国际组织应对主导国施压的行为逻辑：适应、重塑还是抵制？

【内容提要】 国际组织与其主导国的互动是国际关系研究的重要议题。主导国往往试图将国际组织作为推进其政策议程的工具，而国际组织则需要在维护自身利益与维系主导国信任之间谋求平衡。尽管与主导国的特殊关系使特定国际组织对主导国具有更高的依赖度，但也可能为其应对主导国政策压力提供更多灵活性。那么，面对主导国的政策压力，国际组织何时能够成功抵制，何时又会做出妥协和让步？为此，本文聚焦主导国国内政治和国际组织主要成员的立场分布情况，指出国际组织应对主导 国施压的策略选择受到这两个变量的影响，进而导致了“适应”“重塑”或“抵制”三种不同的应对结果。通过对里根政府要求世界银行扩大政策性贷款、小布什政府推动世行的债务减免，以及特朗普政府施压世行终止对华贷款三个案例的分析，本文发现上述理论框架能够较好地解释国际组织在不同情境下应对美国施压时的行为差异。本研究有助于深化对国际组织自主性的理解，对把握国际组织在应对大国政治中的角色定位和战略抉择具有重要意义。

【关键词】 国际组织；主导国立场；自主性；美国对外政策；世界银行；国际开发协会

【作者简介】 周逸江，同济大学政治与国际关系学院助理教授（上海 邮编：200092）

在当前日益复杂的国际格局中，国际组织面临着前所未有的挑战。一方面，国际组织被寄予了维护多边主义、促进国际合作的厚望；另一方面，国际组织也不断遭受被视为主导国政策工具的质疑。尤其是，随着美国拜登政府积极利用国际组织推进其与中国的战略竞争，这一质疑更加甚嚣尘上。面对美国的施压，国际组织是如何选择的？会在多大程度上迎合美国的诉求？又在何种条件下能够对美国说“不”？

针对这些问题，传统国际关系理论倾向于将国际组织视为大国竞争的工具和场域，强调国际组织往往难以抵御大国的压力和影响。建构主义理论则强调国际组织通过制定规范、塑造认同，对国家行为具有约束和引导能力。总体而言，既有理论或过于强调国家主导地位，忽视国际组织自主性，或对国际组织在主导国压力下的能动性进行了过于乐观的估计。近年来，学界对美国与国际组织之间关系展开了丰富的讨论。其中，探讨国际组织应对特朗普政府退出威胁的研究为理解国际组织与其主导国关系提供了重要视角，但由于案例选择的时间跨度，以及在案例分析时主要关注美国（威胁）退出的国际组织，对国际组织应对逻辑的理论分析相对有限。此外，现有研究对于世界银行（以下简称“世行”）等美国主导的国际组织的关注有所不足。但实际上，此类国际组织也并非总是屈从于美国倡导的政策，甚至可能因其与美国的特殊关系在应对施压时拥有更多的灵活性和回旋余地。因此，探讨这类国际组织如何应对主导国施压，将有助于更全面地理解国际组织自主性。

有鉴于此，本文在借鉴已有研究的基础上，提出一个新的分析框架，重点考察国际组织如何在主导国的政策压力下通过多层次博弈争取自主空间。通过对世行应对美国政策压力的案例分析，本文论证了国际组织官僚机构能够利用主导国国内政治以及主导国与其他成员在国际体系层面的张力，战略性地应对主导国施压，从而在不同程度上避免组织利益受损。这一研究不仅有助于深化对国际组织行为的理论认知，也为预测和应对美国主导的国际组织在地缘政治竞争中的行为提供了新的视角和实践参考。在此需要说明的是，尽管世界上有少数国际组织的成员中包含一些非主权的地区，但这些组织和成员不在本文考察范围内。

国际组织能否在主导国施压下避免沦为政策工具？这一问题关乎全球治理的有效运行，但既有理论尚未给出具有广泛适用性的解释。结合国内国际两个层次的动态，本文选取了国际组织主要成员和主导国内部对主导国政策的支持程度这两个因素构建分析框架以解释其应对主导国政策压力的不同结果。

