大环节：

第一，自然资源资产负债表的编制。对自然资源的定量统计，是体现、进而实现生态价值的基础前提。

第二，生态价值计量。经济中的价值是无差别、可交换的，因此必须将不同自然资源对生态的服务贡献统一“度量衡”为货币单位。

第三，生态价值应用及实现。这是开展生态价值研究的根本目的，也是促进不断自我完善的最好手段。

以上三大环节是一个互相促进的有机整体。较为科学的价值计量，为市场交易的顺利开展提供了可能；同时，通过市场交易获得的实际数据又为不断修正和校准价值计量模型提供准星。生态价值实现的具体实施路径如下。

一是自然资源资产核算。作为湖北省唯一全域开展自然资源资产负债表编制试点的地级市，鄂州市破解资料收集、数据衔接、质量控制、人才保障、数据管理等难题，完成了2011-2015年土地资源、林木资源、水资源、生物资源、矿产资源等自然资源资产负债表编制，编制层级从市级延伸至区、乡镇、村级。

二是自然资源资产确权。启动自然资源资产确权登记试点。制定自然资源资产确权登记试点办法，建立不动产统一登记制度，颁发鄂州市首张不动产统一登记证。以不动产统一登记为基础，在梁子湖开展自然资源资产登记试点工作。在试点的基础上，全面推进土地、水域、森林、矿产等重要资源资产产权确权登记工作，逐步建立全市自然资源资产产权制度。

三是自然资源资产估价。根据自然资源资产负债表数据，采用国内具有代表性的学者谢高地所研究的“中国陆地生态系统服务功能价值当量因子表”方法进行自然资源资产价值化。测算结果显示，2015年梁子湖区、鄂城区和华容区生态服务总价值分别为：84. 91亿元、72. 23亿元和66. 42亿元，对应的单位面积价值分别为1712. 01万元／平方千米、1188. 61万元／平方千米和1348. 01万元／平方千米。

一是建立生态补偿制度。按照“引导为主、循序渐进”的原则，建立横向各区间责权利相一致的规范有效的生态补偿机制。先期按实际提供生态服务价值20%权重进行生态补偿，以后年度逐渐增大权重比例，直至完整体现生态服务全部价值。对以上需补偿的生态价值部分，试行阶段先由市政府给予70%的补贴，剩余30%由接收生态服务的区转移支付。以后年度逐渐降低市政府补贴比例，直至完全退出。按照此机制，2016年，鄂州市、鄂城区、华容区分别给予梁子湖区3500万元、1200万元、300万元生态补偿资金。

二是开展排污权有偿使用和交易试点。以污染物排放总量控制为前提，建立环境成本合理负担机制和污染减排激励约束机制，构建排污权交易体系。

三是扩大碳排放交易试点范围。落实年耗标煤5000吨以上的重点企（事）业单位温室气体排放报告制度，引导更多企业进入碳交易市场，逐步实现全市进入交易试点企业的能源消费总量占全市能源消费总量的70%以上。

一是自然资源资产的金融对接。首先是贷款规模与自然资源资产负债表对接。将自然资源资产负债表所反映的自然资源净资产的数量、价值及变动情况与各区、各乡镇贷款投放规模挂钩；其次是信用乡镇、信用村评选工作与自然资源资产负债表对接；再次是资信状况与自然资源资产负债表对接；最后是金融服务与自然资源资产负债表对接。自然资源资产负债表优良或增长幅度较大的市级区域给予更多的金融服务支持，如在该区域优先试点创新信贷产品，优先审批信贷业务等。

二是探索自然资源资产抵押贷款。以自然资源资产评估价值为贷款额度依据，针对产权主体进行银行授信，通过金融形式使自然资源资产货币化并进入市场流转。2016年，鄂州市“五权”（农村土地承包经营权、集体林地承包经营权、水域滩涂养殖权、集体建设用地使用权、房屋所有权）抵押融资贷款累计金额达3. 47亿元，建设用地挂钩指标交易额累计达10. 04亿元。

一是实行领导干部自然资源资产离任审计。完善自然资源资产离任审计制度，探索制定自然资源资产审计实施办法，逐步形成一套比较成熟、符合鄂州实际的审计指标体系。将经济自然审计与自然资源资产离任审计结合，对地方开展领导干部经济责任审计时，同步实行自然资源资产离任审计。