（一）主导国政策压力与国际组织自主性

国际组织与主导国之间存在着复杂而微妙的关系。一方面，主导国是国际组织得以创建和持续运作的关键力量。主导国在全球政治经济体系中的优势地位和在特定国际组织中的制度性权力，使其能够在很大程度上塑造组织的政策走向和行为模式。另一方面，主导国创建国际组织不仅是为了降低交易成本，更是为了通过创造信息、观念、规范和预期，使某些观念和实践合法化或非法化，从而实现其国家利益。而国际组织自成立起最重要的关切便是确保组织健康和延续。因此，当主导国为达到自身目的而倡导的政策可能严重损害国际组织核心利益时，如违背组织核心职能、危及组织运作可持续性或损害组织合法性，国际组织往往不会屈从，而是会采取行动进行应对。因此，本研究拟聚焦于国际组织应对此类政策的行为逻辑。主导国为使此类政策在该组织中得到实质性落实而采取的系统性行动，即为本文所指的政策压力。

已有研究发现，组织能否成功应对生存危机很大程度上取决于组织应对危机的意愿和能力。面对主导国的施压，国际组织能否成功抵制以避免威胁组织利益，也很大程度上受制于国际组织的应对意愿及其应对策略的可用性。虽然国际组织是由主权国家建立的，但它们具有相对独立于成员国的自主性。不同制度设计赋予了国际组织不同程度的自主行动空间。具有较高授权水平的国际组织不仅能够进行议程设置，提出政策建议，而且有可能带头应对施压者。凭借其专业知识，国际组织能够独立于其成员制定和实施符合组织偏好的政策。在运作过程中形成的组织文化往往成为影响组织延续和组织有效性的重要因素。因此，从存续时间来看，成立初期的国际组织往往更倾向于依附主导国，而在特定议题领域积累了较大影响力的国际组织的官僚团队往往在维护组织利益方面具有更强的意愿和能力。鉴于此，本研究聚焦于成立时间较长、在目标议题领域已具有独立影响力的国际组织，探讨其如何应对来自主导国的政策压力。

值得一提的是，尽管国际组织与主导国的特殊关系使其对主导国具有更高的依赖度，但也使其在应对主导国政策压力时具有更多灵活性。一方面，国际组织与主导国国内机构和政策界人士之间建立了多层次、多渠道的正式和非正式沟通机制。这些沟通机制的有效运作，有助于双方及时交流立场和诉求，为解决分歧和冲突提供了重要平台。例如，自麦克纳马拉担任世行行长以来，世行始终保持聘请前美国国会议员为特别顾问，以便更有效地游说美国国会，确保其对世行政策的支持。另一方面，主导国与国际组织之间的互动影响着主导国对国际组织的信任度，进而影响其政策立场的开放性。当主导国通过国际组织实现了一些难以通过双边交往达成的国家利益和国际影响力，这种政策收益往往会驱使主导国在干预国际组织运作时考虑这一“工具”的可持续性。然而，当国际组织的表现与主导国的期望出现较大偏离时，主导国对国际组织的信任度可能会下降，从而在政策立场上表现得更加强硬。

（二）国际组织应对主导国压力的行动逻辑

由于与主导国之间存在特殊关系，国际组织需要在维持主导国信任和避免执行损害自身利益的政策之间寻求平衡。本文认为，国际组织遵从主导国倡导特定政策的程度取决于其参与多方博弈的有效性。由于国际组织倾向于避免与其主导国进行正面抗争，借助反对主导国政策的力量与之开展博弈成为更具操作性和风险更低的做法，因此，主导国国内政治行为体和国际组织主要成员的立场分布是影响国际组织应对结果的关键。

1. 国际组织的应对类型

借鉴吉塞拉·赫希曼对国际组织官僚机构响应其成员的质疑和挑战的研究，本文进一步聚焦国际组织与主导国之间的互动结果，将国际组织的应对行为模式分为适应、重塑和抵制三种类型（参见表 1）。这种分类基于国际组织对主导国政策要求的接受程度大小，同时也反映了主导国在特定政策下让步的不同程度。

适应型应对是指国际组织基本接受主导国的政策要求，但会通过对组织现有政策的修改或重新解释以适应主导国的要求，同时尽量减少对组织运作的负面影响。重塑型应对意味着国际组织在接受主导国政策总体方向的前提下，通过谈判和协商对政策细节进行调整和修改。在这种情况下，国际组织虽然没有完全推翻主导国的政策方案，但却成功地引入了自己的观点和建议，使最终政策产生了一定程度的变化。抵制型应对则意味着国际组织成功避免了执行主导国的政策要求。这种情况下，主导国可能被迫在政策上做出重大让步，接受国际组织倡导的替代方案，甚至完全放弃其政策诉求。通过分析导致这些不同结果的条件和机制，本研究旨在揭示国际组织在复杂政治环境中的行为模式，以及主导国与国际组织之间权力动态的本质。

2. 影响国际组织应对类型的两个关键因素

在分析国际组织如何应对主导国政策压力时，本文选择了两个关键解释变量：成员对主导国倡导政策的支持程度和主导国国内对倡导政策的支持程度。这两个变量的选择基于以下考量：首先，它们反映了国际组织所处外部环境中的两个重要维度——国际层面和主导国国内层面；其次，这两个变量能够有效捕捉主导国和国际组织在政策博弈过程中面临的主要压力来源；最后，它们为解释国际组织采取不同应对策略提供了多层次的分析视角，有助于全面理解其行为模式。

（1）主要成员对主导国倡导政策的支持程度

国际组织的行为不仅受主导国的影响，还受到其他成员态度的制约。根据委托代理理论，国际组织的所有成员构成一个整体，成员对国际组织的授权以及任何其他影响互动关系的集体行动都需要成员内部按照约定规则达成一致。但是，由于各成员的实力、立场和利益需求差异，众多成员组成的集体委托人在不同事项上存在着不同程度的偏好异质性。偏好异质性程度会直接影响成员内部谈判的成本与集体行动的稳定性。偏好异质性越大，国际组织官僚机构就越有可能利用这些分歧引导政策决策，使其符合自身偏好。

由此，成员的态度和立场分布情况将影响国际组织应对主导国的政策压力的方式。需要注意的是，在评估这一要素时，除主导国外的主要成员的立场往往具有更大的权重，因为它们通常在组织的决策过程中拥有更强的影响力。若大多数成员，特别是主要成员支持主导国政策时，国际组织将倾向于避免采取强硬的抵制立场。而当主要成员对主导国的政策存在较大分歧时，国际组织能够利用这种分歧，动员反对力量，组建抵制主导国政策倡议的联盟。在围绕特定政策的谈判过程中，国际组织工作人员能够通过准备会议、制定议程、通过政策报告提供建议等方式，利用其在技术和程序层面的专业知识，间接引导决策，实现对政策结果的实质性影响。而当支持程度达到通过政策的制度门槛，国际组织不得不接受主导国倡导的政策时，其应对策略的重点在于以技术化的处理方式尽可能减少潜在负面影响。技术化是“国际组织避免分歧并躲在所谓中立性背后的一种潜在的去政治化载体”，通过将问题固定在技术背景下，以避免卷入政治分歧之中，从而化解冲突和消除争议，实现合法化。

在测量这种支持度的强弱时需要考虑国际组织制度设计的差异，特别是其决策机制。在需要简单多数通过的决策中，如果支持主导国政策的成员超过半数，政策很可能被通过，国际组织将被限制在适应型应对范围内。相反，在需要一致同意的决策中，即使只有少数成员反对，也能为国际组织进行政策重塑、甚至抵制该政策提供更大的操作空间。

（2）主导国国内对其倡导政策的支持程度

主导国国内政策界对特定政策的立场并非铁板一块，加之主导国国内机构与国际组织官僚机构存在沟通渠道，主导国国内政治往往是影响国际组织应对行动的一个关键维度，涉及主导国国内立法部门、行政部门、利益集团等多个群体。国内政治与国际关系的联系为理解这一变量的重要性提供了理论基础。罗伯特·普特南的双层博弈理论指出，国家领导人在国际谈判中必须同时考虑国内和国际两个层面的制约。海伦·米尔纳的研究进一步探讨了国内利益集团如何影响国家的对外政策选择。然而，此类分析中，国际组织通常仅被视为各国谈判的平台，而未被视为谈判中的参与方得到足够关注。事实上，国际组织作为利益相关方，其行动逻辑也受到主导国国内政治和成员谈判动态的影响。比如，美国国会的意见分歧有时增强了美国与其他成员进行谈判的议价能力。但反过来，这一动态也可能成为国际组织应对主导国政策压力的信号和筹码。国内政治行为体的不同观点可能意味着该政策缺乏国内基础，国际组织可以借此积极推动政策的修改，或观望主导国国内政治局势变化以待行事。相比之下，当国内政治普遍支持主导国的政策倡议时，主导国的威胁更加可信。在此背景下，国际组织更倾向于通过其他成员间接施加影响，避免直接表达反对意见。