二是加强自然资源资产离任审计结果运用。落实责任，强化问责，将自然资源资产离任审计结果作为领导干部考核、任免、奖惩的重要依据。建立领导干部自然资源保护管理工作述职报告制度，纳入领导班子和领导干部履职尽责管理考核内容。明确领导干部管理责任，出台党政领导干部保护生态环境行为规范、损害自然资源违法行为举报办法等制度文件10余个，设立50万元生态环境损害举报奖励基金。

三是建立生态服务价值年度目标考核制度。将生态服务价值相关指标纳入各区目标考核指标体系，每年组织检查考核，进一步引导、规范各区在经济建设的同时兼顾平衡好生态建设。

一是在梁子湖区全面淘汰落后和过剩工业产能，重点发展有机农业和生态旅游。梁子湖区两年来共关闭工业企业22家，建设有机农业基地90个，以此为依托，大力发展农村观光游，农活体验游，农产品采摘游等等，不断提高农民收入。

二是以高科技成果转化为重点，加快工业结构升级步伐。依托区位和生态环境优势，在梁子湖区打造生态健康科学城。与武汉大学、华中科技大学等一批高校开展技术合作，努力建设湖北省重要创新成果转化基地。低消耗、低污染、高产出的“绿色项目”，成为鄂州市招商引资的标准，全市节能环保、生物技术、信息技术、智能制造、大健康等新兴产业不断涌现。

三是以中部电商基地为引擎，力促服务业转型发展。全力打造中部电商基地，唯品会、亚马逊、普洛斯、意大利维龙等国内外电商巨头争相落户葛店，电商基地规模和水平已达到全国一流，正在形成大智慧、大物流、大仓储、大市场支撑大电商的产业格局，市场规模达百亿。

四是依托湖北国际物流核心枢纽项目，突破性发展临空产业。充分发挥鄂州多式联运综合交通枢纽优势，大力发展生产性服务业，构建现代临空产业体系，为经济转型发展带来强大动力。

鄂州市通过对自然资源等生态要素进行编表赋值，找到了一条“生态优先、绿色发展”的实践路径，对我国生态文明建设可提供以下借鉴。

“绿水青山”怎样变成“金山银山”？鄂州给出了自己的答案。鄂州市梁子湖区自然生态良好，资源禀赋独特。但一直以来人们守着绿水青山过苦日子。近两年来，得益于鄂州市委、市政府开展生态价值探索，梁子湖区凭借其良好的生态成为最大受益者。2015年和2016年共获得市政府和其他区政府生态补偿资金6500万元，并逐年递增。梁子湖区政府同时利用生态文明公司这个政府投资平台，以自然资源资产为抵押，在国开行、农发行申请生态项目贷款10亿元。这些资金广泛应用于优化产业结构，淘汰落后产能，保护生态环境，改善群众生活。梁子湖区生态基础不断夯实，后发优势不断彰显，已经走上绿色发展的良性轨道，干部群众的获得感和幸福感明显增强，纷纷感叹：“绿水青山真的就是金山银山！”。

鄂州实践证明，保护生态者受益，占用资源者付费，破坏生态者遭罚，鄂州全市干部群众牢固树立起“生态优先，绿色发展”的价值观，保护生态，珍惜资源成为人们的自觉行动。各区、各乡镇在垃圾收集、污水处理、村湾美化等生态治理方面争着上、比着干，已涌现出一批国家级和省级生态镇（村），鄂州的农村山清水秀，景色宜人，“望得见山、看得见水，记得住乡愁”成为鄂州农村真实的写照。

保护生态环境必须依靠制度，鄂州的制度建设基于三个方面：一是从行政管理层面切人，以财政转移支付为载体构建不同行政区划之间的生态价值补偿机制。此外，对鄂州市各区年度生态服务价值以一定权重纳入考核指标体系，以进一步引导、规范各区在经济建设的同时兼顾平衡好生态建设。二是从金融机构层面切入，推进绿色金融产品创新和生态资产资本化，综合利用生态资产质押、收益权转让等多种方式进行融资，促进生态产品的扩大再生产，构建经济与生态的良性互动体系。三是从市场交易层面切入，以现有基础较好的排污权有偿使用为试点，探索生态权益的市场交易机制，直接利用市场实现生态价值。通过以上三个层面的制度构建，更好地让生态文明理念可坚守，让生态文明建设可持续。

鄂州市在总结生态价值实现工作经验的基础上，不断健全完善生态保护制度，生态文明建设有章可循、渐入佳境。当然，鄂州市开展生态价值研究的工作尚处于探索阶段，且局限于一隅，难免有许多疏漏之处，还需要不断拓宽视野，并在实践的基础上继续优化和完善。

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