同时，国内支持度直接影响着主导国在国际谈判中的灵活性。已有研究指出，特朗普政府采取“退群”或“威胁退群”的不同选择与国内政治成本高低相关。由此可以推断，当国内政治对主导国在国际组织的政策上存在分歧时，主导国也会因其可能面临的国内压力，在与国际组织和其他成员的互动之中发生立场的摇摆。而国内对特定政策的高支持度则通常意味着主导国的立场不太可能发生变化，这将促使国际组织在谈判中采取更加迂回或技术性的方法，或通过议程设置将谈判焦点转移到主导国立场更为灵活的事项上。此外，主导国国内政策界的立场分布也为国际组织指明了其寻求影响政策的潜在目标群体。当主导国内部存在政策分歧时，国际组织可以通过与支持己方立场的内部派系合作，间接影响主导国的政策立场。在此过程中，国际组织也将保持与主导国国内相关群体的沟通，避免该政策在主导国国内支持力量壮大而导致局面失控。

在评估主导国国内对其倡导政策的支持程度这一解释变量时，需要针对具体的国际组织及其涉及的政策领域，根据国内政治结构的特性系统地分析相关国内行为体的立场。本研究关注的主导国是美国，因此有必要对美国国内政治中的关键行为体及其在对外政策制定中的角色进行分析。

首先需要说明的是，本文对主导国政策压力的分析聚焦于美国总统。作为美国对外政策的首要参与者，美国总统得到了宪法赋予的相当大的外交决策权，且有着庞大的官僚机构提供支持。美国总统在对外政策领域的主导地位在近年来更加突出。然而，从美国国内政治结构来看，政党政治、立法与行政部门之间的博弈都是影响美国对外政策的关键因素。由于民主、共和两党在意识形态和政策主张上存在显著分歧，对外政策常成为党争的焦点。总统所属政党能否在国会取得多数党地位，关系到其对外政策的施政空间。自越南战争以来，国会不仅要求加强对行政部门的监督，而且积极寻求在共同决定对外政策方面发挥核心作用。由于国会可通过立法、预算审批、听证质询等方式制衡总统的外交决策权，若总统倡议遭到国会强烈质疑和反对，政策执行将举步维艰。此外，美国行政部门内部的分歧也可能影响美国对外政策。国务院、国防部等行政部门虽隶属于总统，但有时也会根据本部门利益发展出与总统不完全一致的使命感。与世行相关的决策主要涉及美国国内负责外援事务的官僚，这一类群体通常倾向于防止外援政策政治化，保持对外援助政策和投入的相对稳定。此外，相关的利益集团也会通过各种方式游说国会议员，试图影响政府的对外援助政策。

3. 分析框架

本文以国际组织主要成员和主导国国内对主导国所倡导政策的支持程度为解释变量，以国际组织的应对类型为被解释变量，构建了一个理论分析框架（参见图 1）。

在国际组织应对主导国政策压力的理论框架中，本文提出了三个理论假说。

假说 1：当国际组织主要成员对政策的支持程度较高时，无论主导国国内政策一致性如何，国际组织的应对逻辑以适应为主。在此情境下，国际组织倾向于适应主导国的政策，将自身职能与主导国政策偏好衔接，以降低屈从主导国政策压力给自身权威造成的负面影响。具体而言，国际组织会更加注重在政策设计和论证层面采取灵活务实的技术性策略。在基本遵从主导国政策内容的前提下，国际组织会以符合其组织规则和行事惯例的方式对政策内容进行去政治化处理，从而减少甚至避免声誉受损。

假说 2：当国际组织主要成员对政策的支持程度较低，且主导国国内政策一致性较高时，国际组织更可能对该政策进行积极重塑。

在这种情况下，特定政策的反对力量主要集中在成员层面，为国际组织提供了运作空间。国际组织能够利用这种分歧，通过双边和多边互动，争取其他成员的支持，形成反对主导国政策的合力。同时，为了在让步中争取主导国的妥协，国际组织往往会扮演中间人角色，在政策支持方和反对方之间进行斡旋，提出创造性解决方案，以期达成各方都较为满意的最终结果。

假说 3：当国际组织主要成员对政策的支持程度较低，且主导国国内政策一致性较低时，国际组织更可能成功抵制该政策。

在此情境下，国际组织能够利用主导国内部的分歧，与反对该政策的国内力量合作，或采取拖延战术，以期待主导国的政策立场发生变化。这种抵制通常表现为消极形式，即国际组织会避免在官方场合对特定政策做出回应，对该政策进行选择性忽略，避免使自身与主导国在该政策上的分歧公开化。与此同时，国际组织会与其他主要成员合作推进其他可让步的议程，并提高此类议程成果的可见度，以安抚主导国。

需要说明的是，国际组织主要成员和主导国国内对主导国所倡导政策的支持程度两个影响因素之间并不具有必然的相关性。国际组织主要成员是否支持主导国倡导的政策，往往受到其自身国家利益的驱动。这两个自变量从不同层面出发，共同影响了国际组织应对主导国政策压力的行为逻辑。

本文选取了三个案例来验证上述理论框架，分别是里根政府促使世行扩大政策性贷款、小布什政府施压世行承担更高的债务减免压力、特朗普时期要求中国从世行“毕业”。在三个案例中，世行的应对结果分别对应了本文的分类：适应、重塑和抵制。由于遵从三个案例所涉政策在很大程度上意味着对组织利益的威胁，世行在美国提出相应要求时，都表现出迟疑和顾虑，并采取了应对行动。接下来，本文将分别讨论不同情况下世行主要成员和美国国内的立场分布及其对世行应对策略和结果的塑造。

20 世纪 80 年代，里根政府上台后，美国对世行的政策发生了重大转变。区别于其前任对世行服务于美国经济等中短期利益的关注，里根政府认为，美国对多边开发银行的支持应旨在促进发展中国家遵守开放市场和私营部门原则，以其确保政策改革作为提供贷款的条件。随着拉美债务危机的加剧，里根政府进一步意识到借助世行的政策性贷款工具在发展中国家推进自由市场改革的战略价值。1985 年“贝克计划”的出台，标志着多边开发银行被里根政府明确定位为新自由主义改革的推动者。

当时，世行主要股东国普遍支持利用多边开发银行输出市场导向型改革的做法。在主要成员国英国、德国、日本当政的保守派领导人客观上增强了美国推动世行扩大政策性贷款规模的力量。法国、意大利、日本、德国联合设立的“撒哈拉以南非洲特别基金”也强调促进非洲国家价格放开、利率自由化和贸易开放。这表明推动世行在政策性贷款领域发挥更大作用并非美国一家之愿。对此，詹姆斯·贝克（James Baker）在 1986 年向国会报告时表示，“对国际社会在多边开发银行支持减少结构性僵化、加强私营部门激励、缩小政府规模和改善投资环境方面达成的共识感到鼓舞”。

面对美国希望扩大世行政策性贷款以推进自由市场改革的要求，世行管理层最初抵制了美国的压力，担心遵从该政策会被视为迎合美国，进而损害世行的政治独立性和专业性，从长远来看，也可能适得其反，无法在受援国推行正确的政策改革。然而，由于在这一时期国际开发协会（International Development Association，IDA）的增资谈判过程中，美国以支持国际开发协会增资为条件，要求世行在政策性贷款上做出让步，世行管理层和其他捐助国决定同意按照美国的要求，加大对结构调整贷款的支持力度。但世行管理层编写的一份讨论文件坚持认为，项目贷款的绝对水平应保持不变，并提议将结构调整贷款的增加与国际开发协会第 8 次增资（IDA-8）总规模的增加挂钩。在随后的谈判中，各方表示结构调整贷款份额取决于美国对总规模的立场。最终，美国同意在1987年支持国际开发协会增资120亿美元。根据国际开放协会增资协议规定，第8次增资总额中的30—35亿美元可用于结构调整贷款，占比将从第7次增资（IDA-7）的 14% 增加到第 8 次增资的 25%—30%。世行也在增资谈判中做出承诺，将“加大力度帮助设计和实施调整计划并制定债务重组方案”以及对政策性贷款业务进行“彻底审查”。

在这一过程中，世行的研究工作通过技术性处理，在提升扩大政策性贷款做法的合法化方面发挥了至关重要的作用。在战后很长一段时间内，多边开发银行被普遍认为是为基础设施建设的相关项目提供贷款的机构。这也体现在世行的协议条款中，即只允许在特殊情况下进行非项目贷款。项目贷款以项目财务可行性为基础，通常并不以总体经济政策变化为条件。为了适应扩大政策性贷款的趋向，世行研究部门在克劳森行长的领导下迅速转向，大幅增加了对宏观经济和贸易议题的关注。世行对政策性贷款这一工具内涵的重新阐释也适应了里根政府的政策要求。早在 20 世纪 70 年代末，时任世行行长麦克纳马拉就已经意识到政策改革对于减贫的重要性。但在当时，政策改革更多地被视为实现国际收支平衡的一种手段，服务于世行传统的发展援助目标。然而，到了 1985 年，世行对政策性贷款工具的定位发生了重大变化。当年的《世界发展报告》将结构调整贷款的目标描述为“鼓励各国政府通过削减补贴、强化激励措施和逐步取消对效率低下的生产者的保护来减少经济扭曲”。1987 年的《世界发展报告》进一步对政策性贷款工具进行阐述，其中，结构调整贷款侧重于国家层面的宏观经济政策和体制变革，部门调整贷款则促进部门政策，以支持发展中国家实现可持续增长和获得外部融资。

综上所述，面对美国扩大政策性贷款的要求，世行管理层虽然最初有所抵制，但由于世行主要成员国普遍支持该政策，世行只能做出让步，并通过重新阐释政策性贷款内涵适应美国的政策要求，同时为结构调整贷款的扩大化提供合法性基础，以降低和避免政策转变对世行声誉可能产生的负面影响。

2001 年，美国小布什总统提出了一项颇具争议的倡议，呼吁世界银行和其他开发银行“停止债务”，将高达 50% 的援助以赠款形式提供给最贫穷的国家。作为世行的重要组成部分，国际开发协会自 1960 年成立以来一直通过提供高度优惠的贷款支持贫困国家的发展。在美国国内，该倡议得到了超越党派的广泛支持。一些传统上对对外援助持怀疑态度的保守派人士也转而支持向发展中国家提供赠款。他们从道义和国家利益角度论证了这一主张的正当性，认为与其提供注定无法偿还的贷款，不如直接给予赠款以彰显美国助人脱贫的善意。

然而，世行主要捐资国之间围绕这一议题产生了严重分歧。以欧洲国家为代表的捐助方担心大规模转向赠款将危及国际开发协会的长期财务稳健，导致其更多依赖捐资国续资，而美国能否为此持续提供可靠财政支持尚难确定。除财务可持续性外，一些捐资国还担心向赠款的彻底转变可能模糊国际开发协会与联合国援助机构的职能界限，导致援助碎片化加剧。同时，它们认为贷款相较于赠款更能培育受援国的财务纪律，激励其加强债务管理。这一裂痕导致了美国和其他捐助者之间就赠款比例、补偿机制等问题的僵持。

世行管理层也认为小布什政府的提议一旦付诸实施，可能影响国际开发协会运作的可持续性，导致其未来贷款回流减少、融资能力下降。面对美国通过立法、拨款等手段施加的巨大压力，世行须在满足其政策诉求与维系国际开发协会长期可持续性间寻求平衡。为避免各方分歧对国际开发协会第 13 次增资（IDA-13）谈判进程的影响，世行于 2002 年 5 月提出将赠款比例设为 22% 的折中方案。2002 年 6 月，七国集团财长最终同意将第 13 次增资的赠款份额定在 18% 至 21% 之间，但美欧在赠款补偿等问题上的分歧尚未彻底消除。在欧洲成员国的坚持下，美国做出让步，承认有必要补偿国际开发协会回流资金的下降。但是针对补偿金额，世行公布了一项影响评估结果，称若全面转向赠款，将致使多边机构在未来 40 年内损失 1000 亿美元，而美国财政部给出的预估数字远低于这一数字。

在后续的第 14 次增资（IDA-14）谈判中，世行积极发挥其官僚团队的专业性和自主性，与主要成员国合作，推动谈判朝着对自身有利的方向发展。考虑到国际发展格局的演变，越来越多替代机制正在成为世行资源的竞争者，世行管理层感到有必要推动基本捐款总额的大幅增长，并为此与当时致力于成为国际发展事业领导者的英国进行了密切合作。在第 14 次增资谈判中，世行管理层与英国共同游说其他捐资国提供更多支持，以扩大国际开发协会的资金规模。世行向这些国家表示，尽管美日份额有所下降，但美国仍将是最大的捐助国。同时，世行承诺给予它们更多发言权，以缓和其对美国单边主义倾向的担忧。

在第 14 次增资谈判会议上，美国为排除世行管理层对捐资国谈判的影响，提议重新选择外部独立主席，但这一建议遭到了时任行长沃尔芬森的强烈抵制，并在其他成员国对沃尔芬森的支持下，最终美国未能如愿。为了推动谈判进程，世行管理层建议将重点从“没有分析基础的政治讨价还价”转向“讨论原则”，并准备了高质量的论文，为赠款分配机制提供专业参考。该系统将赠款分配与受援国债务可持续性评级联系起来。此类评级将由银行管理层进行专业评估。在此基础上，这一提案通过进一步纳入各捐资国的反馈意见得以完善。

针对增资谈判的目标，美国最初不愿意接受份额的削减，希望将增资目标调整为增加 20%。对此，世行高层与美国财政部接洽，说服其在传统份额问题上保持灵活，以免因坚持原有比例而承担阻碍其他国家向国际开发协会注资的责任。最终的增资协议为确保赠款融资进一步增加至国际开发协会支出总额的 31%，但国际开发协会第 14次增资的捐款总额较前一轮增长 25%。

综上所述，鉴于美国国内就赠款改革形成了较高的共识，世行在应对时主要利用了主要成员国在这一议题上的分歧，与同样对美国倡议持保留态度的国家展开合作。通过发挥官僚团队的专业性和自主性，世行积极引导谈判议程，提出切实可行的替代方案，同时扮演协调各方利益的中间人角色，成功促使美国调和了其原有立场，从而重塑了其原有的政策主张。

自上台以来，特朗普政府对国际条约持消极态度，认为美国对外援助被浪费在无效低效的国际组织项目上。基于这一观点，特朗普政府多次批评世行为中国提供贷款的行为，表示像中国这样已能为自身发展提供资金的国家应从世行贷款中“毕业”，并于 2017 年 10 月拒绝了世行的增资请求。然而，世行管理层并不赞同特朗普政府终止对华贷款的要求，主要基于四方面考虑。首先，中国作为基本无风险的借款国，是世行最大现金流来源之一。对华贷款有助于加强世行的信用评级，降低其债券的利率。其次，世行能够依托其对华贷款在气候变化与社会发展议程方面保持影响力。随着中国对国际开发协会提供资金的增加，保持与中国的良好关系对世行而言具有重要意义。再者，中国的脱贫成功经验可通过贷款项目惠及其他发展中国家。此外，考虑到当时正值中美贸易摩擦，在对华贷款上顺从特朗普政府意味着世行被卷入大国地缘政治竞争，可能丧失中立性并影响其发展业务。

这一时期，美国国内的关注焦点在于政府大幅削减对外援助预算，对世行对华贷款问题的关注度较低。在讨论 2018 财年预算时，美国国内精英发起了一场维持国际援助资金的运动。美国国会也认为这将损害美国的国家安全和对外政策目标，最终否决了其大幅削减国际援助支出的计划。美国国内两党普遍反对特朗普的孤立主义政策，使得政府向世行施压缺乏国内支持，其威胁也变得不可信。这为世行管理层提供了机会，其通过与美国国内各方沟通合作，争取支持，共同抵制特朗普政府的压力。

世行其他成员国在是否继续向中国提供贷款的问题上存在分歧。除法国外，日本、英国和德国都对世行继续对中高收入国家提供贷款提出了有条件的支持。日本进一步表示，“国际复兴开发银行应将其稀缺的公共资源集中用于对全球公共产品进行有针对性的干预”。英国认为要考虑到提高世行财务可持续性和资本充足性，中高收入国家“应该更多地关注与世行的知识合作，特别强调全球和区域公共产品”。德国也有条件地同意继续向中等收入国家提供贷款。

面对美国国内和成员国层面的政策动态，世行采取了一系列行动。首先，世行在对华贷款问题上保持战略性沉默，有意降低相关内容的可见度，将成员国的注意力集中在增资这一关键议程上，在会议中反复强调增资的重要性。其次，世行行长金墉通过与特朗普总统的女儿伊万卡合作推出妇女赋权基金，成功与特朗普政府建立了良好关系，为应对施压创造了有利条件。第三，鉴于增资需要立法批准，金墉积极与美国国会两党代表进行接触，获得了他们的大力支持。他还与美国财政部长史蒂芬·姆努钦（Steve Mnuchin）进行了多次商讨，凭借关于贷款价格的改革方案最终说服努钦改变立场，支持增资。最后，在后续世行发布的“国家伙伴关系框架”中，世行强调了美国重视的市场化改革、减排等优先事项，明确表示向中国提供的贷款将推进市场和财政改革，鼓励私营部门发展，促进绿色增长等重点领域。这也侧面说明，世行通过巧妙地选择和阐释对华贷款的重点内容，缓解美国对世行对华贷款的顾虑，成功避免了将终止对华贷款问题与通过增资方案挂钩。

最终，成员国于 2018 年 4 月批准了增资方案。除了根据借款国的收入水平调整贷款利率外，其改革并未调整基本借款资格的现有政策，也没有包含针对对华贷款的具体内容。根据世行《2018 年资本协议》，一旦借款国达到基本收入阈值——“毕业讨论收入”（Graduation Discussion Income），预计将逐步减少其投资组合。然而，该协定也肯定了继续向这些国家提供贷款的理由。支撑增资协议的文件明确指出，世行将继续为所有客户提供服务，“借款国是否从国际复兴开发银行“毕业”，需要国家与银行进行对话，反映国家具体情况，并根据具体情况逐案处理。”这事实上表明世行将“毕业”决定权交给了借款国。

通过对世行适应美国里根政府扩大政策性贷款的要求、重塑小布什政府债务减免政策、抵制特朗普政府终止对华贷款的要求这三个案例的分析，本文论证了主导国国内政治和主要成员国态度对于国际组织应对主导国政策压力行为逻辑的影响。

三个案例中世行应对结果的差异引发了进一步的思考。首先，三个案例中世行的领导人在领导风格和对组织业务的理解上存在较大差异。已有研究表明，国际组织领导人的能动作用往往是影响组织应对逻辑的关键变量。政治手腕娴熟、议程设置能力较强的领导人能够依托其在信息、专业和程序方面的优势，通过与不同政治力量斡旋、动员内外支持、设计创新方案等策略，在主导国国内和国际体系的博弈中为组织赢得更大回旋空间。但遴选机制、任期安排等制度因素，以及其与组织工作人员能否形成良性互动，是领导人得以施展其能力的基础。

其次，主导国在不同历史时期的国际体系地位与其在特定组织事务中的影响力呈现一定的相关性。这一点在三个案例中得到印证。当美国在国际体系中处于相对强势地位时，如在里根政府时期，其他成员国与美国在世行内发生激烈对抗的情况相对较少，更倾向于做出让步或妥协。这一发现与现实主义国际关系理论所强调的国际体系权力分布对行为体的影响吻合。因此，通过微观层面观察其他成员国立场的变化，可以在一定程度上捕捉国际体系力量对比的变化。

再次，美国对世行的信任随着双方互动历史的演进而提升，进而可能影响世行应对美国政策压力的能力。通过梳理案例可以发现，随着合作经验的积累，美国国内政治行为体普遍认识到，通过世行开展多边援助有助于实现美国的对外政策目标和国家利益。因此，即便在特朗普政府对世行提出质疑的情况下，美国国内仍有诸多声音肯定对外援助的积极作用，特朗普政府后期也相应调整了对世行的评价。这也反映出美国与世行互动经验对于双方关系稳定性的支撑作用。

然而，鉴于本文聚焦的案例均发生在美国与世行之间，考虑到美国的特殊地位，所得结论未必能完全推广至其他大国主导的国际组织和其他类型的国际组织。有学者注意到不同大国在不同国际组织中主导程度的差异，这可能也会对国际组织应对主导国政策压力的结果产生影响。未来研究可以纳入不同议题领域的国际组织、不同大国主导的国际组织的更多案例，深入探究不同主导国背景下国内政治与国际体系的互动模式及其影响机制，以增强理论框架的解释力和适用性。

通过里根政府、小布什政府和特朗普政府三个不同时期的案例分析，本文揭示了美国将其主导的国际组织工具化的长期倾向，这种倾向深嵌于美国对外政策之中。然而，即便如此，国际组织仍然拥有一定程度的自主性，能够利用多层次政治博弈的张力，应对主导国的政策压力。

随着中美竞争加剧，特朗普政府要求世行停止向中国提供贷款，这一议程被纳入《国防授权法案》并于 2021 年年初在美国国会通过。2023 年 G20 峰会上，拜登政府更是积极寻求扩大以世行为代表的多边开发银行对“全球南方”的资金援助，以排除中国的影响。然而，美国为世行筹集额外资源的计划，在不到九个月的时间里就因未能得到国会批准、也未吸引到盟友支持而陷入了停滞。这表明，美国拜登政府希望将世行纳入对华战略竞争的行动在国内和国际层面都面临着严峻挑战。然而，尽管现任世行行长彭安杰（Ajay Banga）表示不会在中美之间选边站，但未来世行如何应对美国的政策施压，以及由此对中美关系产生的影响，都值得持续关注。从更宏观的视角来看，其他国际组织未来能否在大国竞争背景下积极应对其主导国的压力，避免成为大国竞争的工具，关乎国际体系的均衡与公平发展。国际组织只有在日益复杂的国际形势下保持自主性，为成员提供公平、包容的合作平台，才能更好地履行其促进全球发展、维护国际秩序的使命。